【政府間發(fā)展組織與蘇丹和平進(jìn)程】 組織勻漿加蘇丹Ⅲ的現(xiàn)象

　　摘要：政府間發(fā)展組織（IGAD）是“非洲之角”與安全相關(guān)的最重要的區(qū)域政府間組織。它以“區(qū)域調(diào)解人”的身份領(lǐng)導(dǎo)了蘇丹北南和平進(jìn)程，最終促成蘇丹政府與蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)簽署《全面和平協(xié)議》。這一成就的取得既有該組織自身的因素，如擁有一定的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、權(quán)威地位和組織能力等，又有蘇丹國(guó)內(nèi)的因素，如蘇丹國(guó)內(nèi)政局的變化，尤其是主要沖突方推行務(wù)實(shí)外交等，也有國(guó)際因素，如國(guó)際壓力和和平運(yùn)動(dòng)等。這一和平進(jìn)程表明，推行調(diào)解、對(duì)話等非武力措施是持久解決國(guó)內(nèi)沖突的唯一出路。
　　關(guān)鍵詞：政府間發(fā)展組織（IGAD） 蘇丹和平進(jìn)程 區(qū)域組織 非洲之角
　　中圖分類(lèi)號(hào)：D813 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-4812(2011) 04-0039-46
　　
　　2011年2月7日，按照2005年1月蘇丹北南雙方達(dá)成的《全面和平協(xié)議》，蘇丹南部地區(qū)舉行了公投。公投結(jié)果顯示，98.83%的投票選擇南北分離。蘇丹南部公投是在“平靜、公正和透明”的環(huán)境中進(jìn)行的。[1]作為蘇丹所在的“非洲之角”最重要的區(qū)域組織――政府間發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱(chēng)IGAD）[2]和國(guó)際社會(huì)一道對(duì)公投和計(jì)票過(guò)程進(jìn)行了觀察和監(jiān)督。其實(shí)，IGAD從1993年9月開(kāi)始就作為“區(qū)域調(diào)解人”一直致力于在蘇丹沖突各方之間尋求和平解決辦法，并推動(dòng)蘇丹北南雙方最終達(dá)成《全面和平協(xié)議》，從而在蘇丹和平進(jìn)程[3] 中扮演了“關(guān)鍵角色”。聯(lián)合國(guó)前秘書(shū)長(zhǎng)安南在向安理會(huì)提交的關(guān)于蘇丹的報(bào)告中稱(chēng)：“IGAD領(lǐng)導(dǎo)的和平進(jìn)程是蘇丹全面和平的核心。沒(méi)有其他任何一項(xiàng)和平進(jìn)程能取得如此重大進(jìn)展并能解決蘇丹南部沖突的根源問(wèn)題�！盵4] 薩里•希利認(rèn)為：“IGAD首先是設(shè)計(jì)了作為北-南議題的問(wèn)題，其次是保持了作為整體的蘇丹和平進(jìn)程大致的持續(xù)性。這種長(zhǎng)期介入使有關(guān)各方能夠利用各種機(jī)會(huì)促進(jìn)解決辦法。如果沒(méi)有IGAD的持續(xù)介入，這些機(jī)會(huì)就非常有可能喪失�！盵5] 那么，IGAD是一個(gè)什么樣的區(qū)域組織？它又如何在蘇丹和平進(jìn)程中發(fā)揮“調(diào)解人”的作用呢？本文試著對(duì)這兩大問(wèn)題進(jìn)行回答，以便于人們對(duì)該組織及其在區(qū)域和平與安全中的特殊作用有進(jìn)一步了解和認(rèn)識(shí)。
　　一、 政府間發(fā)展組織的和平與安全機(jī)制建設(shè)
　　IGAD的前身是1986年成立的政府間抗旱與發(fā)展組織（IGADD），是東非國(guó)家為解決旱災(zāi)、饑餓與沙漠化問(wèn)題而創(chuàng)建的。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著該地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展問(wèn)題的日益突出以及區(qū)域化的日益加強(qiáng)，它逐漸成為東非國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人解決地區(qū)性政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的固定論壇。1996年3月，該組織正式改為現(xiàn)名。其目標(biāo)在于促進(jìn)區(qū)域和平與安全，并將之作為實(shí)現(xiàn)食品安全、環(huán)境保護(hù)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。該組織關(guān)注4個(gè)領(lǐng)域的核心議題，包括：食品安全與環(huán)境保護(hù)；基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展；區(qū)域沖突預(yù)防、管理與解決；人道主義事務(wù)等。在此框架內(nèi)，該組織將“非洲之角”的區(qū)域一體化與合作作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域和平與安全的驅(qū)動(dòng)力量。IGAD擁有一套自己的組織結(jié)構(gòu)和決策程序。國(guó)家與政府首腦會(huì)議是其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，后者至少每?jī)赡赀M(jìn)行一次。首腦會(huì)議下轄部長(zhǎng)理事會(huì)，由成員國(guó)的外交部長(zhǎng)和其他關(guān)鍵部門(mén)的部長(zhǎng)組成，負(fù)責(zé)制定具體的工作計(jì)劃，也是至少每?jī)赡昱e行一次會(huì)議。該理事會(huì)下設(shè)大使委員會(huì)和永久秘書(shū)處。大使委員會(huì)由來(lái)自成員國(guó)派往吉布提的大使或公使組成，負(fù)責(zé)向行政秘書(shū)提出建議，指導(dǎo)其完成部長(zhǎng)理事會(huì)制定的工作計(jì)劃，并負(fù)責(zé)需要進(jìn)一步闡明的政策和指導(dǎo)原則的解釋工作。秘書(shū)處是該組織的行政機(jī)構(gòu)，由一個(gè)經(jīng)政府與政府首腦會(huì)議任命的行政秘書(shū)主持日常工作。在具體的運(yùn)作中，國(guó)家與政府首腦會(huì)議、部長(zhǎng)理事會(huì)和大使委員會(huì)均采用共識(shí)決策程序解決問(wèn)題，但在部長(zhǎng)理事會(huì)和大使委員會(huì)中，如果通過(guò)共識(shí)決策不能達(dá)成一致，可以通過(guò)成員國(guó)2/3多數(shù)投票決定。[6]
　　在和平與安全相關(guān)事務(wù)方面，IGAD重點(diǎn)關(guān)注能力建設(shè)和區(qū)域意識(shí)創(chuàng)建以及沖突的早期預(yù)警機(jī)制建設(shè)。在該組織成立之初，它就制定了《關(guān)于沖突預(yù)防、解決與管理的方案》，其中規(guī)定：增進(jìn)沖突預(yù)防的建設(shè)能力；記錄去戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員化和沖突后建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)；闡明和平與容忍的文化；發(fā)展沖突的早期預(yù)防機(jī)制；創(chuàng)建緊急信用基金等。這樣，IGAD的議題范圍就從環(huán)境保護(hù)和發(fā)展合作的狹窄議題擴(kuò)大到區(qū)域和平與安全議題領(lǐng)域，由此建立起和平、安全、沖突與發(fā)展之間的緊密聯(lián)系。[7] 2002年1月，為將關(guān)于區(qū)域和平與安全議題的合作制度化，IGAD部長(zhǎng)理事會(huì)會(huì)議簽署了《關(guān)于建立沖突早期預(yù)警和反應(yīng)機(jī)制的議定書(shū)》，啟動(dòng)沖突早期預(yù)警和反應(yīng)機(jī)制（CEWARN）建設(shè)。按照該議定書(shū)的規(guī)定，它在每個(gè)成員國(guó)設(shè)立了區(qū)域早期預(yù)警單元，并設(shè)立了關(guān)于沖突和不安全的早期預(yù)警委員會(huì)，總部設(shè)在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴。這一早期預(yù)警機(jī)制是該組織政治與人道主義事務(wù)部的組成部分，有一個(gè)專(zhuān)職主任主持工作，擁有行動(dòng)的自主性。其職能涵蓋早期預(yù)警系統(tǒng)的各個(gè)方面，包括：成員國(guó)之間以即時(shí)、透明、合作和信息自由流動(dòng)為原則的信息交換與合作；收集和確認(rèn)與該地區(qū)暴力沖突緩解和預(yù)防相關(guān)的信息，并將結(jié)果遞交政府間發(fā)展組織及其成員國(guó)政府中的決策者；在國(guó)家和地區(qū)層面上采取合適的行動(dòng)，對(duì)沖突預(yù)防、緩解和管理做出反應(yīng)等。2003年6月，這一預(yù)警機(jī)制正式運(yùn)行。[8]
　　2006年11月，為強(qiáng)化沖突早期預(yù)警和反應(yīng)機(jī)制，IGAD發(fā)布了《2007-2011年沖突早期預(yù)警和反應(yīng)機(jī)制戰(zhàn)略》，制定了6大目標(biāo)，包括：擴(kuò)大對(duì)所有成員國(guó)國(guó)內(nèi)畜牧業(yè)和相關(guān)沖突的監(jiān)控和報(bào)告；通過(guò)所有成員國(guó)國(guó)內(nèi)沖突早期預(yù)警和早期反應(yīng)的可操作化，強(qiáng)化該機(jī)制的早期反應(yīng)；擴(kuò)大信息的來(lái)源，增強(qiáng)信息的收集系統(tǒng)，增強(qiáng)早期預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析能力；改進(jìn)公共關(guān)系和溝通戰(zhàn)略，促進(jìn)對(duì)早期預(yù)警和反應(yīng)工作的認(rèn)識(shí)；通過(guò)所有有效的途徑強(qiáng)化早期預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)的制度和功能性能力，包括研究、訓(xùn)練、行政和金融支持等；實(shí)施長(zhǎng)期的、可持續(xù)的基金戰(zhàn)略，確保該系統(tǒng)運(yùn)行所必需的資源等。[9] IGAD通過(guò)這一機(jī)制收集的獨(dú)特的數(shù)據(jù)資料為掌控成員國(guó)跨邊界的沖突提供了即時(shí)、持續(xù)和詳盡的信息，從而為改進(jìn)干預(yù)方案和反應(yīng)措施奠定了良好基礎(chǔ)。
　　IGAD還在非洲聯(lián)盟的集體安全機(jī)制內(nèi)構(gòu)建起次區(qū)域的維和機(jī)制。2004年2月，該組織召開(kāi)了一次專(zhuān)家會(huì)議，決定建立“東非待命旅”。同月，又制定了“東非待命旅”運(yùn)行的政策和法律框架。次年4月，東非待命旅正式投入使用。其運(yùn)行結(jié)構(gòu)并不復(fù)雜，只包括設(shè)在亞的斯亞貝巴的司令部和后勤基地、設(shè)在肯尼亞內(nèi)羅畢的規(guī)劃部。它還使用設(shè)在內(nèi)羅畢的“凱倫中心”訓(xùn)練用于和平支持活動(dòng)的部隊(duì)。2007年5月，該組織將負(fù)責(zé)東非待命旅運(yùn)行的責(zé)任交給一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)――東非待命旅協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過(guò)沖突早期預(yù)警與反應(yīng)機(jī)制和東非待命旅，IGAD構(gòu)建起次區(qū)域集體干預(yù)機(jī)制。[10]
　　IGAD在構(gòu)建區(qū)域和平與安全機(jī)制的同時(shí)，積極通過(guò)對(duì)話和和平運(yùn)動(dòng)等非武力方式下的集體行動(dòng)在其成員國(guó)內(nèi)部沖突的解決中發(fā)揮“制度作用”。其持續(xù)介入并主導(dǎo)蘇丹和平進(jìn)程并促成關(guān)鍵的和平解決辦法就是典型例子。
　　二、政府間發(fā)展組織領(lǐng)導(dǎo)的蘇丹和平進(jìn)程
　　在IGAD介入蘇丹和平進(jìn)程之前，主要在蘇丹政府與蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)（簡(jiǎn)稱(chēng)“蘇人運(yùn)”）之間展開(kāi)的內(nèi)戰(zhàn)已經(jīng)持續(xù)了整整10年。其間，美國(guó)（1989年12月）、尼日利亞（1991年5月至1993年5月）等國(guó)和非洲統(tǒng)一組織相繼在沖突雙方之間進(jìn)行調(diào)解，并組織結(jié)束這場(chǎng)沖突的和平談判，但均未成功。在這種情況下，1993年9月，IGADD政府間干旱和發(fā)展管理局接受了蘇丹總統(tǒng)巴希爾的邀請(qǐng)，在蘇丹內(nèi)部沖突中扮演起“調(diào)解人”角色。為此，IGADD成立了由肯尼亞、厄立特里亞、埃塞俄比亞和烏干達(dá)組成的“四國(guó)調(diào)解委員會(huì)”，并由來(lái)自這4個(gè)國(guó)家成員構(gòu)成的“部長(zhǎng)調(diào)解委員會(huì)”管理具體的調(diào)解事宜，肯尼亞總統(tǒng)丹尼爾•莫伊任該委員會(huì)主席。1994年1月，在與蘇丹沖突各方協(xié)調(diào)后，IGADD在肯尼亞首都內(nèi)羅畢創(chuàng)建了“IGADD蘇丹和平常設(shè)委員會(huì)”，在肯尼亞外長(zhǎng)主管下運(yùn)行，并于當(dāng)年3月在內(nèi)羅畢啟動(dòng)官方的和平談判。[11] 從此，IGADD開(kāi)始在蘇丹和平進(jìn)程中處于實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)地位。
　　從時(shí)間上看，IGADD/IGAD領(lǐng)導(dǎo)的蘇丹和平進(jìn)程可以分為1994-1999年和2002-2005年兩個(gè)階段。第一個(gè)階段主要是推動(dòng)蘇丹政府與蘇人運(yùn)之間進(jìn)行談判，蘇丹北部和南部的全國(guó)民主聯(lián)盟、公民社會(huì)組織和其他政治集團(tuán)一再要求在其中獲取正式成員或觀察員地位，但都無(wú)一例外地被拒絕了。所以，這一談判進(jìn)程是由精英驅(qū)動(dòng)而時(shí)常秘密進(jìn)行的，關(guān)注的議題也比較狹窄。1994年5月，IGADD提出雙方簽署一個(gè)《原則宣言》的建議，主張承認(rèn)蘇丹南部自決的權(quán)利，但通過(guò)全國(guó)共識(shí)實(shí)現(xiàn)蘇丹國(guó)家統(tǒng)一仍然是優(yōu)先的原則。為創(chuàng)造全國(guó)共識(shí)，該宣言建議：內(nèi)戰(zhàn)雙方需要達(dá)成一個(gè)過(guò)渡時(shí)期，以便以政教分離、多黨民主、尊重基本人權(quán)和松散邦聯(lián)下的政治非中心化為原則，逐步走向國(guó)家統(tǒng)一；經(jīng)過(guò)一個(gè)必需的過(guò)渡期后，南方和其他被邊緣化的集團(tuán)可以通過(guò)公投決定是繼續(xù)進(jìn)行統(tǒng)一性安排還是選擇如分離這樣的替代性安排；其核心是各方承諾實(shí)現(xiàn)國(guó)際監(jiān)督的�；�。當(dāng)年7月，IGADD將這一建議提交蘇丹政府與蘇人運(yùn)。蘇人運(yùn)同意這一建議，并表達(dá)了對(duì)它的信任。但蘇丹政府認(rèn)為自決和世俗主義的議題不容談判，因而予以拒絕。 [12]
　　在國(guó)際壓力下，1997年初，蘇丹政府開(kāi)始采取新的務(wù)實(shí)外交。新成立的IGAD借此啟動(dòng)恢復(fù)和平談判的外交和政治動(dòng)議�？夏醽喸谄渲邪缪萜稹邦I(lǐng)導(dǎo)國(guó)”的角色。1997年7月，在莫伊總統(tǒng)的說(shuō)服下，巴希爾重回談判桌，并最終接受《原則宣言》作為談判的基礎(chǔ)。為推動(dòng)談判進(jìn)程，IGAD在內(nèi)羅畢建立了一個(gè)關(guān)于蘇丹和平進(jìn)程的永久秘書(shū)處，肯尼亞提供了政治領(lǐng)導(dǎo)、金融和技術(shù)等方面的支持。為確保積極的政治和外交支持，肯尼亞政府任命了一位關(guān)于蘇丹和平進(jìn)程的特使。這推動(dòng)了蘇丹政府與反政府派別于1999年7月開(kāi)始更緊密的對(duì)話。雙方同意為便利于人道主義救援物資運(yùn)送而開(kāi)放“安全走廊”。第一階段的談判就此結(jié)束。該階段的談判雖然沒(méi)有在實(shí)質(zhì)性問(wèn)題上取得進(jìn)展，但I(xiàn)GAD所推動(dòng)的這一和平進(jìn)程創(chuàng)建了“對(duì)話的精神”和對(duì)解決國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)可能性的信心，從而為蘇丹內(nèi)戰(zhàn)的最終解決創(chuàng)建了主要的推動(dòng)力量。[13] 尤其是IGAD提出的《原則宣言》雖未能實(shí)施，但它為蘇丹各方提供了進(jìn)一步談判的平臺(tái)。《原則宣言》作為和平解決辦法的“基本框架”逐步演變?yōu)榻鉀Q蘇丹內(nèi)部沖突的“關(guān)鍵工具”。[14]
　　在第二個(gè)階段的和平進(jìn)程中，IGAD的策略方向發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。這一階段的談判既是透明的，又有蘇丹人廣泛的參與，其關(guān)注的議題也有明顯的拓寬。這是一種包容性的和平進(jìn)程�！�9•11事件”發(fā)生后，美國(guó)、英國(guó)、挪威相繼介入蘇丹和平進(jìn)程，共同推動(dòng)沖突各方實(shí)現(xiàn)�；�，并支持IGAD的“調(diào)解人”角色。莫伊總統(tǒng)隨即任命蘇姆比耶沃將軍為IGAD的首席調(diào)解人。在IGAD秘書(shū)處，蘇姆比耶沃組建了由來(lái)自美國(guó)、南非和瑞士等國(guó)的外交官、法律專(zhuān)家為成員的“調(diào)解團(tuán)”。2002年5月，該調(diào)解團(tuán)相繼在凱倫和內(nèi)羅畢開(kāi)啟了談判。他們很快把《原則宣言》所關(guān)注的議題濃縮為一個(gè)簡(jiǎn)明的談判文本，作為談判的基礎(chǔ)。他們還通過(guò)舉行各種專(zhuān)家組會(huì)議征求專(zhuān)家們對(duì)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的意見(jiàn)。2002年6月，調(diào)解團(tuán)與蘇丹政府和蘇人運(yùn)代表在內(nèi)羅畢附近的馬查科斯舉行首次高層次的談判，審議協(xié)定草案。7月20日，經(jīng)過(guò)5個(gè)星期的談判，雙方終于達(dá)成《馬查科斯議定書(shū)》，其中規(guī)定：在實(shí)施�；鹌陂g應(yīng)有一個(gè)6個(gè)月期限的臨時(shí)過(guò)渡期，而伊斯蘭立法不適用于南方；在臨時(shí)過(guò)渡期，按照該議定書(shū)準(zhǔn)備一個(gè)最后和平協(xié)定，其中包括關(guān)于政府結(jié)構(gòu)、國(guó)家與宗教、蘇丹南部人民的自決權(quán)等專(zhuān)門(mén)條款。他們商定繼續(xù)就懸而未決的權(quán)力分享、財(cái)富分配權(quán)和�；鸬葐�(wèn)題舉行會(huì)談。[15] 該議定書(shū)是雙方妥協(xié)的產(chǎn)物，它不僅為未決的談判議題建構(gòu)了一個(gè)共同的框架，而且闡明了達(dá)成最后和平協(xié)定的要旨，其核心是雙方各自放棄了先前“不可談判”的條款，即蘇丹政府堅(jiān)持的南部蘇丹的伊斯蘭化和蘇人民運(yùn)所堅(jiān)持的整個(gè)蘇丹的世俗化。雙方還據(jù)此成立了安全監(jiān)督機(jī)制和獨(dú)立評(píng)價(jià)委員會(huì)。這些機(jī)制成為第二個(gè)階段蘇丹和平進(jìn)程的基礎(chǔ)。[16]
　　《馬查科斯議定書(shū)》簽署不久后，在IGAD主持下，巴希爾總統(tǒng)與蘇人運(yùn)領(lǐng)導(dǎo)人約翰•加朗在烏干達(dá)首都坎帕拉舉行了首次會(huì)談。2002年8月，雙方開(kāi)始關(guān)于財(cái)富分享和�；鸬牡诙�輪“馬查科斯會(huì)談”。10月中旬，雙方達(dá)成一個(gè)涵蓋全國(guó)范圍的�；饏f(xié)定。這是1983年沖突開(kāi)始以來(lái)的首個(gè)�；饏f(xié)定。自2003年春起，談判開(kāi)始聚焦于政治、安全和財(cái)富分享的具體安排。2003年6月，IGAD調(diào)解團(tuán)到蘇丹各地走訪，廣泛聽(tīng)取普通民眾和領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)談判議題的看法。專(zhuān)家與普通民眾一起促進(jìn)共識(shí)的形成。這使得談判更具參與性。在此基礎(chǔ)上，蘇姆比耶沃制定了一個(gè)總體的協(xié)商文件――“納庫(kù)魯文件”作為解決懸而未決議題的框架，。9月，加朗與蘇丹副總統(tǒng)塔哈在肯尼亞的奈瓦沙開(kāi)始最高級(jí)別的直接會(huì)談。不久，雙方達(dá)成關(guān)于過(guò)渡期內(nèi)安全和軍事安排的協(xié)定，同意蘇丹政府軍從南部撤出，并建立一支聯(lián)合軍隊(duì)。12月，雙方解決了在財(cái)富分配問(wèn)題上的分歧，并于2004年1月達(dá)成協(xié)定，同意北部與南部各擁有50%的石油財(cái)富。5月，雙方就權(quán)力分享以及阿卜耶伊、南科爾多凡和青尼羅3個(gè)沖突地區(qū)的地位達(dá)成3個(gè)協(xié)定。[17] 6月5日，在IGAD主持下，蘇丹政府與蘇人運(yùn)簽署了《內(nèi)羅畢宣言》，確認(rèn)它們對(duì)這一和平進(jìn)程的承諾，并決定成立一個(gè)建立在權(quán)力分享之上的全國(guó)統(tǒng)一過(guò)渡政府，約翰•加朗任政府第一副總統(tǒng)。2004年12月31日，蘇丹政府與蘇人運(yùn)最終完成了和平談判，并于2005年1月9日簽署《全面和平協(xié)議》。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)12年的時(shí)間，IGAD領(lǐng)導(dǎo)的蘇丹和平進(jìn)程終于成功地達(dá)成了一個(gè)和平解決辦法。[18]
　　《全面和平協(xié)議》把《馬查科斯議定書(shū)》（第一章）和此前達(dá)成的其他5個(gè)議定書(shū)和協(xié)定的條款固定下來(lái)，包括：2003年9月25日簽署的《關(guān)于安全安排的協(xié)定》（第六章）；2004年1月7日簽署的《關(guān)于財(cái)富分享的協(xié)定》（第三章）；2004年6月25日簽署的《關(guān)于權(quán)力分享的議定書(shū)》（第二章）、《關(guān)于解決阿卜耶伊沖突的議定書(shū)》（第四章）和《關(guān)于解決南科爾多凡/努巴山區(qū)和青尼羅州沖突的議定書(shū)》（第五章）。該協(xié)定要求在6個(gè)月過(guò)渡準(zhǔn)備期和6年過(guò)渡期之后，就南部蘇丹人民的自決權(quán)利舉行全民投票。[19] 從總體上看，它并沒(méi)有從根本上背離IGAD提出的《原則宣言》和“納庫(kù)魯文件”�！度�面和平協(xié)議》標(biāo)志著蘇丹持續(xù)20多年的內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束。
　　《全面和平協(xié)議》簽署后，雖然“聯(lián)合國(guó)蘇丹使團(tuán)”承擔(dān)起對(duì)該協(xié)定執(zhí)行的監(jiān)督任務(wù)，但I(xiàn)GAD仍在蘇丹和平進(jìn)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。這種作用在協(xié)定執(zhí)行的最后階段顯得更加重要。2008年6月，IGAD設(shè)立派往“CPA評(píng)估委員會(huì)”的“IGAD特使辦公室”，以監(jiān)督《全面和平協(xié)議》的執(zhí)行。2010年3月，為保證在這一進(jìn)程中的“核心地位”，IGAD在蘇丹南部政府首府朱巴設(shè)立聯(lián)絡(luò)處，以對(duì)選舉和公投提供專(zhuān)門(mén)支持。在2010年4月11-18日蘇丹全國(guó)大選期間，IGAD派出一個(gè)由來(lái)自成員國(guó)的37個(gè)觀察員組成的“選舉觀察使團(tuán)”，到蘇丹的13個(gè)地點(diǎn)觀察、監(jiān)督投票過(guò)程，以保證大選的順利進(jìn)行。[20] 這次全國(guó)大選是蘇丹24年來(lái)舉行的首次多黨民主選舉，是蘇丹北南和平進(jìn)程中取得的又一重大進(jìn)展。這次大選的成功舉行為2011年1月9日舉行的蘇丹南部公投鋪平了道路。
　　三、政府間發(fā)展組織在蘇丹和平進(jìn)程中的作用評(píng)估
　　蘇丹和平進(jìn)程已經(jīng)表明，IGAD在關(guān)鍵的進(jìn)展中發(fā)揮了核心的領(lǐng)導(dǎo)作用。這種作用的發(fā)揮受到該組織自身和蘇丹國(guó)內(nèi)、國(guó)際（包括該區(qū)域內(nèi)部和外部）多種因素的影響。
　　從IGAD自身來(lái)看，作為“非洲之角”與區(qū)域安全相關(guān)的最重要的區(qū)域組織，它在蘇丹和平進(jìn)程中既有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，又有一定的權(quán)威地位和組織能力。其區(qū)域優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是蘇丹國(guó)內(nèi)沖突的區(qū)域化更需要區(qū)域解決方法。不管是領(lǐng)土面積和人口數(shù)量，還是地理位置，蘇丹在“非洲之角”都處于中心位置。而蘇丹連年大規(guī)模的內(nèi)戰(zhàn)已經(jīng)造成400萬(wàn)人背井離鄉(xiāng)，其中有相當(dāng)一部分涌入其鄰國(guó)；蘇丹境內(nèi)激進(jìn)的伊斯蘭原教旨主義與恐怖主義聯(lián)系在一起，也影響到肯尼亞、烏干達(dá)、索馬里、吉布提等鄰國(guó)；各種勢(shì)力對(duì)蘇丹南部石油的過(guò)度開(kāi)采乃至掠奪，加劇了本已嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。[21]這使得IGAD及其成員國(guó)既最有可能對(duì)現(xiàn)實(shí)的危機(jī)與沖突做出最快的反應(yīng)，也最有可能為了持久的地區(qū)和平而尋求解決問(wèn)題的根本途徑。正如艾爾-阿芬迪所言：“IGAD領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)其調(diào)解任務(wù)的首要?jiǎng)訖C(jī)是將蘇丹融入和控制在區(qū)域穩(wěn)定的利益之中。”[22]
　　二是與蘇丹的緊密聯(lián)系使其和平動(dòng)議更能抓住問(wèn)題的本質(zhì)。從根源上看，蘇丹長(zhǎng)期的國(guó)內(nèi)沖突受到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多方面復(fù)雜因素的影響。這些因素中既有種族（如白人與黑人的沖突、民族分離主義等）和宗教上的（主要是伊斯蘭主義與世俗主義之爭(zhēng)），又有政治（如民主訴求、權(quán)力之爭(zhēng)等）和經(jīng)濟(jì)上的（如南北發(fā)展不平衡、石油資源爭(zhēng)奪等）。與蘇丹政府及其民眾有緊密聯(lián)系并擁有諸多共同命運(yùn)的IGAD及其成員國(guó)對(duì)此當(dāng)然心知肚明。所以，它們從提出《原則宣言》開(kāi)始就抓住了蘇丹沖突的核心議題，尤其是國(guó)家與宗教的關(guān)系、自決、權(quán)力與財(cái)富分享等。這樣，在蘇丹和平進(jìn)程的每一個(gè)階段，IGAD都將這些議題作為關(guān)注的焦點(diǎn)，直至《全面和平協(xié)議》的簽署將之轉(zhuǎn)化為正式的法律文本�？梢哉f(shuō)，這一協(xié)定就是建立在對(duì)蘇丹國(guó)內(nèi)沖突的“相互聯(lián)系的各種承認(rèn)之上的”。[23]
　　這種區(qū)位優(yōu)勢(shì)已成為IGAD在蘇丹和平進(jìn)程中獲取權(quán)威地位的一個(gè)重要因素。況且，由于非洲國(guó)家對(duì)區(qū)域外部干涉常心存戒心，它們的集體行動(dòng)更易于為蘇丹沖突各方及其他次國(guó)家集團(tuán)和民眾所接受，從而能夠比其他外部行為體獲取更多的支持。關(guān)于這一點(diǎn)，蘇丹總統(tǒng)巴希爾邀請(qǐng)IGAD承擔(dān)調(diào)解人時(shí)說(shuō)得已很明白。在他看來(lái)，IGAD機(jī)構(gòu)的非洲特性將向世界證明“非洲人解決其自身問(wèn)題已變得非常成熟……不再需要外部的保護(hù)”。他相信，IGAD將是中立的和透明的，“不會(huì)給殖民主義以人道主義為借口滲透留下漏洞”。蘇人運(yùn)領(lǐng)導(dǎo)人加朗起初對(duì)與蘇丹政府有良好關(guān)系的IGAD成員國(guó)心有疑慮，但區(qū)域內(nèi)國(guó)家的地理接近性使他相信IGAD的真誠(chéng)性。他說(shuō)：“我對(duì)這些國(guó)家充滿期盼，因?yàn)樗鼈兪俏覀兊泥従樱�它們感到正受到邊界地區(qū)的難民或不穩(wěn)定等我們的問(wèn)題所影響�！盵24] IGAD這種權(quán)威地位是IGAD在蘇丹和平進(jìn)程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的合法性前提。
　　IGAD的組織能力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是它擁有比較完備的處理危機(jī)與使沖突區(qū)域和平的安全機(jī)制。這些機(jī)制不但成為IGAD成員國(guó)協(xié)調(diào)和確定對(duì)蘇丹和平進(jìn)程的共同立場(chǎng)、提出具體建議和實(shí)際行動(dòng)方案的場(chǎng)所，而且成為蘇丹沖突各方闡明立場(chǎng)、相互溝通和實(shí)際談判的重要平臺(tái)。二是它擁有推動(dòng)蘇丹和平進(jìn)程的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，包括調(diào)解委員會(huì)、專(zhuān)業(yè)秘書(shū)處等。這些專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與更高層次的IGAD機(jī)構(gòu)一起，通過(guò)向蘇丹派出和平特使、調(diào)解團(tuán)、觀察團(tuán)等，更直接和深入地介入蘇丹具體的和平進(jìn)程之中。這種組織能力保證了IGAD有關(guān)集體行動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性、及時(shí)性和有效性，已成為其在蘇丹和平進(jìn)程中持續(xù)發(fā)揮作用的制度保障。
　　在實(shí)際中，IGAD自身作用的發(fā)揮明顯受到蘇丹國(guó)內(nèi)局勢(shì)變化和來(lái)自國(guó)際壓力的深刻影響。蘇丹和平進(jìn)程的第一個(gè)重大轉(zhuǎn)折是1997年7月巴希爾總統(tǒng)接受IGAD提出的《原則宣言》，而此時(shí)蘇丹政府正面臨來(lái)自國(guó)際、國(guó)內(nèi)的雙重壓力。國(guó)際上，1996年1月，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)決議譴責(zé)蘇丹威脅到區(qū)域和平，并于當(dāng)年4月對(duì)蘇丹進(jìn)行制裁，包括限制其政府官員的行動(dòng)和禁止在蘇丹首都喀土穆舉行國(guó)際會(huì)議等。蘇丹的鄰國(guó)也加入這一制裁行動(dòng)。在美國(guó)的資金支持下，厄立特里亞、烏干達(dá)和埃塞俄比亞等國(guó)甚至向蘇人運(yùn)提供直接的經(jīng)濟(jì)和軍事幫助。這促使蘇丹政府在國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩條戰(zhàn)線采取政治和外交守勢(shì)。蘇丹和平進(jìn)程的第二個(gè)階段，在國(guó)際壓力和國(guó)內(nèi)沖突依然存在的情況下，蘇丹政府和蘇人運(yùn)逐步將和平談判視作解決問(wèn)題的主要途徑。一個(gè)突破性進(jìn)展就是加朗與蘇丹副總統(tǒng)塔哈之間所啟動(dòng)的直接談判。這一會(huì)談改變了談判的氛圍和節(jié)奏，加深了兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系，推動(dòng)各方加入這一和平進(jìn)程。[25]
　　蘇丹國(guó)內(nèi)和外部因素的重要影響一方面表明，對(duì)IGAD在蘇丹和平進(jìn)程中作用的評(píng)估必須采用多層次的分析方法，即將國(guó)家及其內(nèi)部、區(qū)域及其外部等結(jié)合起來(lái)。這另一方面顯示出IGAD在和平努力能力上的一些不足。一是組織能力的不足。IGAD本質(zhì)上是一個(gè)政府間組織，其一體化水平比較低，其決策機(jī)制并不具有“超國(guó)家性”，加之其決策程序以共識(shí)為主，所以，其自主性決策尤其是做出集體行動(dòng)的決定及履行這些決定的能力經(jīng)常受到多種因素的限制，致使其行動(dòng)在很多情況下仍依賴(lài)于成員國(guó)尤其是區(qū)域性大國(guó)的意愿與偏好。實(shí)際上，IGAD能夠在蘇丹和平進(jìn)程中發(fā)揮重要作用，與肯尼亞在其中的“中樞國(guó)家的角色”密不可分。二是資源能力的不足。和非洲其他與安全相關(guān)的次區(qū)域組織相比，IGAD擁有最少的資金和人力資源。從目前年預(yù)算總資金看，西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體有12100萬(wàn)美元、南部非洲發(fā)展共同體有4500萬(wàn)美元，而IGAD只有300萬(wàn)美元。比較而言，鑒于“非洲之角”面臨的內(nèi)部沖突和其他安全問(wèn)題更嚴(yán)峻、更持久，其預(yù)算資金明顯偏少。從人力資源看，目前設(shè)在吉布提的IGAD秘書(shū)處只有30-50名工作人員，而西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體和南部非洲發(fā)展共同體的這一數(shù)字分別為約300人和200人。[26] 這種資源能力的不足使IGAD在蘇丹和平進(jìn)程中經(jīng)常需要依賴(lài)于外部支持。為此，它于1995年2月在美國(guó)的支持下設(shè)立了“IGAD伙伴論壇（IPF），為西方國(guó)家和國(guó)際組織的外交和經(jīng)濟(jì)介入提供一個(gè)專(zhuān)門(mén)的多邊平臺(tái)。這在一定程度上促進(jìn)了由IGAD領(lǐng)導(dǎo)的蘇丹和平進(jìn)程。[27]約翰•加朗稱(chēng)，該論壇的創(chuàng)建“促進(jìn)和強(qiáng)化了IGAD的和平動(dòng)議”。[28]然而，外部行為體的介入并非只有積極作用，它也無(wú)可避免地產(chǎn)生某種消極影響。比如，美國(guó)等外部行為體的介入在某種程度上形成了對(duì)蘇丹政府的強(qiáng)制性壓力。
　　最后需要特別強(qiáng)調(diào)的是，IGAD領(lǐng)導(dǎo)的蘇丹和平進(jìn)程是在特定的國(guó)內(nèi)局勢(shì)和國(guó)際環(huán)境中發(fā)展的，它也需要蘇丹國(guó)內(nèi)各方和國(guó)際社會(huì)的支持和配合，但它可以最大限度地排除區(qū)域外部行為體在這一進(jìn)程中的支配性影響，始終能夠引導(dǎo)和平進(jìn)程朝著自己既定的和平目標(biāo)發(fā)展，并最終與蘇丹人一道實(shí)現(xiàn)了蘇丹南北的和解。正如蘇姆比耶沃所言：“在《馬查科斯議定書(shū)》簽署之后，所有的人都來(lái)了：法國(guó)人、荷蘭人、南非人，然而大門(mén)對(duì)它們已經(jīng)關(guān)閉了�！盵29] 這顯示出IGAD在蘇丹和平進(jìn)程中無(wú)可替代的地位。支撐這一地位的是其建立在對(duì)蘇丹人自身權(quán)利充分尊重基礎(chǔ)上的、對(duì)和平持久的責(zé)任。正是這種責(zé)任讓IGAD始終將和平手段作為解決問(wèn)題的最重要的和最后的途徑，即“對(duì)話提供了打破僵局的唯一出路”。[30]
　　四、結(jié)語(yǔ)
　　長(zhǎng)期以來(lái)，“非洲之角”的大多數(shù)國(guó)家為戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突所困，包括埃塞俄比亞與厄立特里亞之間的戰(zhàn)爭(zhēng)和索馬里、蘇丹、烏干達(dá)等國(guó)的內(nèi)戰(zhàn)。由于該地區(qū)與長(zhǎng)期陷入政治動(dòng)蕩的西非和大湖區(qū)兩個(gè)次區(qū)域緊鄰，又因其與中東的緊密聯(lián)系而被稱(chēng)作“非洲-中東次區(qū)域”，因而其內(nèi)部戰(zhàn)爭(zhēng)和暴力沖突具有明顯的內(nèi)部和外部關(guān)聯(lián)性。這里的戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突內(nèi)部相互影響，外部又影響到中東和非洲的東部、大湖區(qū)、中部、南部等次區(qū)域。鑒于此，戴維•弗蘭西斯將“非洲之角”稱(chēng)作“非洲的悲劇以赤裸裸的暴力方式演繹的舞臺(tái)”。[31]
　　然而，就是在這樣一個(gè)地區(qū)，一個(gè)實(shí)力弱小的、名不見(jiàn)經(jīng)傳的區(qū)域組織――IGAD能夠在一場(chǎng)曠日持久的國(guó)內(nèi)沖突和平解決中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)者角色，并最終促成相對(duì)穩(wěn)定的和平，其重要意義不言而喻。我們可以從中總結(jié)出幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：（1）在全球化和區(qū)域化趨勢(shì)日益明顯的大背景下，一國(guó)嚴(yán)重的內(nèi)部沖突不可能完全依賴(lài)自己來(lái)解決，尤其是像蘇丹這樣具有明顯“弱國(guó)家”特征的國(guó)家，因而外部力量的介入時(shí)常是解決問(wèn)題不可或缺的條件之一；（2）一個(gè)擁有明顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)的區(qū)域組織，如果再擁有一定水平的和平與安全機(jī)制和被沖突國(guó)及國(guó)際社會(huì)廣泛接受的權(quán)威地位或合法性，那么它就可以在國(guó)內(nèi)沖突的解決中起到獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)作用；（3）在國(guó)內(nèi)沖突的化解中，只有充分理解沖突的根源并將相關(guān)議題作為關(guān)注的核心，才會(huì)最終找到各方都能接受的和平解決辦法；（4）為了推動(dòng)沖突國(guó)家的和平進(jìn)程，外部的壓力乃至強(qiáng)制力在特定的環(huán)境中或許是必要的，但解決問(wèn)題的最重要途徑無(wú)疑應(yīng)該是調(diào)解、對(duì)話等非武力措施；（5）一國(guó)從沖突走上和平的進(jìn)程從根本上取決于該國(guó)國(guó)內(nèi)政局的變化。外部力量，那怕是以實(shí)現(xiàn)和平為唯一目標(biāo)的力量也不可能決定這一進(jìn)程的最終方向，因而推行合適的政策引導(dǎo)國(guó)內(nèi)政治朝良性方向發(fā)展就成為外部力量唯一正確的選擇。盡管IGAD在蘇丹和平進(jìn)程中的作用不能被擴(kuò)大，但這“幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”對(duì)和平解決國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際沖突均具有一定的借鑒意義。
　　
　　注釋?zhuān)?
　　[1] “再見(jiàn)，流血和眼淚！”載《人民日?qǐng)?bào)》，2011年02月09日，第 3 版。
　　[2] 目前，該組織有7個(gè)成員國(guó)，它們是：吉布提、埃塞俄比亞、厄立特里亞、肯尼亞、索馬里、蘇丹、烏干達(dá)等。秘書(shū)處設(shè)在吉布提首都吉布提。
　　[3] 本文所言“蘇丹和平進(jìn)程”特指分別以蘇丹政府和蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)/蘇丹人民解放軍為代表的“蘇丹北南和解進(jìn)程”，因而不涉及蘇丹達(dá)爾富爾問(wèn)題。
　　[4] United Nations Security Council, “Progress Report of the Secretary-General on the Sudan Pursuant to Paragraph 7 of Security Council Resolution 1547(2004)”, S/2004/763, 26 September 2004, p. 10, http://www.省略/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/2004/763
　　[5] Sally Healy, “Seeking Peace and Security in the Horn of Africa: The Contribution of the Inter-Governmental Authority on Development”, International Affairs, Vol. 87, No. 1, 2011, p. 111.
　　[6] IGAD Secretariat, “Agreement Establishing the Inter-Governmental Authority on Development (IGAD)”, Nairobi, 21 March 1996, http://www.gtz.de/en/dokumente/en-agreement-establishing-igad.pdf.
　　[7] Karin Dokken, African Security Politics Redefined, Houndmills: Palgrave Macmilan, 2008, p. 114.
　　[8] IGAD Secretariat, “Protocol on the Establishment of a Conflict Early Warning and Response Mechanism for IGAD Member States”, Khartoum, 9 January 2002, http://www.省略/index.ph
　　 [9] IGAD Secretariat, “CEWARN Strategy 2007-2011”, Addis Ababa, November 2006, http://www.gtz.de/de/dokumente/en-CEWARN-Strategy-2006.pdf.
　　[10] Rodrigo Tavares, Regional Security: The Capacity of International Organizations, London: Routledge, 2010, pp. 51-52.
　　[11] 參見(jiàn)Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? African Interveners in Civil Conflicts in Eastern Africa, Boston: Martinus Nijhoff, 2007, pp. 189-194.
　　[12] Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? pp. 198-200.
　　[13] David J. Francis, Uniting Africa: Building Regional Peace and Security Systems, Burlington: Ashgate, 2006, pp. 227-228.
　　[14] Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? p. 218.
　　[15] 參見(jiàn)IGAD Secretariat on Peace in the Sudan, “The Machakos Protocol”, Achakos, 20 July 2002, http://www.省略/pdfs/HSBA-Docs-CPA-2.pdf.
　　[16] Ruth Iyob and Gilbert M. Khadiagala, Sudan: The Elusive Quest for Peace, Boulder: Lynne Rienner, 2006, pp. 121-122.
　　[17] Ruth Iyob and Gilbert M. Khadiagala, Sudan: The Elusive Quest for Peace, pp. 122-124.
　　[18] Karin Dokken, African Security Politics Redefined, pp. 114-115.
　　[19] 參見(jiàn)United Nations Mission in Sudan, “The Comprehensive Peace Agreement between the Government of the Republic of the Sudan and the Sudan People"s Liberation Movement/ Sudan People"s Liberation Army”, Naivasha, 31 December 2004, http://unmis.省略/Portals/UNMIS/Documents/General/cpa-en.pdf
　　[20] IGAD Secretariat, “Press Release: IGAD Observers Deployed in Different Part of Sudan”, Khartoum, 9 April 2010, http://igad.int/index.php?option=com_content&view=article&id=194
　　[21] 參見(jiàn)David J. Francis, Uniting Africa, pp. 217-222.
　　[22] Abdelwahab El-Affendi, “The Impasse in the IGAD Peace Process for Sudan: The Limits of Regional Peacemaking?” African Affairs, Vol. 100, No. 401, October 2001, p. 586.
　　[23] Ruth Iyob and Gilbert M. Khadiagala, Sudan: The Elusive Quest for Peace, p. 33.
　　[24] Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? pp. 194-195.
　　[25] 參見(jiàn)Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? pp. 203-242.
　　[26] Emanuel Fanta, “The Capacity of African Regional Organizations in Peace and Security”, Paper presented at the ERD Workshop: Transforming Political Structures, Florence, 16-17 April 2009, pp. 14-15.
　　[27] Ruth Iyob and Gilbert M. Khadiagala, Sudan: The Elusive Quest for Peace, pp. 117-118.
　　[28] Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? p. 204.
　　[29] “The Mediator’s Perspective: An Interview with General Lazaro Sumbeiywo,” London, Conciliation Resources, 2006, http://www.省略/our-work/accord/sudan/mediators-perspective.php
　　[30] Rodrigo Tavares, Regional Security, p. 55.
　　[31] David J. Francis, Uniting Africa, pp. 218-231.
　�。ㄗ髡吆�(jiǎn)介：南京大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院副教授，博士，南京，210097）
　　收稿日期：2011年4月

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