[稅制如何再平衡]稅制

　　現(xiàn)在中國(guó)財(cái)政分配體制沒(méi)有一個(gè)公開(kāi)、公正、透明的分配模式，人為的因素較多，隨意性較大，在這個(gè)只講人情、不講規(guī)則的國(guó)度里，情形可想而知。 　　 　　房地產(chǎn)的回升與地方政府關(guān)系密切，長(zhǎng)期以來(lái)形成“土地財(cái)政”模式，在許多地區(qū)，短期內(nèi)都難以改變。在今年的博鰲論壇上，有房地產(chǎn)界“大炮”之稱(chēng)的任志強(qiáng)被問(wèn)及為何房?jī)r(jià)如此之高時(shí)，他說(shuō)：“現(xiàn)在人們老是覺(jué)得房?jī)r(jià)貴，是因?yàn)楝F(xiàn)在房?jī)r(jià)有50％是政府的土地出讓金。”地方政府是房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要收益人，這早已是共識(shí)了。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心副主任王玨林也表示，“國(guó)家的4萬(wàn)億元投資計(jì)劃中，與房地產(chǎn)業(yè)有直接關(guān)系的占32％，可以看出中央對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)�！钡胤秸�府土地財(cái)政演化進(jìn)程只是30多年來(lái)中國(guó)稅制的一個(gè)縮影。
　　
　　中央、地方的財(cái)權(quán)博弈
　　
　　中央和地方之間關(guān)于財(cái)權(quán)的爭(zhēng)奪戰(zhàn)是伴隨著改革開(kāi)放一直綿延至今的。
　　建國(guó)以來(lái)，中國(guó)財(cái)稅體制經(jīng)歷了三個(gè)階段的變革。1950年到1979年是統(tǒng)收統(tǒng)支階段，1980年到1993年是分灶吃飯階段，第三階段就是1994年至今實(shí)行的分稅制。
　　第一階段是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的財(cái)稅體系，由國(guó)家集中財(cái)稅并統(tǒng)一規(guī)劃全國(guó)的投資建設(shè)。由于這種財(cái)稅體制嚴(yán)重抑制了經(jīng)濟(jì)活力，改革開(kāi)放伊始，政府將當(dāng)時(shí)在農(nóng)村獲得巨大成功的包干制引入財(cái)稅體系，在國(guó)家和企業(yè)之間、中央與地方之間都實(shí)行承包方式上稅，國(guó)家不再統(tǒng)一規(guī)劃具體投資和生產(chǎn)建設(shè)。
　　結(jié)果，1987年在全國(guó)推進(jìn)承包制后，各項(xiàng)宏觀政策通過(guò)一個(gè)個(gè)企業(yè)承包合同不斷放寬，企業(yè)的創(chuàng)收動(dòng)力被迅速激活。然而也很快引發(fā)了地方上的投資熱和重復(fù)建設(shè)，1988年、1989年即爆發(fā)通貨膨脹。由于在承包制下，地方上繳中央的稅收被定死，中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入和GDP中的占比不斷下降，至1992年中央財(cái)政赤字達(dá)1000億元，甚至幾次向地方政府借款。與此同時(shí)，中央政府發(fā)現(xiàn)下放權(quán)力令自己失去了調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具，在全國(guó)通貨膨脹加速上升時(shí)，中央通過(guò)財(cái)政和貨幣“雙緊”政策踩剎車(chē)卻難以約束地方投資沖動(dòng)；中央三令五申嚴(yán)禁地方政府建樓堂館所，地方政府置若罔聞。
　　由此，中央政府甚至不得不在軍權(quán)的支持下，和地方政府挨個(gè)談判，展開(kāi)改革開(kāi)放以來(lái)的最大一輪宏觀調(diào)控，并最終形成保障中央政府財(cái)權(quán)的分稅制體系。
　　1994年，分稅制改革緊急出臺(tái)，較之前中央于1996年全面推行分稅制的預(yù)先設(shè)計(jì)提前兩年。分稅制廢除了政府與企業(yè)的財(cái)稅承包，將稅種統(tǒng)一劃為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，通過(guò)向中央傾斜的財(cái)稅分配加強(qiáng)了中央的財(cái)權(quán)的同時(shí)，也加強(qiáng)了中央的經(jīng)濟(jì)調(diào)控力量。也是在那之后，宏觀調(diào)控一詞走上了中國(guó)的歷史舞臺(tái)。
　　相比之前的承包制，分稅制無(wú)疑理順了政府間財(cái)政關(guān)系。尤其是之后陸續(xù)進(jìn)行的一系列財(cái)稅改革，包括《預(yù)算法》的施行、部門(mén)預(yù)算改革、公共支出管理改革以及取消農(nóng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅內(nèi)外合一、增值稅轉(zhuǎn)型等等，都極大推進(jìn)了政府財(cái)政管理的規(guī)范化和宏觀稅賦結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但中央與地方的財(cái)稅關(guān)系矛盾很快凸顯出來(lái)，在當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)中，最主要的增值稅由中央和地方分享75％和25％，所得稅由中央和地方五五分成，自2003年起再改為六四分成，總體上財(cái)政增量由中央多拿一些，加上累進(jìn)效應(yīng)，中央財(cái)政收入占比自1994年分稅制改革后迅速由谷底回升至歷史頂峰。1993年中央本級(jí)收入占全國(guó)財(cái)政收入比率僅為22.02％，2007年這一占比為54.1％――由于財(cái)政收入由正規(guī)稅收和預(yù)算內(nèi)收費(fèi)構(gòu)成，而后者主要?dú)w地方，2007年中央的稅收分成應(yīng)在70％以
　　 上。
　　自此，中央與各省區(qū)的財(cái)政依賴(lài)地位互易。1993年，有17個(gè)省區(qū)需要中央財(cái)政補(bǔ)助，而分稅制后則有24個(gè)省醫(yī)需要中央財(cái)政補(bǔ)助或財(cái)政轉(zhuǎn)移，即使是沿海發(fā)達(dá)省區(qū)，也都由中央依賴(lài)地方型變?yōu)榈胤揭蕾?lài)中央型，廣東對(duì)中央的財(cái)政依賴(lài)度曾達(dá)到28.3％。最為明顯的是上海，分稅制前中央對(duì)上海的財(cái)政依賴(lài)度為87.5％，分稅制后上海反過(guò)來(lái)對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度為10.9％。
　　由于地方形成對(duì)中央的財(cái)政依賴(lài)，自1994年后，地方開(kāi)支占全國(guó)財(cái)政開(kāi)支的比重一直在70％以上，比例之高世界少見(jiàn)，其中逾三成開(kāi)支通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為這種現(xiàn)象在新的財(cái)稅改革中進(jìn)一步得到強(qiáng)化，最近15年來(lái)的改革中，不只在收入層面地方稅收變得越來(lái)越弱，且至今沒(méi)有地方稅的立法權(quán)；而且花錢(qián)的權(quán)力也越來(lái)越牢固地掌握在中央政府各部門(mén)手中。地方政府的轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目立項(xiàng)與審批、財(cái)政撥款、支出使用限制(《教育法》、《科技法》等種種法定支出)等方面的支出決策權(quán)，都主要控制在中央政府手中�！皩�(shí)際上，從1994年以來(lái)幾乎所有的財(cái)稅改革都在持續(xù)地、系統(tǒng)地朝著加強(qiáng)中央集權(quán)的方向前進(jìn)�！�
　　在財(cái)權(quán)不斷向中央集中的過(guò)程中，事權(quán)卻不斷下放。地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比例從最高時(shí)的85％下降為45％左右，而承擔(dān)的事務(wù)卻從40％上升到75％左右。
　　很快有學(xué)者警告，中央與地方財(cái)政關(guān)系格局已經(jīng)到了非調(diào)整和改革不可的地步了。
　　
　　潛規(guī)則下的不公平稅源
　　
　　中央和地方財(cái)稅爭(zhēng)斗的同時(shí)，由于中國(guó)財(cái)稅大一統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)，各地方政府之間的稅源、稅基大戰(zhàn)從來(lái)就沒(méi)有停止。
　　最突出的現(xiàn)象就是，國(guó)內(nèi)稅收與稅源背離的問(wèn)題近年日趨嚴(yán)重。2008年9月甘肅省國(guó)稅局就總機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)稅收問(wèn)題選取了能源、鐵路、郵政、金融等14個(gè)行業(yè)進(jìn)行調(diào)研和測(cè)算，發(fā)現(xiàn)從2001年至2007年期間，僅內(nèi)資企業(yè)所得稅一項(xiàng)就分別從甘肅省轉(zhuǎn)移出6.26億元、8.91億元、11.47億元、13.27億元、16.73億元、和19.58億元，移出數(shù)額逐年增加，6年合計(jì)移出76.22億元。其中，最突出的是能源和金融兩個(gè)行業(yè)的稅收轉(zhuǎn)移，能源行業(yè)移出31.43億元，金融行業(yè)移出35.26億元。稅收與稅源背離問(wèn)題，正在加劇中國(guó)本已不斷拉大的區(qū)域社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。在國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)看來(lái)，現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度不能替代稅收與稅源一致性原則。這意味著，稅收制度改革必須突破現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的框架。
　　許善達(dá)認(rèn)為稅收與稅源一致性是關(guān)系到地方社會(huì)穩(wěn)定的大問(wèn)題，未來(lái)在財(cái)稅體制改革中應(yīng)該確定公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所在地對(duì)公司在該地區(qū)取得的收入擁有征稅權(quán)，而并不是只有公司法人注冊(cè)地才能對(duì)其征稅，從而保證稅收收入歸屬與稅源的一致性，維護(hù)所得來(lái)源地的稅收利益。他以西氣東輸工程為例，新疆的天然氣輸送到上海，幾千公里的運(yùn)輸量所形成的營(yíng)業(yè)稅源是分布在沿途十幾個(gè)省區(qū)的，但按照現(xiàn)行規(guī)定，所有營(yíng)業(yè)稅都在企業(yè)注冊(cè)地上海繳納。除新疆從上海獲得一部分非 制度性補(bǔ)償外，其他沿途各省區(qū)和居民雖然已經(jīng)并將繼續(xù)為西氣東輸工程提供資源，比如相關(guān)的移民、占地、治安等，但在當(dāng)?shù)匦纬傻亩愒床�沒(méi)有實(shí)現(xiàn)為當(dāng)?shù)氐亩愂�。如果現(xiàn)行制度不改，這些省區(qū)將永遠(yuǎn)拿不到他們應(yīng)得的這部分稅收收入。
　　2008年1月15日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理暫行辦法》，這一旨在解決稅收和稅源背離問(wèn)題的暫行辦法，其中就在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了地方擴(kuò)權(quán)的改革方向。
　　稅收與稅源的背離，在國(guó)內(nèi)普遍存在，但近年來(lái)日趨嚴(yán)重。社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員魏后凱和白玫通過(guò)對(duì)截至2007年9月份在國(guó)內(nèi)上市的1481上市公司的總部遷移情況的研究發(fā)現(xiàn)，更多的企業(yè)開(kāi)始選擇將總部轉(zhuǎn)移到東部大城市和北京這樣的國(guó)際化程度比較高的城市。按照現(xiàn)行政策，企業(yè)利潤(rùn)總額以總部所在地進(jìn)行計(jì)算，從西部到東部通過(guò)企業(yè)總部遷移上市公司利潤(rùn)總額凈流出高達(dá)242.01億元，其中流向北京的竟達(dá)到238.54億，所占比重高達(dá)98.6％，而總部遷入中西部地區(qū)的上市公司多為虧損企業(yè)。上市公司總部遷移中的財(cái)富轉(zhuǎn)移規(guī)模則更是令人咋舌。從總資產(chǎn)、營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)三個(gè)方面考察，總部從東北、西部和中部地區(qū)遷移到東部地區(qū)的上市公司總資產(chǎn)為1249.8億元，而從東部地區(qū)遷出的上市公司總資產(chǎn)為44.7億，前者是后者的28倍，從營(yíng)業(yè)收入來(lái)講，前者是后者的29倍，而遷出東部地區(qū)的上市公司利潤(rùn)則直接為負(fù)值。
　　中央政府目前以轉(zhuǎn)移支付形式來(lái)安撫資源輸出省，但是稅收本身就存在成本問(wèn)題，根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)毛壽龍教授的測(cè)算，從征稅到轉(zhuǎn)移支付這條完整循環(huán)鏈條中，不計(jì)算轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的層層截留，每100元的轉(zhuǎn)移支付實(shí)際成本也在20元以上，何況財(cái)權(quán)集中到中央部委手中，將固化部門(mén)利益化趨勢(shì)，增大尋租空間�，F(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在過(guò)去“先收-集中統(tǒng)籌-再分配”的模式外，將增加“地方收取-地方分配”的模式，在財(cái)政上給資源輸出地?cái)U(kuò)權(quán)。否則，即使中央加大財(cái)政轉(zhuǎn)移的力度，在目前部門(mén)和地方利益化如此突出的情形下，區(qū)域差異和貧富差異只會(huì)加大。如果照此發(fā)展下去，區(qū)域差異將導(dǎo)致十分嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。
　　中央黨校研究室副主任周天勇表示，中央高度集中財(cái)權(quán)，逼得地方亂借債或亂收費(fèi)，最終把企業(yè)全打垮，這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困局。“而目前中央設(shè)計(jì)的政策就是逼得地方?jīng)]辦法，出了亂子才會(huì)進(jìn)行調(diào)整�！彼�同時(shí)認(rèn)為，未來(lái)5年的改革方向不會(huì)存在于任何一個(gè)“方案”里，而會(huì)是一個(gè)各方面利益博弈的結(jié)果。
　　事實(shí)上，自分稅制實(shí)行以來(lái)，各省區(qū)尤其沿海發(fā)達(dá)地區(qū)都曾采取各種抗拒對(duì)策。在種種策略性互動(dòng)和博弈中，中央與地方互有妥協(xié)。鑒于過(guò)往的利益博弈，王雍君判斷，至少短期內(nèi)，驅(qū)動(dòng)集權(quán)化導(dǎo)向改革的力量會(huì)略強(qiáng)于驅(qū)動(dòng)分權(quán)化改革的力量，雖然這一強(qiáng)勢(shì)也未必高出很多。
　　
　　稅制新平衡成必然
　　
　　既然現(xiàn)有的中央與地方間的財(cái)政關(guān)系正在遭遇土地財(cái)政模式式微的挑戰(zhàn)，那么，中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等，或者說(shuō)，地方擴(kuò)權(quán)，就應(yīng)該成為重構(gòu)中央和地方新平衡的主要突破方向，這也應(yīng)是新一輪財(cái)政體制改革的主旨所在。
　　中國(guó)調(diào)整稅源地稅收比例，將會(huì)使發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市的稅收收入大受影響。然而，更大的影響則是在制度方面�，F(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在過(guò)去“先收－集中統(tǒng)籌－再分配”的模式外，將增加“地方收�。�地方分配”的模式，這是在當(dāng)前形勢(shì)下擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)比較切實(shí)可行的一步，此其一。
　　其二，可以適當(dāng)平衡中央與地方的稅收。從現(xiàn)行的分稅制來(lái)看，收入來(lái)源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，幾乎都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入。而留給地方的幾乎都是收入來(lái)源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。營(yíng)業(yè)稅本來(lái)是一個(gè)稅源相當(dāng)大的稅種，但是在分稅制改革后，商業(yè)改征增值稅，不再征營(yíng)業(yè)稅，這就削去了地方的一大塊收入。此外，鐵道、銀行、保險(xiǎn)公司的營(yíng)業(yè)稅又歸中央財(cái)政，這樣，地方從營(yíng)業(yè)稅中就拿不到多少收入了。
　　平衡中央與地方的稅收，一是可以將原來(lái)由中央和地方共享的稅種朝地方傾斜；二是重新劃分兩者之間的稅源分配。目前增值稅是中國(guó)第一大稅種，2008年，國(guó)內(nèi)增值稅增長(zhǎng)16.3％，增收2526.67億元，占稅收收入總增收額8597.65億元的29.4％。增值稅也是地方稅收收人最主要的來(lái)源，通常占地方稅收收入一半以上。再例如所得稅，現(xiàn)在所得稅實(shí)行中央地方按6:4比例分成。2008年，我國(guó)企業(yè)所得稅增長(zhǎng)27.3％，增收2393.8億元，占增收總額的27.8％。今后在這些主力型的稅種上可以適當(dāng)提高地方所占比例。
　　其三，可以建立專(zhuān)屬地方的并有可能成為地方支柱性稅收的財(cái)產(chǎn)稅。中國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅可先從物業(yè)稅開(kāi)始，建立以不動(dòng)產(chǎn)稅收支撐的地方財(cái)政。財(cái)產(chǎn)稅是國(guó)際上常用的地方政府收入來(lái)源之一。例如，在美國(guó)，在聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府構(gòu)架下，地方政府擁有財(cái)產(chǎn)稅的部分立法權(quán)、全部執(zhí)法權(quán)；在韓國(guó)，財(cái)產(chǎn)稅和綜合土地稅達(dá)到驚人的30％。在接下來(lái)的兩年內(nèi)，韓國(guó)還有可能進(jìn)一步調(diào)整房地產(chǎn)稅率。財(cái)產(chǎn)稅和土地稅將會(huì)被整合為資本收益稅，稅率將增加為：第二套房產(chǎn)為50％，而第三套房產(chǎn)為60％。
　　當(dāng)然，地方擴(kuò)權(quán)還遠(yuǎn)不止這些。例如在不斷提高的資源稅率上，就強(qiáng)化了地方的財(cái)力；作為改革方向，調(diào)門(mén)很高的環(huán)境稅，也很可能成為補(bǔ)充地方財(cái)力的重要組成部分。
　　未來(lái)，隨著地方財(cái)力的增加，地方政府在各個(gè)方面的自主性將大為加強(qiáng)。要知道，此時(shí)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)與1980年代只為釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)之時(shí)，已經(jīng)完全不在一個(gè)數(shù)量級(jí)上。如果說(shuō)1980年代獲得自主性的地方政府只有一個(gè)單純的“吃飽”的目的，那么此時(shí)如果再次進(jìn)行地方分權(quán)，根據(jù)需求層次理論，地方政府恐怕要求的必然是更多的區(qū)域自主權(quán)�？梢灶A(yù)見(jiàn)，中央與地方關(guān)系的重構(gòu)將為中國(guó)實(shí)行財(cái)政意義“聯(lián)邦制”和經(jīng)濟(jì)民主化，打下一個(gè)基礎(chǔ)。
　　王雍君認(rèn)為，如果以現(xiàn)狀為起點(diǎn)進(jìn)行財(cái)稅改革，較好的辦法既不是繼續(xù)向中央集權(quán)，也不是貿(mào)然扭轉(zhuǎn)方向轉(zhuǎn)向地方分權(quán)，而是致力于為分權(quán)導(dǎo)向的財(cái)稅改革創(chuàng)造條件。在他看來(lái)，這些條件包括地方政府的責(zé)任建設(shè)和能力建設(shè)。
　　然而，財(cái)政方面的責(zé)任建設(shè)和能力建設(shè)已屬行政體制改革中的難中之難。周天勇指出，發(fā)文件、大檢查、上級(jí)審計(jì)、黨紀(jì)處理等等都基本上沒(méi)有用，根本不可能形成管住政府胡花亂支的長(zhǎng)效機(jī)制。最好的辦法就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民認(rèn)真推舉人民代表，各級(jí)人大不辜負(fù)人民的委托，真正負(fù)起監(jiān)督政府的作用，對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行經(jīng)常性、長(zhǎng)時(shí)間的質(zhì)詢、辯論、審查、修改和監(jiān)督；并且，地方政府的預(yù)算在網(wǎng)上公開(kāi)，定為法定的向本地區(qū)全體人民公開(kāi)及公民可以隨時(shí)查閱的文件。只有人民和真正為人民負(fù)責(zé)的人大看緊，才能管住中央和地方政府機(jī)構(gòu)人員膨脹、“三公”(公車(chē)、公招、公出)無(wú)節(jié)制地支出、建設(shè)和享用豪華辦公及培訓(xùn)中心等浪費(fèi)行為，才有可能形成一個(gè)不亂花錢(qián)、清廉和低成本的政府，也才有可能走出中央與地方財(cái)政關(guān)系緊張的困局。
　　事實(shí)上，在中國(guó)，無(wú)論是稅種的確定、財(cái)稅的分配以及歷次財(cái)稅改革，主導(dǎo)者始終是征稅人――政府，而不是納稅人及其代議機(jī)關(guān)――人大。當(dāng)然，即就人大本身，在其法定負(fù)責(zé)的預(yù)算審核和批準(zhǔn)這一環(huán)節(jié)上，一直以來(lái)，也不能算是在實(shí)踐中充分落實(shí)了納稅人的代表權(quán)。什么稅歸本級(jí)政府、什么稅可由下級(jí)政府收、稅收返還比例等等，由上級(jí)政府單方?jīng)Q定，在這樣的權(quán)力主導(dǎo)型財(cái)稅體制下，財(cái)權(quán)或許偶爾會(huì)在上下級(jí)的利益博弈中發(fā)生些微轉(zhuǎn)移，但始終沒(méi)有到過(guò)納稅人手中。這或許才是中國(guó)財(cái)稅改革最后的攻堅(jiān)難關(guān)。

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