對(duì)推動(dòng)圖書館立法策略的思考_上海圖書館去看書流程

　　[摘要]　認(rèn)為業(yè)內(nèi)人士20多年來為制定圖書館法所做的諸多努力中，存在著立法策略的偏差：一是地方立法動(dòng)作緩慢、數(shù)量少，對(duì)現(xiàn)行地方立法的現(xiàn)實(shí)作用和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不夠，可供國家制定統(tǒng)一圖書館法的經(jīng)驗(yàn)不足；二是社會(huì)參與不夠，特別是司法實(shí)踐部門對(duì)立法的需求不迫切。指出進(jìn)一步推動(dòng)圖書館立法的策略：一是加強(qiáng)地方立法，循序漸進(jìn)推動(dòng)國家立法；二是圖書館實(shí)踐與司法實(shí)踐相結(jié)合，以司法需要椎動(dòng)國家立法。
　　[關(guān)鍵詞]　圖書館法　立法策略　地方立法　司法實(shí)踐
　　[分類號(hào)]　G250　D922.16
　　
　　1、引 言
　　
　　關(guān)于制定中國圖書館法的設(shè)想始于上個(gè)世紀(jì)80年代。2001年，郭鳳蓮等34名全國人大代表提出關(guān)于制定圖書館管理法的議案，使該部法律的立法前期準(zhǔn)備工作正式開展起來。為此業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行了大量的理論性探討和具體草擬稿的框架設(shè)計(jì)，但是這些工作對(duì)該部法律的誕生所起的推動(dòng)作用似乎不大。2005年11月，在圖書館學(xué)會(huì)第七屆學(xué)術(shù)委員會(huì)成立大會(huì)上，文化部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布消息，重新開始《中華人民共和國圖書館法》的立法推動(dòng)工作，這對(duì)于期盼已久的圖書館界來說是一次絕好的機(jī)遇。針對(duì)圖書館界20多年來為推動(dòng)圖書館法立法進(jìn)程而進(jìn)行的理論研究，學(xué)者們業(yè)已總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)和不足之處，這些都非常必要，有利于我們清理既往工作中的困惑和思路，為下一步的立法推動(dòng)工作提供借鑒。
　　
　　2、圖書館立法策略之不足
　　
　　反觀20多年來圖書館界關(guān)于立法的理論與實(shí)踐，筆者認(rèn)為尚欠有效的策略，未能積累可供立法者參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使得立法條件成熟緩慢。因此，本文以立法策略為視角，著重分析既往立法推動(dòng)工作中存在的幾個(gè)問題，并從立法規(guī)范和實(shí)踐層面進(jìn)行反思與研究，以為推動(dòng)圖書館立法工作盡一份力。
　　
　　2．1　地方立法動(dòng)作遲緩、數(shù)量少
　　在20多年的圖書館立法推動(dòng)過程中，我們對(duì)制定國家法報(bào)以極大的熱忱，主要的論證與研究也圍繞這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行。而我國立法機(jī)關(guān)多以先有實(shí)踐，后有立法的模式開展立法活動(dòng)，每部法律的出臺(tái)除滿足必要性和迫切性之外，還需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。這是因?yàn)椋菏紫�，一些涉及地方�?cái)政資源分配和體制改革的問題，如果一開始就由全國人大進(jìn)行新的制度安排，不僅推行難度大、效果差，而且風(fēng)險(xiǎn)較大。降低風(fēng)險(xiǎn)度的一個(gè)好方法，就是先由地方人大或政府在其行政區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，當(dāng)實(shí)踐證明該新制度安排具有可行性和普遍性后，再通過國家立法方式使其獲得法律地位，以法律的形式來推動(dòng)新制度的實(shí)施；其次，地方立法的民主參與更加直接和廣泛。為了保證地方立法的民主化、科學(xué)化，提高立法的質(zhì)量，各地方人大、政府建立了立法聽證程序，為圖書館界提出立法建議與意見提供了直接參與的渠道，為立法機(jī)關(guān)收集、獲取可靠的地方立法信息和資料提供了來源途徑；再次，地方立法的特色就是制定有較強(qiáng)的針對(duì)性、具體性的法規(guī)，是根據(jù)地方發(fā)展實(shí)際情況制定的務(wù)實(shí)的可行性法規(guī)，在地方性法規(guī)中，地方人大會(huì)根據(jù)地方財(cái)政狀況為地方政府制定相應(yīng)的義務(wù)。
　　依照《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的規(guī)定，能夠制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)有：為執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)實(shí)際情況作出具體規(guī)定的事項(xiàng)；屬于地方性事務(wù)，需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；除了《立法法》規(guī)定必須制定為法律事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)，在法律尚未作出規(guī)定前，地方立法機(jī)構(gòu)可以制定地方性法規(guī)。
　　目前適用于全省或地市的圖書館地方性立法有8部，其中由省或市人大常委會(huì)制定的4部，分別是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例》(試行)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理?xiàng)l例》、《湖北省公共圖書館條例》、《北京市圖書館條例》；由政府制定的4部，分別是《上海市公共圖書館管理辦法》、《廣西壯族自治區(qū)公共圖書館管理辦法》、《河南省公共圖書館管理辦法》、《浙江省公共圖書館管理辦法》。此外，正在著手制定圖書館地方性法規(guī)的還有江蘇省、廣州市。與擁有地方立法權(quán)的70多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、省會(huì)城市的數(shù)量相比，圖書館地方性法規(guī)的數(shù)量非常少。從制定上述8部地方性法規(guī)的時(shí)間跨度來計(jì)算，最早實(shí)施圖書館法的是上海市，至今已經(jīng)10年，顯然圖書館界在推動(dòng)地方立法工作方面能動(dòng)性不足，地方立法資源沒有得到充分的開發(fā)與利用，緩慢的地方立法速度令人遺憾。
　　
　　2.2　圖書館地方立法的作用還未能充分顯現(xiàn)
　　現(xiàn)行8部地方性立法在各省發(fā)揮著怎樣的作用?根據(jù)有關(guān)資料顯示，湖北省2005年全省財(cái)政向公共圖書館投入共計(jì)8190.8萬元，省圖書館、武漢圖書館占全省總投入的34.6％，全省有65個(gè)圖書館全年購書經(jīng)費(fèi)在5萬元以下，其中5萬元以下的有14個(gè)館；3萬元以下的有18個(gè)館；2萬元以下的有16個(gè)館；1萬元的有10個(gè)館；不足1萬元的有2個(gè)館；恩施市圖書館、十堰市少兒圖書館、石首市圖書館、房縣圖書館、云夢(mèng)縣圖書館購書經(jīng)費(fèi)為零；內(nèi)蒙古自治區(qū)2004年全區(qū)公共圖書館共有購書經(jīng)費(fèi)274萬元，比上年增加7萬元，增長2.6％。自治區(qū)圖書館年購書經(jīng)費(fèi)120萬元，同上年持平；盟市級(jí)圖書館12個(gè)，年購書經(jīng)費(fèi)75萬元，比上年增加24萬元，增長47％。旗縣級(jí)圖書館96個(gè)，年購書經(jīng)費(fèi)100萬元，比上年增加3萬元，增長0.3％，年平均每館購書經(jīng)費(fèi)只有10416元；2005年河南省圖書館全年購書經(jīng)費(fèi)是200萬元，50％的縣級(jí)圖書館全年沒有購書經(jīng)費(fèi)；北京市2005年財(cái)政投入新增藏量購置費(fèi)3690.9萬元，全市共有25個(gè)公共圖書館，平均每館購書經(jīng)費(fèi)為147.6萬元。
　　上述4個(gè)省市已制定的地方性圖書館法中均規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書館的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和必需的設(shè)備費(fèi)用列入財(cái)政年度預(yù)算予以保證”。但是，對(duì)法規(guī)的執(zhí)行，北京市效果明顯，其他3省卻差強(qiáng)人意。地方立法創(chuàng)造出很多先進(jìn)的制度和做法，有效地填補(bǔ)了制度的空白，不僅是進(jìn)行了可貴的立法實(shí)驗(yàn)，更重要的是應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造出先進(jìn)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。地方立法必須在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)法律和制度的完善，以進(jìn)一步發(fā)揮地方立法對(duì)國家法治建設(shè)的積極影響。如果地方性法規(guī)不能在地方得以貫徹落實(shí)，又怎能保證國家立法在地方得到遵守?從目前對(duì)8個(gè)省市的地方性法規(guī)的實(shí)施研究或報(bào)道來看，僅僅停留在對(duì)比其制定內(nèi)容的相同與不同層面，針對(duì)是否解決了地區(qū)內(nèi)特性問題和地區(qū)間共性問題的研究沒有論及，其立法價(jià)值和社會(huì)效果的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)也不充分，尤其缺乏對(duì)地方制度不科學(xué)、不合理之處的改革意見和建議，不利于積累地方立法經(jīng)驗(yàn)和為國家立法提供有價(jià)值的參考意見。
　　
　　2.3　缺乏權(quán)利主體一圖書館利用者的參與
　　《憲法》22條規(guī)定，“國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動(dòng)”，圖書館接受國家的委托，圍繞著圖書館利用者的權(quán)利開展各項(xiàng)工作。
　　在推動(dòng)圖書館立法進(jìn)程中缺少利用者參與的主要原因包 括幾個(gè)方面：首先，圖書館以自我為中心，過多地強(qiáng)調(diào)了圖書館經(jīng)費(fèi)問題、社會(huì)地位問題、員工待遇問題等，拉大了圖書館與利用者的距離，人們甚至懷疑圖書館立法努力的初衷其次，圖書館以管理者自居，管理意識(shí)重，服務(wù)意識(shí)淡，沒有認(rèn)識(shí)到自己與利用者之間是以經(jīng)濟(jì)資源與文化資源為紐帶的共生關(guān)系；再次，一些圖書館制度和服務(wù)模式拒利用者于門外，戒備意識(shí)強(qiáng)，接納意識(shí)差，造成行業(yè)自我封閉，難以建立公眾的信賴。近年來，圖書館界已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題，加強(qiáng)了關(guān)于讀者權(quán)利保障方面的制度研究和探索，但是這僅僅是圖書館以代言人身份發(fā)表的“保護(hù)論”，仍然少有利用者積極參與，不能站在其立場(chǎng)上對(duì)圖書館缺少法律規(guī)制的狀況向國家提出迫切要求，甚至圖書館利用者的“麻木”、“冷漠”使立法者認(rèn)為社會(huì)公眾并不需要圖書館，也就不需要為圖書館立法，更增加了立法的難度。
　　立法就是為了平衡、協(xié)調(diào)社會(huì)資源和利益，是一場(chǎng)由眾多主體參與的力量博弈。圖書館法調(diào)整的是政府、圖書館、利用者及其他社會(huì)組織團(tuán)體等之間的關(guān)系，其中，利用者是圖書館法律關(guān)系中的終極權(quán)利主體。立法機(jī)構(gòu)、政府部門、圖書館、利用者、企事業(yè)單位等都在立法過程發(fā)揮著影響，并成為中國立法背后不可忽視的力量。圖書館事業(yè)如果失去了利用者的理解和支持，就失去了發(fā)展的動(dòng)力之源。利用者對(duì)圖書館事業(yè)發(fā)展的愿望是不是足以使立法者有信心和決心制定法律，關(guān)于這一點(diǎn)我們的認(rèn)識(shí)還不很清楚，但這正是今后圖書館立法研究中值得重視的問題，圖書館應(yīng)積極尋求他們的支持，采取措施引導(dǎo)他們參與到立法推動(dòng)工作中來。
　　
　　2.4　未能尋求司法與圖書館實(shí)踐的互動(dòng)
　　新中國成立后，國家先后制定了許多關(guān)于圖書館的政策，國家法律和行政部門制定的諸多規(guī)章中也涉及到與圖書館有關(guān)的內(nèi)容，地方性的法規(guī)有8部。上述法律、法規(guī)、規(guī)章的適用情況并不樂觀，蘊(yùn)含其中的潛在作用和功能并未有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)是：
　　2.4.1　政府不依法辦事，損壞了社會(huì)信任體系 上面提到的湖北省、河南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)制定的圖書館地方性立法中雖然規(guī)定了各級(jí)人民政府要保證公共圖書館的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和必需的設(shè)備費(fèi)用，并且列入財(cái)政年度預(yù)算，根據(jù)地方財(cái)政發(fā)展情況逐年提高，但一些地方政府(尤其是縣級(jí)政府)以財(cái)政困難為由，無視法規(guī)中政府的義務(wù)，沒有依法辦事，使法律形同虛設(shè)。
　　2.4.2　相關(guān)部門無視制度規(guī)定，導(dǎo)致國家管理的預(yù)期目的無法實(shí)現(xiàn)1979年國家出版局發(fā)布了《關(guān)于征集圖書、雜志、報(bào)紙樣本的辦法》，但是現(xiàn)實(shí)中的呈繳情況卻相當(dāng)嚴(yán)峻，省級(jí)公共圖書館“繳送率能夠超過20％的，為數(shù)不多，相當(dāng)數(shù)量的省級(jí)圖書館的收繳率基本為零”。一些地方甚至出現(xiàn)了賣掉公共圖書館、出租圖書館設(shè)施等事件而無人問津的情況。
　　制定出臺(tái)的法律、法規(guī)得不到貫徹執(zhí)行，立法者所確定的目標(biāo)就不能實(shí)現(xiàn)，法調(diào)整社會(huì)秩序的作用就會(huì)失效，它就是一部“死”法，僅僅是文本而已。既然作為法律義務(wù)的承擔(dān)者――政府缺少自覺守法意識(shí)，不履行職責(zé)，那么借助司法的功能就是必需的。因?yàn)樵谏鐣?huì)中形成的組織力量、個(gè)人力量比起政治力量、經(jīng)濟(jì)力量而言，其作用力是十分有限的，司法權(quán)的介入有可能使較弱一方的力量有所抬升。
　　只要法律在社會(huì)糾紛的解決過程中被適用了，法律本身的功能與作用在這一社會(huì)關(guān)系當(dāng)中就得到了實(shí)現(xiàn)。同時(shí)由于司法活動(dòng)的指引和約束力量，更多的同類社會(huì)關(guān)系也因此而被引向依此規(guī)則行事，此時(shí)，該規(guī)則就在更加廣泛的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了。圖書館法規(guī)的司法適用是將司法活動(dòng)與圖書館實(shí)踐會(huì)合，通過化解矛盾與沖突，既可以檢驗(yàn)現(xiàn)行立法和制度是否完善，現(xiàn)行的法律規(guī)范和司法程序能否滿足社會(huì)需要，也可以由此揭示法律的缺失和遺漏規(guī)則，從而為制定新的法律規(guī)范或制度提供司法范例。
　　
　　3、推動(dòng)制定圖書館法的新策略
　　我國圖書館立法面臨復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和一系列難題，在總結(jié)和學(xué)習(xí)既往專家學(xué)者經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)上述存在問題，筆者認(rèn)為需要以新的立法策略來推動(dòng)新一輪圖書館立法。
　　3．1 圖書館立法的漸進(jìn)路向是以地方法治推動(dòng)國家法治
　　在國家法律空白或缺位時(shí)，地方先行符合法治的要求和法治的精神，以地方立法保障地方法治建設(shè)，是國家法冶漸進(jìn)性發(fā)展的一種體現(xiàn)，客觀上能夠推動(dòng)整個(gè)國家法治化的進(jìn)程。
　　中國圖書館學(xué)會(huì)可以組織統(tǒng)籌全國地方圖書館立法工作，聯(lián)系地方圖書館學(xué)會(huì)，對(duì)各地立法資源和基礎(chǔ)性工作進(jìn)行摸底，考察經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方立法機(jī)關(guān)的重視程度、先期理論研究工作和社會(huì)環(huán)境的支持情況等，分別列出推動(dòng)次序。對(duì)于條件成熟的，應(yīng)加大推動(dòng)力度，爭取先立；對(duì)于條件有待努力的，應(yīng)做好調(diào)查、研究、討論工作，做到有計(jì)劃、有步驟、團(tuán)結(jié)協(xié)作共同推動(dòng)地方立法。
　　針對(duì)地方立法不能得到落實(shí)的情況，各地圖書館界要積極與人大代表、政協(xié)委員加強(qiáng)聯(lián)系，爭取他們對(duì)圖書館事業(yè)發(fā)展中存在困難的關(guān)注，并以視察、執(zhí)法檢查等活動(dòng)了解地方政府對(duì)立法的執(zhí)行情況，從而有的放矢地提出要求政府整改的意見或建議。
　　
　　3.2　引導(dǎo)與啟蒙利用者的權(quán)利意識(shí)，爭取廣泛支持
　　“圖書館權(quán)利，從根本上說是利用者的權(quán)利”。隨著“權(quán)利的時(shí)代”的到來，圖書館要著力解決利用者對(duì)圖書館立法全然不知和無法參與兩個(gè)難題：一方面，圖書館可以成立讀者管理委員會(huì)，針對(duì)文獻(xiàn)采購方針、原則和計(jì)劃以及圖書館管理等事務(wù)，吸引熱心讀者參加，使圖書館與利用者之間逐步消解不滿和緊張關(guān)系；另一方面，可以邀請(qǐng)讀者參加立法研討，宣傳立法中讀者權(quán)利的含義與意義，聽取他們對(duì)立法的期望，促使其為圖書館立法獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，使圖書館與利用者成為推動(dòng)立法的共同體。
　　
　　3.3　注重發(fā)揮司法對(duì)立法的影響力
　　國家建構(gòu)了多種解決糾紛的機(jī)制，其中司法機(jī)制是最普遍、最重要的一環(huán)。自2002年陳興良起訴中國數(shù)字圖書館有限責(zé)任公司侵犯其著作權(quán)的訴訟起，類似案件日益增多，為此數(shù)字圖書館屢屢成為被告。在國際、國內(nèi)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的背景下，來自于當(dāng)事人的訴請(qǐng)、行政的干預(yù)、立法的及時(shí)調(diào)整、司法的救濟(jì)等因素，共同營造了一個(gè)催生《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》的環(huán)境。
　　在開展新一輪推動(dòng)圖書館立法的工作中，我們?nèi)匀灰�利用司法解決紛爭的功能，為了積累司法案例圖書館不能怕當(dāng)被告，比如圖書館向讀者提供文獻(xiàn)復(fù)印被訴侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、被訴“亂罰款”、“限制外借”、“賣掉圖書館”等；也可以原告身份起訴不按照規(guī)定呈繳樣本者、長期占用圖書不按時(shí)歸還者；還可以嘗試以代言人的身份(如果有讀者以其名義起訴則更好)起訴政府不作為，如未按照法的規(guī)定投入購置圖書經(jīng)費(fèi)、要求政府新建圖書館等。盡管對(duì)此類訴訟的有效性爭議很大，失敗的可能性極大，但是，讓法院通過對(duì)案件的審理，審視立法承諾，在政府、立法權(quán)限與司法權(quán)限之間尋找到平衡點(diǎn)，為政府施加一定的義務(wù)要求，是探索司法、推動(dòng)立法的可行性途徑。因?yàn)樗痉ɑ顒?dòng)就是適用法律的活動(dòng)，在沒有法律可以被用來作為依據(jù)的情況下，司法只能依據(jù)憲法原則和公平原理進(jìn)行裁判，由此可能產(chǎn)生法官裁量權(quán)過大和司法裁判不統(tǒng)一的局面，它將會(huì)影響到公民對(duì)司法的信賴程度，也會(huì)影響我國司法的權(quán)威性。因此，立法成為司法的迫切需要。實(shí)踐中諸多立法的產(chǎn)生都?xì)v經(jīng)了司法的積極運(yùn)作，這種有意義的司法活動(dòng)，使得立法者更加有信心和決心制定法律。
　　
　　4、結(jié) 語
　　
　　綜上，推動(dòng)圖書館立法需要實(shí)施新的策略，目的就是要讓圖書館立法有一個(gè)從地方到中央、從圖書館到利用者、從立法到司法的活躍環(huán)境。

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