檔案銷毀制度 論政府信息公開環(huán)境下檔案開放制度的完善

　　[摘要]根據(jù)“公開是原則，不公開是例外”的指導(dǎo)思想，以信息公開的一般標(biāo)準(zhǔn)――必須公開的信息、經(jīng)申請可以公開的信息、不得公開的信息這3類信息為研究的入口，以開展理論創(chuàng)新和在實踐中尋求突破為研究路徑，系統(tǒng)地構(gòu)建與政府信息公開要求相配套的檔案開放制度。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息公開　檔案開放　制度建設(shè)
　　[分類號]G358
　　
　　1　引言
　　
　　
　　就檔案開放制度建設(shè)而言，目前已形成以《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)及其實施辦法為根本準(zhǔn)繩，以《機關(guān)檔案工作條例》、《檔案館工作通則》等為基本支撐的從國家法律――行政法規(guī)――到部門規(guī)章等較系統(tǒng)的檔案開放制度體系。就政府信息公開制度建設(shè)而言，也基本形成以2008年5月1日起開始施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)――國務(wù)院行政法規(guī)為核心，以國務(wù)院所屬機構(gòu)的行政規(guī)章和地方性行政法規(guī)以及地方政府的行政規(guī)章為重要支撐的政府信息公開制度體系。以《檔案法》為代表的檔案開放制度雖然完善，但鑒于是上個世紀(jì)制定、形成并完善的，因而在形成背景、立法目的、立法精神和指導(dǎo)理念上的差異使其已經(jīng)很難適應(yīng)推進(jìn)政府信息公開的要求�！稐l例》雖立法層級較低，但由于其立法理念、立法目的先進(jìn)，其作出的一系列制度安排對檔案開放制度體系的完善具有重要借鑒意義。
　　根據(jù)《條例》確定的“公開是原則，不公開是例外”的指導(dǎo)思想，以信息公開的一般標(biāo)準(zhǔn)――必須公開的信息、經(jīng)申請可以公開的信息、不得公開的信息這3類信息為研究的入口，以開展理論創(chuàng)新和在實踐中尋求突破為研究路徑，最終系統(tǒng)地構(gòu)建與政府信息公開要求相配套的檔案開放制度。
　　
　　2　必須公開的信息
　　
　　2.1　公開范圍
　　首先，《條例》第2章第9條用抽象列舉的形式，規(guī)定行政機關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。
　　其次，《條例》第10條、第11條、第12條用具體列舉的方式，規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)主動公開的政府信息。
　　
　　2.2　公開期限
　　2.2.1　《條例》在公開時間期限上的具體規(guī)定《條例》第18條對政府信息公開的起始日期作出了明確的規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。在理論上，《條例》對于必須公開的政府信息是沒有時間期限限制的；但是，在實際工作中，需要具體問題具體分析。
　　
　　當(dāng)美國檔案專家菲力浦?C?布魯斯在向美國檔案協(xié)會提交《我們應(yīng)當(dāng)保存什么文件》的報告中首次提出“文件生命周期”的概念時，其初衷在于區(qū)分文件與檔案界限，控制文件進(jìn)檔案館的范圍。為了研究的便利，筆者在這里也引入“政府信息生命周期”的概念，目的在于區(qū)分政府信息與政府檔案信息。若從政府信息能否成為政府檔案信息這個角度劃分，可以將政府信息劃分為“不必歸檔的政府信息”、“必須歸檔的政府信息”――或稱“政府檔案信息”，根據(jù)《檔案法》對檔案的界定，劃分的依據(jù)在于有沒有保存價值。政府信息生命周期是指政府信息從形成到最后銷毀或作為政府檔案信息永久保存是一個完整的過程，這是政府信息運動及其發(fā)展變化的規(guī)律。政府信息生命周期的流程可以如圖1所示：
　　由圖1可知，其一，在“公開范圍”內(nèi)的“不必歸檔的政府信息”是沒有利用時間期限限制的，直到政府信息銷毀；其二，在“公開范圍”內(nèi)有保存價值的政府信息一旦進(jìn)入檔案館(室)保管階段，則政府信息變成了“政府檔案信息”，而這部分政府信息的開放就要受制于現(xiàn)行檔案開放制度關(guān)于檔案開放期限的規(guī)定。
　　2.2.2　《條例》在公開時間期限上的具體規(guī)定不能與檔案開放期限實現(xiàn)有效銜接 如上所述，在“公開范圍”內(nèi)的“政府檔案信息”的開放要受制于現(xiàn)行檔案開放制度關(guān)于檔案開放期限的規(guī)定。我國《機關(guān)檔案工作條例》第13條規(guī)定：“機關(guān)文書部門或業(yè)務(wù)部門一般應(yīng)在第二年上半年向檔案部門移交檔案”。也就是說，我國的政府信息自形成之日起至次年的6月30日止，經(jīng)過歸檔程序即進(jìn)入了機關(guān)檔案室；由于我國的歸檔制度在歸檔時間上的這一剛性規(guī)定，使得很多具有現(xiàn)行價值的政府文件也進(jìn)入了機關(guān)檔案室。機關(guān)檔案室除了為本機關(guān)提供利用外，我國《檔案法》并沒有賦予其開放政府現(xiàn)行文件、半現(xiàn)行文件的權(quán)利。從政府信息保存主體來說，在歸檔前，政府信息是由政府機關(guān)自己保存的；歸檔之后，這些政府信息歸于各級各類檔案機構(gòu)保存。然而，如果按《檔案法》第19條、《檔案法實施辦法》第20條的規(guī)定，由于政府信息已經(jīng)歸檔，是“政府檔案信息”，則必須要遵守《檔案法》及其實施辦法有關(guān)向社會開放期限的規(guī)定――自形成期滿30年才能對外開放(特殊情況除外)。
　　這就造成在“公開范圍”內(nèi)的“政府檔案信息”的法定有效期僅為自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日至次年的6月30日止。換言之，從檔案開放角度看，自形成或者變更之日起20個工作日至次年的6月30日止的可以公開的政府信息一旦經(jīng)過歸檔程序進(jìn)入了檔案部門，就不屬《條例》的調(diào)整范圍而屬《檔案法》的規(guī)范范圍，這就會造成在1年前可以公開的政府信息在1年后就因成了“政府檔案信息”而不能開放，并且法定有效開放期要到30年后。
　　
　　2.2.3　矛盾的解決路徑　以必須公開的信息、經(jīng)申請可以公開的信息、不得公開的信息這3類信息為依據(jù)，“公開范圍”與“開放期限”的關(guān)系如圖2所示：
　　按照“層層剝筍，擘肌析理”的方法，筆者以為，矛盾的解決有如下幾途：①政府信息在“公開范圍”同時又在檔案“開放期限”內(nèi)。若《條例》規(guī)定的政府信息“公開范圍”與《檔案法實施辦法》第20條第3款――“經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化”類信息相符，則在政府信息公開時間期限上的具體規(guī)定可以實現(xiàn)與檔案開放相關(guān)規(guī)定的有效銜接，即政府信息公開與檔案開放在現(xiàn)有法規(guī)體系下可以有效地銜接。②政府信息在“公開范圍”但不在檔案“開放期限”內(nèi)。若是在《條例》第9條、第10條、第11條、第12條列舉的可以公開的政府信息，但不屬于《檔案法實施辦法》第20條第3款――“經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化”類信息，則政府信息公開與檔案開放在現(xiàn)有法規(guī)體系下就不能實現(xiàn)有效地銜接。這時應(yīng)該適用《檔案法實施辦法》第20條第2款。換言之，可以公開的政府信息經(jīng)過歸檔程序后即進(jìn)入機關(guān)檔案室，需要“自形成之日起滿30年向社會開放”。
　　如何解決政府信息在“公開范圍”但是不在檔案“開放期限”內(nèi)這一矛盾呢?
　　?根據(jù)政府信息公開環(huán)境下檔案開放的實際對檔案開放制度作一些可行性修改。鑒于修改《檔案 法》成本較高和周期較長的實際，在理論上，對于現(xiàn)實中亟待解決的問題可以采取暫時修改《檔案法》及其實施辦法的相關(guān)條款。盡管《條例》的立法層級較低，但其作出的一系列制度安排是長期的實踐探索和理論創(chuàng)新的成果，因此，這些符合時代要求的實踐探索和理論創(chuàng)新的成果完全能為修改《檔案法》有關(guān)條款所吸收。在修改的條款中明文規(guī)定，凡《條例》中規(guī)定的“必須公開的信息”，即使經(jīng)過歸檔程序亦可以列入隨時對外開放的范圍。
　　?完善現(xiàn)行檔案開放制度。依據(jù)《條例》的先進(jìn)立法理念，確定政府部門的內(nèi)部機構(gòu)――政府檔案信息的保管者為政府檔案信息開放的主體。原因如下：其一，在機關(guān)檔案室保存階段，盡管《檔案法》并沒有賦予其開放政府檔案信息的主體地位，但是，可以借鑒《條例》的立法思路，將政府機關(guān)檔案室列為檔案開放的主體，并規(guī)定機關(guān)檔案室開放檔案的范圍、條件、程序、法律責(zé)任和救濟手段，避免政府機關(guān)以機關(guān)檔案室無義務(wù)開放為由將政府信息提前“檔案化”而不予開放。其二，確定政府部門的內(nèi)部機構(gòu)為政府檔案信息開放的主體也符合國際慣例，國際上除普遍把政府部門作為政府檔案信息開放的主體外，還將政府部門的內(nèi)部機構(gòu)作為政府檔案信息開放的主體。在我國主要是機關(guān)檔案室應(yīng)成為政府檔案信息開放的主體之一。
　　?從空間邊界上看，將現(xiàn)行各級各類機關(guān)檔案室全部成建制地改為“機關(guān)文件中心”，則《條例》規(guī)范下可以公開的政府信息在進(jìn)入“機關(guān)文件中心”后――省級及以上機關(guān)在20年、省級以下機關(guān)10年內(nèi)――仍可以對公民公開；因為，根據(jù)我國《機關(guān)檔案工作條例》和《檔案館工作通則》的規(guī)定，省級及以上機關(guān)的檔案在本機關(guān)保存20年、省級以下機關(guān)的檔案在本機關(guān)保存10年才向同級檔案館移交。這樣，可以實現(xiàn)政府信息公開與檔案開放兩大制度體系間的有效銜接與協(xié)調(diào)。從時間邊界上看，將《條例》調(diào)整的時間范圍由“歸檔”延伸到“移交”，如此，也能解決上述兩大制度體系之間的有效銜接與協(xié)調(diào)問題。因為，《機關(guān)檔案工作條例》屬于部門規(guī)章，修改規(guī)章的成本較低、周期較短，可行性較大；同時也是檔案部門與時俱進(jìn)的需要。
　　
　　3　經(jīng)申請以公開的信息
　　
　　經(jīng)申請可以公開的信息的開放期限如圖2所示，涉及到“自形成期滿30年”和“30年以上”的政府檔案信息。為減少政府機關(guān)不必要的信息公開成本，立法中專門就特殊需要的信息披露問題作出了規(guī)定�！稐l例》第13條規(guī)定，除行政機關(guān)主動公開的政府信息――即上述的“必須公開的信息”外，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息”。但是，這種信息的獲取必須采取書面形式申請，而且要繳納相關(guān)費用，不是無償獲得。
　　《條例》關(guān)于政府信息經(jīng)申請公開制度對于檔案開放的啟示在于：其一，借鑒《條例》的經(jīng)驗，結(jié)合我國檔案開放的實際，從政府檔案信息經(jīng)申請開放的申請權(quán)人、申請對象、申請標(biāo)的、經(jīng)申請開放的程序等方面構(gòu)建政府檔案信息開放制度體系。其二，《條例》設(shè)置了政府信息公開監(jiān)督和保障制度。我國檔案法規(guī)在開放利用檔案司法救濟方面的規(guī)定明顯薄弱，在規(guī)定行政機關(guān)檔案室、國家檔案館、檔案行政管理部門享有檔案開放決策權(quán)、決定權(quán)的同時，沒有規(guī)定解決諸如檔案應(yīng)該開放而沒有開放等問題的申訴程序，也沒有規(guī)定對違反檔案開放法規(guī)的單位和個人的處治辦法，這是法律的缺位與保障的缺失。因此，在完善政府檔案信息開放制度體系時，應(yīng)借鑒《條例》關(guān)于救濟制度的創(chuàng)新之處和成功經(jīng)驗，建立“經(jīng)申請開放檔案的救濟制度”，同時，這也是修改《檔案法》的題中應(yīng)有之義。
　　
　　4　不得公開的信息
　　
　　不得公開的信息的開放期限如圖2所示，涉及到“自形成期滿30年”和“30年以上”的政府檔案信息。根據(jù)《條例》的規(guī)定，在我國不得公開的信息主要有3類：一類是涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的信息(《條例》第8條規(guī)定)；二類是涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息，未經(jīng)權(quán)利人或者行政機關(guān)同意，不得公開(《條例》第14條規(guī)定)；三類是涉及國家外交、國防、社會管理等敏感信息，未經(jīng)批準(zhǔn)不得公開(《條例》第7條規(guī)定)。《條例》關(guān)于不得公開的政府信息制度對于檔案開放的啟示在于：
　　
　　4.1 建立健全政府檔案信息開放和豁免開放的范圍制度
　　法律通常要求政府同時扮演兩種角色：一方面履行提供政府信息的法定職責(zé)，依法主動或者依法申請向公眾或者特定主體提供政府信息；另一方面又要求政府承擔(dān)法定的保密職責(zé)，限制或者禁止公開部分政府信息。因此，《條例》設(shè)置了政府信息公開和豁免公開的范圍制度�！稐l例》明文規(guī)定了上述3類信息的豁免公開。《檔案法》也規(guī)定，在檔案開放中存在兩個方面的“例外”，一是檔案開放“不得損害國家安全和利益”(《檔案法》第22條)；一是檔案開放“不得侵犯他人的合法權(quán)益”(《檔案法》第22條)。但是，鑒于我國《檔案法》及其實施細(xì)則的立法指導(dǎo)思想強調(diào)的是保護(hù)與保密，因而，與《條例》相比其缺陷顯現(xiàn)無疑：其一，沒有如《條例》那樣具體列出開放和豁免開放的范圍；其二，沒有如《條例》那樣構(gòu)建“必須開放的檔案、經(jīng)申請可以開放的檔案、不得開放的檔案”系統(tǒng)的開放范圍以及相應(yīng)的制度安排。
　　
　　4.2　建立健全政府檔案信息開放的保密審查機制
　　依據(jù)《條例》的立法精神，建立健全政府檔案信息開放的保密審查機制，明確審查的程序和責(zé)任。其一，對于涉及到的政府保密檔案信息，在開放前應(yīng)當(dāng)依照《保密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬開放的政府檔案信息進(jìn)行審查；其二，開放主體對政府檔案信息不能確定是否可以開放時，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定。
　　
　　4.3　建立健全政府檔案信息開放例外的權(quán)衡制度
　　美國一家聯(lián)邦地方法院在1970年對《信息自由法》的目的進(jìn)行總結(jié)時強調(diào)：“信息自由成為規(guī)則，而保密成為例外”。規(guī)定信息公開的例外情形是在尊重知情權(quán)與避免信息公開而導(dǎo)致危害兩者之間進(jìn)行權(quán)衡的結(jié)果。盡管開放主體不得開放涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，但是，經(jīng)權(quán)利人同意開放或者行政機關(guān)認(rèn)為不開放可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以開放。檔案信息開放例外的權(quán)衡制度的建立，一方面能最大限度地開放政府檔案信息、為公眾提供盡可能多的公共服務(wù)；一方面能有效防止開放主體濫用保密權(quán)力的傾向和行為。
　　
　　4.4　建立健全政府檔案信息開放的協(xié)調(diào)機制和及時鑒定制度
　　檔案行政主管部門、保管部門應(yīng)與保密主管部門及檔案信息的形成單位建立秘密檔案的定秘、降秘、解密的協(xié)調(diào)機制，使檔案設(shè)密的范圍、密級的劃分標(biāo)準(zhǔn)、定秘降秘解密的協(xié)調(diào)機制等更加制度化、常態(tài)化、可操 作化。為此，必須形成秘密檔案定秘機制的合理化；降秘、解密機制制度化、可操作化；推動可供開放的館藏檔案數(shù)量的清點，加快欠帳已久的到期開放檔案的鑒定工作。
　　
　　5　結(jié)論
　　
　　在宏觀層面上，以《條例》為核心的政府信息公開制度體系，對以《檔案法》為核心的檔案開放制度體系的完善問題上的啟示具體表現(xiàn)在：
　　?修改《檔案法》和《保密法》的基本思路應(yīng)與《條例》的立法精神相協(xié)調(diào)。確立“以開放為原則、以不開放為例外”的指導(dǎo)思想，從“只有法律授權(quán)才開放”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺�無禁止即開放”；同時，明確在特定時期內(nèi)不能開放檔案的范圍，建立依申請開放檔案的機制等。
　　?轉(zhuǎn)變立法觀念。目前，我國現(xiàn)有的檔案開放制度多是從信息安全、信息保密角度來構(gòu)建的，而從信息開放角度來立法的還是空白�，F(xiàn)行檔案開放制度多是講政府檔案信息在什么樣情況下不能開放；而信息公開制度主要倡導(dǎo)信息應(yīng)盡可能地公開。因此，構(gòu)建完善的檔案開放制度，必須轉(zhuǎn)變立法觀念，調(diào)整立法思路，使之適應(yīng)現(xiàn)代信息立法的基本趨勢。
　　?檔案開放例外規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，法律應(yīng)當(dāng)對不開放檔案的范圍、期限、條件、決定主體、判斷標(biāo)準(zhǔn)、決定程序等作出明確規(guī)定，盡量不給開放主體留下裁量空間。
　　?檔案開放例外規(guī)定應(yīng)當(dāng)服從法律優(yōu)先原則，禁止下位法擴大上位法的例外性規(guī)定，尤其是要防止地方制定的規(guī)章、其他規(guī)范性文件等隨意擴大法律規(guī)定的例外情形。
　　在具體實踐層面上，從某種程度上說，《條例》頒布實施之日，即是我國政府信息公開立法在理論上正式進(jìn)入立法機關(guān)的議事日程之時；但作為法律形式的《政府信息公開法》的出臺還需時日。因此，政府信息公開環(huán)境下檔案開放制度的完善就必須從《檔案法》和《保密法》等法律法規(guī)的修改開始。從制度設(shè)計的內(nèi)容構(gòu)成和功能來看，較為完備的制度體系應(yīng)該設(shè)立兩方面的內(nèi)容：一是基本內(nèi)容條款；二是保障條款。前者明確制度所調(diào)整的主體、客體及其相互關(guān)系和行為規(guī)則，是制度設(shè)計最核心的基礎(chǔ)部分；后者則發(fā)揮著保障這些調(diào)整措施和行為規(guī)則得以順利實施的功能。
　　
　　5.1　基本制度的完善
　　依據(jù)《條例》必須公開的信息、經(jīng)申請可以公開的信息、不得公開的信息，構(gòu)建起“必須開放的檔案、經(jīng)申請可以開放的檔案、不得開放的檔案”系統(tǒng)的開放體系以及相應(yīng)的制度安排。具體而言，即建立起“0時限、10年、20年、30年、30年以上”的與政府信息公開制度體系無縫對接的檔案開放制度體系。
　　?實現(xiàn)“必須公開的信息”與“必須開放的檔案”對接�？梢韵让鞔_規(guī)定信息公開制度中的“必須公開的信息”為“O時限開放”的檔案，或如《檔案法實施辦法》所表述的“隨時開放”的檔案。
　　?實現(xiàn)“經(jīng)申請可以公開的信息”與“經(jīng)申請可以開放的檔案”對接。
　　?實現(xiàn)“不得公開的信息”與“不得開放的檔案”對接。依據(jù)我國《國家秘密保密期限的規(guī)定》，統(tǒng)一檔案封閉期和政府信息保密期規(guī)定，使“一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放”的時限要求更加明朗化，將形成后不能隨時開放的檔案明確范圍，列入開放的例外之中。
　　
　　5.2　保障制度的構(gòu)建
　　在完善檔案開放制度時，不僅要有效彌補兩者制度體系上的“斷層”，還要充分考慮利用者的權(quán)利，防止出現(xiàn)權(quán)利“真空”，因此，在制度設(shè)計時要有相應(yīng)的監(jiān)督和保障制度：①開放主體作出不予開放的決定，必須遵循法定程序，持之有據(jù)，并承擔(dān)說明不開放理由的舉證責(zé)任；②完善政府檔案信息開放的責(zé)任追究機制，建立健全行政監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)葯?quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟機制，維護(hù)公民依法獲得政府檔案信息的合法權(quán)益，監(jiān)督和保障開放主體依法履行提供政府檔案信息的法定職責(zé)，追究隨意縮小開放范圍、不全面履行開放政府檔案信息法定職責(zé)的法律責(zé)任。

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