集權式管理的紐約版本_集權管理

　　紐約市作為美國經(jīng)濟和金融業(yè)最發(fā)達的城市，其管理模式的變革一直引領著美國的制度變遷。筆者透過對這里選舉制度的考察所看到的地方政府的權力制衡機制，其在美國各地以及其他國家和地區(qū)推廣和借鑒的潛力不可低估。
　　
　　筆者在紐約市考察期間，發(fā)現(xiàn)在紐約這樣的實行“強市長－議會”集權式管理的特大城市，實現(xiàn)權力制衡的途徑并非只靠多黨制、三權分立等在聯(lián)邦和州通用的模式，而有著自己獨特的制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，是在保證決策效率和市政統(tǒng)籌的前提下，防止權力的高度集中所帶來的大量腐敗危險。
　　從單一制的“自上而下”的集權式管理模式看，紐約的城市管理體制頗有些類似于我國通行的城市管理方式，也因此，其權力制衡機制更值得國人研究。
　　
　　“信訪部門”地位高
　　
　　紐約市在美國屬于特大城市，2007年的統(tǒng)計人口有810多萬人，下轄5個大區(qū)(曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、皇后、斯坦頓島)，59個社區(qū)，339個街道，其中只有街道一級實行自治。大區(qū)和社區(qū)只是作為市政府的組成部分而存在，基本上是市政府的派出機構。即便如此，5名大區(qū)區(qū)長和59個社區(qū)理事會的成員也都是經(jīng)由直接選舉產(chǎn)生的，從而保證了自上而下的權力授予與自下而上的民意表達的對等。
　　紐約市的決策權和財權集中在市長、市政府和市議會手里。市議會由51名成員組成，他們由51個小選區(qū)選舉產(chǎn)生，也是所在地社區(qū)理事會的當然成員。不過，重要的決策由市長、市政府做出。在市政府中，公眾利益倡導者(Public Advocate)和審計長的角色相當重要。此二人由直接選舉產(chǎn)生，而不是由市長或市議會任命，所以監(jiān)督起來頗為大膽。
　　
　　筆者在調(diào)查中，對紐約市政府中的“公眾利益倡導者”這個職位及其功能很感興趣。這是一個1993年才設立的職位，由原來的議會議長一職演變而來。這個職位在紐約市，地位僅次于市長。與市長和審計長一樣，他是紐約市一級僅有的3名全市民選官員之一。對于那些想進一步晉升的人來說，這個職位在提高自己的知名度方面具有很大的吸引力。
　　公眾利益倡導者由全體市民直接選舉產(chǎn)生，任期4年，可以連任兩屆。其設有41人的辦公室，在紐約市有3個辦公地點，專責收集和處理紐約市民的投訴、抱怨、建議、批評等�，F(xiàn)在，每個星期這3個辦公地點都要協(xié)助處理數(shù)百件紐約市民的投訴。乍看起來，頗類似我國政府的信訪部門；其實不然，因為這個職位在紐約市政府中的地位相當高。
　　作為督導官員，公眾利益倡導者不僅是紐約市議會所有委員會的當然成員，有權在市議會上單獨或者聯(lián)署提出法律草案，有權出席市政府所有重要的會議，而且，當市長辭職、死亡或因其他原因喪失履職能力時，公眾利益倡導者在代理市長職位序列中排在第一位，第二位是審計長。其代理市長履職，直到下一次特別或者常規(guī)的選舉選出新的市長為止。
　　此外，公眾利益倡導者還有權任一名城市規(guī)劃委員會的委員，一名全市特殊教育理事會成員，并且可以任命一個委員會來“參與挑選”獨立預算辦公室的主任。他還是市審計委員會的委員；紐約市博物館理事會的當然成員；紐約市公務員退休系統(tǒng)理事會的成員――這個系統(tǒng)是紐約市最大的退休系統(tǒng)，到2004年底，其資產(chǎn)總額已達到340億美元。
　　公眾利益倡導者直接服務于加強選民和市政府的聯(lián)系，他是一個積極的巡視官員，或者說是紐約市民的“看門狗”。由于這個職位與選民的密切接觸，因此在選舉中通常他得到的普選票不僅比其他候選人多，而且比另行選舉產(chǎn)生的市長和審計長所獲的票還要多。
　　如果追溯源頭，這個傳統(tǒng)來自于英國的巡視員制度。我們在馬克思的《資本論》中常常可以讀到他引用英國工廠巡視員的各種報告。在英國，巡視員是政府或議會任命的。即使在今天，美國的很多公司、非政府組織、報紙雜志、基金會的巡視員仍舊是任命的。但是在紐約市，公眾利益倡導者是民選的。民選和任命的最大區(qū)別，就在于權力的授予方式發(fā)生了根本的轉變。公眾利益倡導者是政府官員，但是，他又代表著市民與市政府打交道，代表市民向市政府提出要求、建議，向市議會提出議案，這樣，他的功能就遠遠超出了我國傳統(tǒng)意義上上傳下達的“信訪部門”，真正成為了代表人民監(jiān)督政府和議會的“看門狗”。
　　其實，類似“公眾利益倡導者”這樣的職位在紐約市不僅在市一級有，在5大區(qū)也有。紐約市5個大區(qū)的區(qū)長所起的作用基本類似于公眾利益倡導者。59個社區(qū)的理事會，其作用也主要在這個方面。所以，從市級、區(qū)級、社區(qū)直到街道，紐約市形成了4級市民利益代表網(wǎng)絡，來綜合實施對政府主要官員和市議員的監(jiān)督和權力制衡。這種制度安排雖不能完全杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，但從其1993年設立以來的實踐看，這種制度安排確實有效地抑制了腐敗的發(fā)生。現(xiàn)在，紐約市是美國社會治安最好的城市之一，這項制度功不可沒。
　　
　　選務管理有門道
　　
　　考察中，筆者還走訪了紐約市的選舉資金理事會(Campaign Finance Board)。這是紐約市專門設立的非黨派的獨立的選舉管理機構。該部門成立于1988年，是紐約市通過全民公決的方式?jīng)Q定設立的。紐約市主要想通過這個部門來規(guī)范選舉行為，防止腐敗，防止選舉成為一場政治賭博。它的職能主要有兩方面：一是控制私人和公司向候選人的捐款數(shù)額，監(jiān)督候選人的花費；二是在選舉期間向選民介紹選舉情況和候選人，印發(fā)選舉宣傳材料(沒有政治傾向)。這個部門有75名工作人員。非選舉年每年預算約為1000萬美元，選舉年預算則要增加至6000萬美元。占整個紐約市預算支出的0.1％。實際上，這里所謂的選舉年，并非是指全國性的總統(tǒng)選舉，而是指4年一次的紐約市地方選舉。2005年是紐約市的選舉年，那一年市長、公眾利益倡導者、審計長、幾乎所有市議會議員、5個太區(qū)的區(qū)長、1/2的社區(qū)理事會成員都要改選。2009年是下一個選舉年。2008年，他們?yōu)槊裰鼽h初選印制和散發(fā)了270萬本宣傳冊，為最后的總統(tǒng)選舉印制和散發(fā)了370萬份宣傳冊。
　　在訪問期間，筆者了解到該部門為紐約市地方選舉采取了多項管理措施。其中，我認為比較重要的有：
　　首先，為候選人制定獲得個人或組織捐款的限額，并公布政府為候選人提供公共資金用于競選的規(guī)則。為了規(guī)范選舉行為，紐約市規(guī)定了個人為各個參選人捐款的最高限額。為了防止個人和組織利用捐款來影響選舉結果，紐約市還設立了由“選舉資金理事會”管理的“公共選舉資金”，個人捐出的最初175美元，公共選舉資金以個人每捐1美元，公共選舉資金配套6美元的比率發(fā)給候選人，最高限額為1050美元，并規(guī)定了各種候選人的選舉花費最高限額。
　　其次，規(guī)定了獲得公共選舉資金的“進入門檻”。并不是所有的候選人都可以得到 公共選舉資金，這就意味著獲得公共選舉資金有最低的進入門檻限制。像市長需獲得至少1000人捐出的共2.5萬美元；公共利益倡導者和審計長的適用標準減半；大區(qū)區(qū)長至少要獲得100人捐款，捐款金額依據(jù)各區(qū)居民人數(shù)不同而有所區(qū)別；市議員也有相應的門檻。
　　這些捐款金額和捐款人，只能是個人，組織捐款數(shù)額和人數(shù)不能計算在內(nèi)。所有獲得公共選舉資金的候選人都必須遵守有關規(guī)定，嚴格支出管理，接受紐約市政府“選舉資金理事會”中各個部門的監(jiān)督。在競選中，公共資金的支出比例不能超過55％。但是，當候選人面對更具資金實力的非公共資金候選人時，其有資格獲得更高的公共選舉資金的支出比例，最高可達公共資金的2/3。
　　自1989年紐約市“選舉資金理事會”開始履行職責以來，到2008年經(jīng)過該組織的手發(fā)放出去的紐約市公共選舉資金，累積已達到95391294美元。
　　最后，制定了對于各種違規(guī)行為的處罰措施。筆者看到，這些處罰規(guī)定很具體，也好操作。例如，如果違規(guī)接受了公司、殘疾人公司、殘疾人合伙人的捐款，在接到違規(guī)通知前退回的，不罰款；接到通知退回的，沒收捐款或者罰款125美元；接到通知不退回的，沒收捐款再追加罰款250美元。又如，如果接受未注冊的政治性團體的捐款(政治性團體可以在非選舉年投票日前20天，選舉年投票日前10天進行注冊)，在接到違規(guī)通知前退回的，不罰款；接到通知退回的，沒收捐款或者罰款125美元；接到通知不退回的，沒收捐款再追加罰款250美元。再如，對拒不提供選舉資金審計材料的候選人，扣減公共選舉資金的10％；如果沒有使用公共選舉資金，則對其收支總額罰款1％，最多不超過1萬美元；如果既不提供審計材料，后又被查出問題，則上述兩種處罰措施并用，等等。
　　其實，類似紐約市“選舉資金理事會”這樣的政府機構，在美國的加州、緬因州、康涅狄格州也有，其中一些是大城市，也有一些是小城市。
　　在美國歷史上，紐約市一直扮演著“吃螃蟹”的角色。早在20世紀初，肇始于紐約市的預算制度改革整個地改變了美國的制度走向，為后來羅斯�！靶抡�”打下了基礎。其后，紐約市對“塔麥勒會堂”“政治交換機器”腐敗活動的清算，也標志著美國在廉潔從政方面進入了一個新的歷史階段。馬克思曾說，“人體解剖對于猴體解剖是一把鑰匙。反過來說，低等動物身上表露的高等動物的征兆，只有在高等動物本身已被認識之后才能理解。因此，資產(chǎn)階級經(jīng)濟為古代經(jīng)濟等等提供了鑰匙�！奔~約市作為美國經(jīng)濟和金融業(yè)最發(fā)達的城市，其管理模式的變革一直引領著美國的制度變遷。筆者透過對這里選舉制度的考察所看到的地方政府的權力制衡機制，其在美國各地以及其他國家和地區(qū)推廣和借鑒的潛力不可低估。

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