【縣政運作的權力悖論】權力的悖論

　　如果縣級黨政行“惡政”的能力不受制約，圖“善治”的能力卻捉襟見肘，則說明縣級黨政的政治定位、橫向政治權力制衡和縱向行政分權都存在根本性的缺陷。 　　 　　當前縣級政權在政治運作中，一方面，有些縣級黨政負責人利用手中掌握的權力公然搶奪農(nóng)民的土地、野蠻拆遷居民住房，還把國家司法作為私人工具，對付那些對其提出批評和建議的民眾和媒體，甚至對上訪民眾采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段進行壓制迫害。
　　另一方面，針對近年在全國基層頻頻發(fā)生的官民沖突對抗事件，為數(shù)更多的縣級官員表示，由于行政體制上許多部門實行垂直管理，縣級黨政缺乏綜合調(diào)控能力，沒有必要的治縣資源特別是行政權力資源，縣級黨政是以有限的權力承擔著無限責任。
　　這是一個非常明顯的權力悖論。如果縣級黨政行“惡政”的能力不受制約，圖“善治”的能力卻捉襟見肘，則說明縣級黨政的政治定位、橫向政治權力制衡和縱向行政分權都存在根本性的缺陷。
　　
　　雙重不負責任
　　
　　共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定黨權處于行政權等之上，各級人民代表大會也不能離開黨的領導。制度設計上，縣域范圍內(nèi)黨權缺乏任何權力的制衡，對它的制約主要依賴于黨內(nèi)民主和黨外監(jiān)督，而這基本上很難落實：紀委監(jiān)督同級黨委是“以下犯上”難有效果；地方權力機構人民代表大會沒有任免和監(jiān)督縣委書記的權力；本縣內(nèi)的新聞監(jiān)督不太可能，異地新聞監(jiān)督被禁止；信訪制度發(fā)生了異化，民眾行使監(jiān)督建議權的合法渠道嚴重堵塞�，F(xiàn)實政治中，對縣委書記的制約主要是來自上級黨委，但這是天高皇帝遠，政治制度上的象征意義大于現(xiàn)實操作層面的實質(zhì)作用。
　　因此，在權力的實際運行中，縣級黨委處于地方的權力制衡之上，縣委書記可以有效擺脫各方面的制約和監(jiān)督。使用公權力與民爭利，正體現(xiàn)出縣級黨政中書記獨大和橫向權力制約的失衡。
　　正因為在縣級政治生態(tài)中難以實現(xiàn)對黨權的制衡，目前采用的應對辦法是通過中央集權以縮小地方黨政的權力。在行政權的縱向分割上，主要是通過將有關國計民生的重要部門如國稅、海關、鐵道、能源、銀行、外匯等劃歸中央直管，工商等劃為省級直管，剝奪縣級黨政的部分財權和事權。但這些措施損害了縣級黨政主導本地經(jīng)濟和社會的行政能力，妨礙了其對地方事務的管理。用以扼制地方獨大的縱向分權，加劇了縣級黨政有限權力與無限責任間的結構性矛盾。
　　更加嚴重的是，在一個現(xiàn)代國家，一個地方行政區(qū)劃應有明確的最高責任機構；一個地方的民眾，應能找到對其權利、利益負責的最高主政官員。但現(xiàn)實中，縣級黨政并不定位于此�？h委書記可以由上級黨委直接任命，而不是真正由縣域范圍內(nèi)的黨員、人大代表或者民眾選舉產(chǎn)生，其權力來自于抽象的人民，但對其治下的民眾并不負有直接責任。從制度的安排來說，縣級政府的權力一來自地方人民代表大會的授權，二來自中央政府的授權。然而在現(xiàn)實中，縣長的選舉需要上級的備案或批準，對上負責遠超過對下負責。
　　縣級黨委與政府的不同權力來源，以及政府的雙重權力來源，造成了地方黨政責任目標的不明確、不清晰，縣級黨政的有限權力，又無能力對地方事務進行全面管理，最后造成沒有哪一個機構、沒有哪一個人能對地方負全責。民眾在尋求權益救濟或有其它訴求時，當?shù)毓賳T能以“沒權管不了”來推脫，但當?shù)攸h政侵犯民眾權益時，又沒有機構能對其進行制衡，從而造成了矛盾和政治壓力向上級政府和中央轉(zhuǎn)移。
　　另外，縣政權力悖論下的縣級黨政負責人不乏行“惡政”的空間，卻缺少“善治”的激勵，壓力體制促使地方黨政領導人不擇手段地保護官場的生存權和發(fā)展權；干部異地為官制度和頻繁調(diào)動，使得縣級黨政負責人對轄區(qū)失去了身份認同，失去了對地方利益的長期考量，失去了對轄區(qū)民眾的道義責任。
　　實事求是說，目前還沒有建立起對縣級黨政負責人的執(zhí)政行為進行科學全面評價的標準，也沒有建立相應的責任追究機制。結果是，部分縣級黨政樂行“惡政”不求“善治”，對本地民眾和中央政府雙重不負責任。可以說，縣級黨政已經(jīng)形成了獨立利益，在施政行為中，官員的個人選擇有了私利化傾向。
　　
　　分權基礎上的民主自治
　　
　　這種狀況是我國較大范圍內(nèi)實行“強縣擴權”或“省直管縣”改革的重要背景。許多省份在省級政府主持下"將原屬于市級政府的一些行政審批、審核權下放給縣級政府，以提高縣級政權的行政效能；將縣財政直接同省財政掛鉤，在財政分成方面也有所改變。但這一行政分權改革主要是著眼于提高縣級政權的自主權，縣級政權的權力監(jiān)督問題尚未提上議事日程，因此反而增加了權力濫用的風險。海南強縣擴權后，數(shù)位縣委書記的腐敗案就說明了這一問題。
　　在湖北、安徽等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行了“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”和“黨政合一、交叉任職”改革，但這一改革針對的主要是財政供養(yǎng)人員過多和重復分工導致的工作效率下降等問題，尤其是，在基本上不涉及主導中國農(nóng)村發(fā)展的縣級政權的情況下，這一改革很難取得實質(zhì)性進展，在有些地方反而可能只是一種折騰。而我國七大綜合配套改革試驗區(qū)，其改革試驗主要集中在行政權范圍內(nèi)，不足以解決政治權力結構缺陷帶來的問題，且其并非在縣域范疇內(nèi)進行，對于我國社會轉(zhuǎn)型來說，可能也不具備普遍意義�？h政改革需要拓寬思路，打破現(xiàn)行體制的制約，應進行縣級政治改革試驗。像鄧小平1992年南方談話中所說的那樣：大膽地闖、大膽地試。
　　縣政改革要解決的主要是兩個方面的問題，一是縣級政權在國家政權體系中的定位，合理劃分縣級政權和其他各個層級國家政權之間的權力關系，或者說要合理確定縣級政權在國家縱向治理結構的位置；二是規(guī)范縣級政權內(nèi)部的權力關系，也就是合理確定縣級政權的橫向治理結構，并規(guī)范縣級政權與縣域社會和公眾的關系。
　　總體來說，在政治權力結構上，應當由行政性分權轉(zhuǎn)向法治性分權，以橫向權力制衡代替縱向的政府層級分權。要通過實施以縣級人民代表專職化為起點、以政治分權為杠桿、以司法制衡為保障的綜合縣級政治改革，使縣級政權有足夠的地方社會和經(jīng)濟管理權限，同時使縣級政權及其主官的權力受到有效的制衡和監(jiān)督；通過既對中央負責又對地方民眾負責的縣級政府，促進縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，推進農(nóng)村建設和國家建設。從縣級政權主要是向上負責的現(xiàn)狀來說，縣政改革的核心應當是使其向下負責。
　　因此，縣政改革最重要的目標之一是建立健全真正意義上的縣級地方最高權力機關即縣人民代表大會。縣人大最重要的職責應當是負責縣級行政機關施政方案及其財政預算的審批。從現(xiàn)階段的實際情況來看，縣政改革可以首先從縣級財政預算管理體制改革切入，讓政府財政由縣級人大切實有效地管制起來，讓縣級政府每花一分錢都必須得到縣人大的批準和監(jiān)督。進一步保障人大的罷免、質(zhì)詢、詢問、調(diào)查等各項權力，落實人大“撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令”的權力。
　　重建縣級政府，使之成為真正有能力主導縣級地方公共事務、并且主要是向本地居民負責的行政機關，也應當是縣政改革最重要的目標。從一些行政管理體制比較完善的國家的經(jīng)驗以及我國的歷史經(jīng)驗來看，我國縣政改革應當賦予縣級行政長官即縣長以更大的權力。
　　行政機關是執(zhí)行機關，應當高度集權。而不應當過度分權。現(xiàn)階段不僅縣長上邊有縣委書記，下邊還有若干個副縣長，而且副縣長也由選舉產(chǎn)生，實行的是“集體領導、分工負責”的體制�？瓷先ゼ�體領導可以“民主決策”，在實踐中，“集體領導”往往還是要經(jīng)過各種各樣的“斗爭”，最終形成書記一把手的一言堂，民主往往有名無實，而且反而降低行政效率。同時，往往因為是“集體領導”，出了問題責任難以追究，有些地方甚至反而會利用集體領導的名義搞“集體腐敗”。如果能夠在縣長和縣委書記“一肩挑”的情況下賦予縣長“有限集權”，在縣長建設好自己的智囊機構和工作班子的情況下，應當有利于更好地發(fā)揮領導作用。這里的“有限”，一是民意機關的制約和監(jiān)督，二是司法機關的監(jiān)督，第三，更重要的是，當權力集于一身的時候，所有監(jiān)督的眼睛也就聚焦于一個人，反而會使其戒慎恐懼，小心謹慎。
　　總之，主導中國農(nóng)村發(fā)展的是縣級政權而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它是具備完全政治架構的最基層政權，其政治權力結構存在的問題負面影響巨大，對其進行改革刻不容緩。筆者提議的中國縣政改革的方向，是建立在行政分權和政治分權基礎上的民主自治。它不僅需要調(diào)整中央與地方之間的關系，充分重視地方的自主性和特殊性，發(fā)揮地方的創(chuàng)造力；還需要確立民眾對執(zhí)政者的制約，建立真正意義的責任政府；同時需要具有權威的司法制度來制約地方的政治行為，以保證國家的政治統(tǒng)一有效性。

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