面對大災，有政府，也有“市場”:政府災后措施

　　巨災造成的損失往往是驚人的，政府在救災以及災后重建中的作用自然不能小視。在這一領域，市場的力量同樣值得期待，以彌補政府災害損失融資手段極為缺乏的現狀。 　　今年以來頻發(fā)的水旱災害給受災地區(qū)和群眾造成了巨大的財產損失。以超強臺風“桑美”為例，其給福建省福鼎市的重創(chuàng)就是空前的，連基本的打撈工作都要花去大筆資金，更何況后續(xù)的重建費用。
　　以當前地方政府財力能夠支撐的補貼與巨災損失相比真是杯水車薪，況且許多受災地區(qū)都是當地省份財政收入“墊底”的地市。因此，保險和巨災的綜合風險管理理應進入人們的視野。為此，本刊專訪了著名保險問題專家、北京大學經濟學院副院長孫祁祥教授。
　　
　　政府獨大，保險缺乏
　　
　　《南風窗》(以下簡稱《南》)：目前我國巨災的風險管理存在哪些不足，影響其發(fā)揮作用?
　　孫祁祥(以下簡稱孫)：我認為主要有兩個大問題。一是市場力量應用不足。長期以來，我國在各項減災工作中往往強調政府的領導作用，輕視個人參與，對市場力量的應用嚴重不足。這不僅造成有限的國家財政資金被大量投入災害救濟工作，而且也在客觀上造成我國國民的防災意識普遍薄弱。
　　二是損失融資極為缺乏。及時有效的損失融資不僅意味著對災害造成的損失進行補償，而且對減少災害的次生危害和間接影響具有重要意義。但是，多年來我國的災害損失融資手段極為缺乏，突出表現為以重救急、救難的民政部門救濟手段為主，以“個人轉移風險”和“社會分攤風險”為立意的保險很不發(fā)達。與其他國家相比，我國的災害損失與保險損失嚴重不匹配。
　　《南》：臺風、洪水等自然災害帶給農民(漁民)的損失往往很嚴重。我從有關資料中了解到，1982年到1985年，我國剛剛恢復災害損失融資手段并引入農業(yè)保險時，當年的農業(yè)保險發(fā)展勢頭還是不錯的，為何現在反而日漸衰落?
　　孫：原因是多方面的，其中有政府的支持，也有企業(yè)的原因。那時辦農業(yè)保險的是中國人民保險公司。從公司的性質來說，它是國有公司，因此有責任有義務去經營農業(yè)保險；從險種的角度來講，公司經營的范圍比較窄，因此，農業(yè)保險這種非效益險種的劣勢并不明顯。但隨著業(yè)務的發(fā)展，險種的擴展，公司經營其他險種所帶來的效益要比經營農險高，這時，經營農險的劣勢就凸現出來了。同時，中國人民保險公司現在也是股份制公司，而不是像以前那樣的國有獨資公司，如果能夠通過經營其他效益險種來獲取利潤，出于對自身利益的考慮，公司當然不愿意經營非效益險種。
　　此外，農業(yè)保險所承保的風險損失概率較低，但一旦發(fā)生損失，程度就比較嚴重。農業(yè)(包括漁業(yè))跟自然界緊密相關，如果發(fā)生大災的話，對于保險公司來說是一個很大的負擔，嚴重的話可以使保險公司破產。種種原因導致農業(yè)保險的發(fā)展被抑制了。
　　
　　市場與政府的合作
　　
　　《南》：在巨災風險管理，特別是像洪水保險、地震保險等的設計，國外有一些成熟經驗嗎?
　　孫：我研究過英美洪水保險的模式，很有意思。英國洪水保險模式的特點是，以市場化為基礎，私營保險業(yè)自愿地將洪水風險納入標準家庭及小企業(yè)財產保單的責任范圍之內，業(yè)主可以自愿在市場上選擇保險公司投保，保險公司通過再保險進一步分散風險。
　　而美國采用的全國洪水保險計劃(簡稱NFIP)實質上是一個由法律確立的、全國性的保險集合，它向民眾簽發(fā)單獨的洪水保單，由政府部門進行管理和資金運作――NFIP由聯邦緊急事務管理局的減災部管理，其資金由全國洪水保險基金負責積累。另外，NFIP還有“法定洪水保險購買要求”，這就使得美國的洪水保險帶有一定的強制色彩。
　　《南》：在發(fā)揮市場力量的同時，政府是否要徹底退出?
　　孫：雖然英美兩國都是市場經濟國家，政府不會過多地介入市場力所能及的事務范圍，但是在這兩個國家，應當說，政府都是其洪水保險體制的參與者。因此，剛才我雖然提到日前我國市場力量應用不足，但不等于否定政府的進一步參與。市場與政府的作用是要均衡對待的。
　　在英國，政府與私人保險業(yè)保持著建設性的伙伴關系，而這種關系對于保證洪水保險的供給至關重要：私人保險業(yè)之所以愿意提供洪水保險，最直接的原因是英國政府承諾并確實修建了一系列洪水防御設施，并積極從事洪災風險評估、災害預警、氣象研究資料等相關公共品的提供，這使得洪水風險在英國具有一定的可保性。英國保險人協會還于2002年9月25日公布了《洪水保險供給準則》，規(guī)定只有政府根據其制定的具體標準和計劃改進防洪設施，并及時提供有關風險水平和改建項目的準確信息，才會繼續(xù)為家庭和小企業(yè)提供洪水保障。
　　因此，盡管近幾年英國洪水的頻率和損失都在增加，一些地區(qū)的保費水平也隨之上升，但是，英國家庭財產保險市場仍然保持了高度的競爭性，對消費者而言依然是成本較低的。2002年，英國洪水保險的參保率達到80％左右。這可以說是英國洪水保險體制最大的成功之處。
　　美國聯邦政府在NFIP中的介入程度較高。聯邦政府部門不僅負責NF[P的管理，而且還制定并實施相關法規(guī)、條例，促進風險控制措施的實施和洪水保險的購買。但是，盡管美國聯邦政府是洪水風險的承擔者，其承擔風險的程度卻是有嚴格限制的――聯邦政府只是在必要的時候通過有息貸款或特別撥款的形式為NFIP提供資金，一般而言，NFIP都是“自支持”的。
　　
　　有所為，有所不為
　　
　　《南》：國外農業(yè)保險、洪水保險等經驗對我國是否具有借鑒意義?
　　孫：我認為是有的。但既要看到它們之間的共性，也要看到特性。比如農業(yè)保險吧，發(fā)達國家的農業(yè)包括漁業(yè)大都是大規(guī)模經營，保險公司跟農場去簽訂合同比較方便。但是國內的保險公司需要跟千家萬戶去簽訂合同，這個成本是會有很大差異的。所以，從商業(yè)保險公司的角度來說，雖然保險是可經營的，但它們還是更愿意承保那些能給公司帶來效益的險種。鑒于這種保險的特殊性，我們不能指望完全由商業(yè)保險公司來做，所以也一定需要政府這只“有形之手”的幫助。
　　我建議政府可以從供給和需求兩個方面有所作為。政府應當給予經營農業(yè)保險的保險公司以稅收、財政等方面的優(yōu)惠和扶持，這個問題雖然許多人都在呼吁，但關鍵問題是能夠落到實處。其次，對農戶進行投保激勵。根據不同地區(qū)的風險狀況來設定一些強制性的保險項目，如果農戶購買了保險，在發(fā)生災害損失的時候，農戶不僅可以得到保險賠償，還可以在損失限額以內得到政府的一些救濟，但如果沒有買保險，就得不到這種救濟(當然，應當指出的是，這種強制性的保險風險必須是偶發(fā)的、不可抗力的)。
　　用這種“強制性加商業(yè)性”的做法來吸引更多的農民加入保險，一方面可以由 此擴大保險公司的承保面，使得保險公司收取更多的保費；另一方面通過“大數定律”的作用使保險機制的運作相對更有效率。
　　《南》：有意思的是，許多人擔心農民投保意識不強，因此不去購買保險。
　　孫：關于投保意識這個問題，我可以與你分享我最近在《北大保險評論》發(fā)的一篇題為《“鳥籠理論”與“誘致保險”》的文章。文章的“靈感”來自我最近讀的一本書，書中講了一個故事，某公司的CEO與他的朋友打賭，內容是，如果CEO能說服朋友在一年之內買一只寵物鳥，朋友給他100美元，如果他輸了，他給朋友100美元。隨后，CEO送給朋友一只昂貴、漂亮的鳥籠。朋友就將鳥籠掛在家中。這以后，每逢有親友來家見到這只鳥籠，都大加贊賞，然后就會問上一句“鳥是什么時候死的”。而每當這個時候，他就得告訴來人，“沒有死，鳥籠里本來就沒有鳥”�！笆裁矗�這么漂亮的鳥籠卻不養(yǎng)鳥，真是不可思議”!如此的對話多了，朋友感到很無奈，只好去買了一只寵物鳥。于是CEO贏了100美元。故事中鳥籠與鳥的關系勾起了我一個奇想，我問自己：什么是消費者進行保險購買的“誘致物”，即鳥籠子?
　　思考了一番以后，我得出的答案是：故事中的鳥籠子就相當于人們的保險意識。然而，“保險意識”未必能夠直接“刺激”消費者購買保險的欲望。如果由“保險存在”導致人們形成對保險的“好”印象，那么，人們可能就會進而產生，“投保意識”，反之則不然。由此可見，“積極的投保意識”會“誘致”消費者的保險購買行為。
　　然而，假定消費者形成了“積極的保險意識”，并且也產生了“投保意識”，但卻發(fā)現很難買到適合自己的產品，購買行為當然還是無法發(fā)生。由此可見，“投保意識”是否能“誘惑”人們購買保險，在很大程度上取決于以下兩個要素：首先，保險事故發(fā)生后保險人的賠付行為。我們可以看到這樣一種現象，每當大災大難之后，人們的“投保意識”就得到了“提升”，即使在美國這樣一個保險業(yè)非常發(fā)達的國家也是如此。例如，像9?11、卡特里娜颶風等人禍天災發(fā)生之后，人壽保險與財產保險的需求都會大幅度上升。其次，保險公司是否能夠提供適銷對路的產品。
　　如果這兩個答案都是肯定的，那么，人們的“投保意識”就會大大提升。由此可見，我們需要宣傳，需要用“事實”說話；市場上要有農民真正需要而又能夠支付得起的險種。

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