【論歐盟在聯(lián)合國中的地位和作用】 歐盟聯(lián)合國

　　自20世紀50年代開始的歐洲一體化不僅僅是一個以歐洲大陸為地域范圍，對內(nèi)不斷深化和擴展經(jīng)濟與社會整合的進程，也同時是歐洲面向國際社會時獨立地位不斷加強，影響力不斷提升的過程。
　　
　　歐盟參與聯(lián)合國活動的法律依據(jù)和多重身份
　　
　　歐盟與聯(lián)合國之間密切關(guān)系的不斷發(fā)展是建立在歐洲一體化進程中一系列的條約框架內(nèi)的。創(chuàng)建歐洲共同體的《羅馬條約》的第116條中就要求歐洲委員會在聯(lián)合國各機構(gòu)中就經(jīng)濟問題進行投票時向成員國提出統(tǒng)一的立場建議。隨著一體化的深入，不斷修改的《歐共體條約》首次賦予了歐洲共同體獨立的國際法人資格。同時，條約的第302條規(guī)定了共同體參與聯(lián)合國的方式：由歐洲委員會作為歐共體的代表同聯(lián)合國及其各個專門機構(gòu)確保一切恰當?shù)年P(guān)系。據(jù)此，歐共體在聯(lián)合國中就自己所涵蓋的領(lǐng)域擁有了能夠完全代表各個歐共體成員國的專屬權(quán)限。1993年，標志歐盟誕生的《馬斯特里赫特條約》一方面在表述歐盟共同外交與安全政策的目標時，強調(diào)了聯(lián)合國憲章原則的重要性，另一方面明確了歐盟成員國在聯(lián)合國中應(yīng)持有的立場：“各成員國應(yīng)在國際組織內(nèi)和國際會議期間協(xié)調(diào)其行動，各成員國應(yīng)在上述國際論壇上堅持聯(lián)盟的共同立場”；“參加聯(lián)合國安理會的聯(lián)盟成員國應(yīng)共同商討問題，并向聯(lián)盟其他成員國通報一切情況。任聯(lián)合國安理會常任理事國的聯(lián)盟成員國在行使其職責時，應(yīng)在不影響其根據(jù)聯(lián)合國憲章所承擔的責任的情況下，確保維護聯(lián)盟的立場和利益�！�。1999年5月生效的《阿姆斯特丹條約》進一步強化了歐盟共同外交和安全政策：要求歐盟各成員國在共同享有重要利益的地區(qū)實施共同戰(zhàn)略，并設(shè)立了共同外交和安全政策高級代表一職。這一改進進一步提高了歐盟在聯(lián)合國中，尤其是在安理會上“用同一個聲音說話”的能力。
　　《聯(lián)合國憲章》規(guī)定了聯(lián)合國是一個以主權(quán)國家為參與者的國際政治組織，因此歐盟不具備成為其成員的資格。從而在參與聯(lián)合國各項運作的過程中，歐盟往往根據(jù)自己影響能力的大小和利益相關(guān)程度采取不同的特殊身份。
　　觀察員資格是歐盟在聯(lián)合國各個部門和機構(gòu)中最常見的身份，權(quán)力十分有限，僅限于參加正式會議，也往往只能在所有正式與會成員發(fā)表完所有意見之后才有權(quán)進行一定程度的干預(yù)。觀察員不能提出修正案，不能主持會議或做大會報告。更不用說投票權(quán)了。當前，歐盟在安理會、聯(lián)大以及大多數(shù)的專門機構(gòu)中均擁有觀察員的身份。
　　全面參與者是另一種非常規(guī)地位，又被稱為“被提升了的觀察員”。這也是歐盟參與聯(lián)合國運作的一個重要身份。較之觀察員地位，全面的參與者可以提出議案或修改案，在發(fā)表自己的意見干預(yù)會議時也沒有時間或內(nèi)容長短的限制。同時還可以擔任報告人或主持會議。但較之成員國地位，全面的參與者仍然沒有投票權(quán)，也沒有阻礙共識達成的權(quán)力。自從1992年里約“地球峰會”之后，歐盟開始以這樣的身份更積極參與到在許多主要的聯(lián)合國會議和常設(shè)機構(gòu)的活動中，例如在聯(lián)合國可持續(xù)性發(fā)展委員會和森林問題的政府間論壇中。
　　歐洲共同體被接納為聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)的正式成員是一個特例。這是由于早在1962年，歐共體與FAO就建立起了緊密的合作關(guān)系。而在1991年，F(xiàn)AO章程的修改也為歐共體獲得正式成員身份鋪平了道路。自此，歐共體在FAO中享有代表各歐盟成員國的資格，各成員國僅保留在FAO的組織與預(yù)算問題上的決定權(quán)。
　　歐盟以上述不同身份參與聯(lián)合國活動，主要原因在于其在各個領(lǐng)域中的權(quán)限不同。因為在糧農(nóng)組織覆蓋的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等領(lǐng)域中，歐盟各成員國已經(jīng)將這部分的主權(quán)讓渡給了歐共體。后者毫無異議地擁有完全的代表權(quán)限，成為其正式成員。歐盟在一些專門機構(gòu)中擁有全面參與者地位，則是因為在歐洲一體化的范圍不斷擴大，共同體內(nèi)部統(tǒng)一法令不斷出臺，歐盟在這些領(lǐng)域的權(quán)限正在不斷上升的同時，為了調(diào)和歐盟成員國不愿放棄獨立權(quán)力而采取的折中方法。歐盟更多是以觀察員的身份出現(xiàn)在其他聯(lián)合國專門機構(gòu)中，則說明歐盟在這些領(lǐng)域的權(quán)限還相當有限。換言之，歐盟在聯(lián)合國中身份的不同是歐盟內(nèi)部在不同領(lǐng)域中一體化程度不等的客觀反映。
　　
　　聯(lián)合國改革進程中的歐盟
　　
　　聯(lián)合國的改革進程對于歐盟來說，不失為一個能夠擴展國際舞臺、增加在聯(lián)合國中的權(quán)重的有利機會。因此，歐盟將自己定義為一個“全球行為者”、“主要的參與者”和一大“軟實力”體活躍地參與到聯(lián)合國改革之中。
　　維護和平、促進經(jīng)濟與社會的發(fā)展一直都是歐洲一體化發(fā)展的根本目標，也成為歐盟對外戰(zhàn)略的核心理念。因此，對于聯(lián)合國提出的以發(fā)展、安全和人權(quán)為重點的改革方向，歐盟予以積極的響應(yīng)和支持。早在2005年首腦峰會的籌備期間，歐盟就開始向準備會議報告的高級專門小組提供捐助，其目的在于傳達歐盟各成員國已經(jīng)達成的共同立場，引起決策小組的重視。同樣，類似的投入也運用于聯(lián)合國秘書長起草發(fā)言報告的階段。當2005年春《成果報告》的草案進入到談判與決定階段時，早有準備的歐盟對其中的許多部分都提出了詳盡的建議，并且還在談判外進行了大量的游說工作，使得歐盟的許多建議都在談判中得到了第三世界國家的支持。為了進一步地在發(fā)展問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)性的作用，2005年5月，歐盟還決定增加官方發(fā)展援助的資金，提高它的質(zhì)量和效率以確保聯(lián)合國“千年發(fā)展目標”的盡快實現(xiàn)�？梢哉f，這些努力也是歐盟為能夠成立和平建設(shè)委員會而采取的多種積極途徑。雖然僅憑歐盟的一廂情愿不可能促使聯(lián)合國誕生一個新的機構(gòu)，但是歐盟確實為和平建設(shè)委員會成立協(xié)定的出臺發(fā)揮了重要的作用。
　　在聯(lián)合國的人權(quán)的改革中，歐盟更是成為了一個主要的行動者。對于歐盟來說，聯(lián)合國可能是其尋求提高人權(quán)保護水平的最為重要的多邊論壇。在歐盟同世界上其他國家進行的政治對話或簽署的雙邊協(xié)議中，人權(quán)問題總是被作為一項“基本條款”而居于關(guān)鍵的地位。因此，長久以來在人權(quán)問題上的堅定態(tài)度和歐盟內(nèi)部在人權(quán)認識上的統(tǒng)一立場使得歐盟在成立人權(quán)理事會這一問題上發(fā)揮出至關(guān)重要的作用。在創(chuàng)建人權(quán)理事會的過程中，其他積極參與談判的各方經(jīng)常將歐盟視為能夠調(diào)和各種分歧意見的可能的驅(qū)動力。
　　除了在人權(quán)與發(fā)展問題上，歐盟在環(huán)境保護、國際勞工標準、國際刑事法庭等聯(lián)合國面臨的新問題上也表現(xiàn)出一個“領(lǐng)跑者”的姿態(tài)。以環(huán)境保護領(lǐng)域為例，歐盟支持在現(xiàn)有的機構(gòu)，如聯(lián)合國環(huán)境計劃的基礎(chǔ)上，建立一個更加完整的國際環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。因此，歐盟積極推動京都協(xié)議書的生效，并且成為大量有關(guān)環(huán)境的多邊公約與協(xié)定的重要一方。歐盟在強調(diào)聯(lián)合國框架的同時，也提出了對聯(lián)合國環(huán)境計劃的改革。在2002年召開的聯(lián)合國環(huán)境計劃治理理事會的會議上，歐盟提議建立一個針對環(huán)境問題的聯(lián)合國專門機構(gòu)――聯(lián)合國環(huán)境組織。歐盟認為，如果有穩(wěn)定充分和可預(yù)見的財政援助作為支持，這樣一個組織將會促使環(huán)境領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展以更加整合和穩(wěn)固的方式向 前發(fā)展。盡管會議最后通過的成果報告沒有達到歐盟的預(yù)期，但各方對歐盟的提議在未來的可能性達成了一致意見。
　　近年來，隨著歐盟共同外交與安全政策目標的確立以及聯(lián)合國在全球安全領(lǐng)域責任的不斷加重，歐盟與聯(lián)合國在安全領(lǐng)域的合作也取得了巨大發(fā)展。歐盟在全球安全領(lǐng)域的行動已經(jīng)從過去發(fā)表簡單的聲明轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與聯(lián)合國民事與軍事的各項行動。1997年的《阿姆斯特丹條約》，將“彼德斯堡任務(wù)”納入到歐盟的共同外交和安全政策中，這些任務(wù)包括人道主義任務(wù)、維和任務(wù)以及在危機管理中抗擊武力的任務(wù)。在隨后幾年中，在軍事方面，歐盟籌建了一個總兵力達6萬人的快速反應(yīng)部隊。在民事方面則不斷加強對警力、法官和獄吏等人員的積極儲備。隨后，在歐盟參與的軍事與警力行動，范圍不僅限于歐洲，也擴展到世界的其他地區(qū)，在很大程度上對聯(lián)合國的維和行動提供了重要的支持。
　　另外，歐盟近年來多次擴大致使成員國數(shù)量大量增加的一體化成果也給聯(lián)合國提出了新的改革議題。在聯(lián)合國誕生之初，世界各國根據(jù)地理位置和當時的世界政治格局而被劃分成五大地區(qū)：非洲地區(qū)、亞洲地區(qū)、東歐地區(qū)、拉丁美洲地區(qū)和西歐及其他國家地區(qū)。歐盟的擴大，尤其是2004年10個中東歐地區(qū)國家的加入，使其既包括了西歐地區(qū)國家，也包括了東歐地區(qū)國家和隸屬于亞洲地區(qū)的塞浦路斯。因此，在聯(lián)大會議上，不少國家紛紛提出是否應(yīng)根據(jù)新的國際形勢重新劃分聯(lián)合國的地區(qū)團體。
　　
　　歐盟在聯(lián)合國中作用的局限性
　　
　　歐盟在各種聯(lián)合國機構(gòu)中的參與越來越多地從幕后走上臺前，在維護人權(quán)、環(huán)境保護、提供發(fā)展援助等方面已經(jīng)成為了一個強有力的參與者，但在其他更多的領(lǐng)域，這樣的評價還為時過早。
　　首先，歐盟對聯(lián)合國改革的作用與影響受到《聯(lián)合國憲章》中成員原則規(guī)定的制約和自身身份的限制。聯(lián)合國對如何接納非主權(quán)國家形式的行為體始終沒有做出明確的國際法規(guī)定。歐盟是一個集超國家主義和政府間主義的特點于一身的全新的地區(qū)性政治實體，其作為一個地區(qū)組織在聯(lián)合國中的所取得的現(xiàn)有地位都是基于兩者在實踐中長期合作的成果。要從國際法角度接納歐盟以正式資格加入到聯(lián)合國中，必須啟動相當復(fù)雜的《聯(lián)合國憲章》的修改程序，這種可能性并不太大。
　　其次，世界各國在世界政治舞臺上活躍時始終置于首位的國家利益主導(dǎo)原則也大大限制了歐盟在聯(lián)合國改革中的影響力。對于歐盟之外的聯(lián)合國成員來說，一個這么大規(guī)模的地區(qū)性組織的加入無疑會打破現(xiàn)有國際秩序的平衡，引發(fā)當前聯(lián)合國各種多邊磋商與表決機制的深刻變革。由此可能造成的國家利益的損失是任何國家不愿意承擔的。而對于歐盟內(nèi)部而言，用歐盟的聲音取代自己的聲音是否會有損本國利益，削弱自己在國際舞臺的獨立自主的影響力則是各個歐盟成員國，尤其是幾個大國的顧慮。例如，在安理會改革問題上，有些歐洲國家認為，既然歐盟在外交關(guān)系上“用同一個聲音說話”，就應(yīng)該由歐盟各個成員國共同行使英、法的“否決權(quán)”。這個方案立即遭到了英、法的拒絕。可見，在聯(lián)合國這樣一個國際舞臺上，使本國國家利益最大化的目標仍遠遠高于歐盟的團結(jié)與統(tǒng)一。因此，聯(lián)合國改革中提出的增加地區(qū)代表性目標難以取得實質(zhì)性的進展。
　　再者，歐盟內(nèi)部錯綜復(fù)雜的決策機制和一體化道路上遇到的重重阻礙也對歐盟在聯(lián)合國舞臺上的作為產(chǎn)生了消極的影響。對于歐盟的發(fā)展，歐盟內(nèi)部始終存在著超國家主義和政府間主義之爭。兩種主義之爭導(dǎo)致了歐盟復(fù)雜的決策機制和權(quán)限分配。反應(yīng)到國際舞臺上則表現(xiàn)為歐盟各國在許多問題上或是為實現(xiàn)投票一致性而耗時長久，或是出現(xiàn)投票分歧，這成為削弱歐盟國際信譽的一個重要原因。針對這個問題，草擬的歐盟憲法中包含了確立歐盟獨立法人地位、任命歐盟外交部長和設(shè)立歐洲對外行動司的等諸多內(nèi)容。這些發(fā)展無疑將對歐盟在聯(lián)合國主要機構(gòu)、基金、計劃和專門機構(gòu)中的參與起到深遠的作用。然而，歐盟憲法未能通過的事實不僅減緩了歐盟內(nèi)部一體化的步伐，也使歐盟在聯(lián)合國中的獨立代表性依舊顯得單薄和虛弱。
　　但放眼未來，歐盟和聯(lián)合國的合作前景是廣闊而長遠的。兩個國際組織都以避免戰(zhàn)爭、維護和平、促進人類經(jīng)濟與社會的發(fā)展為存在的目標，共同的理念必然使兩者在越來越多的國際事務(wù)中緊密地團結(jié)在一起；歐盟在60多年的一體化道路上積累了豐富的經(jīng)驗，尤其是在運用有效多邊機制方面，值得改革中的聯(lián)合國大力借鑒；全球化的浪潮使得傳統(tǒng)的國界限制被打破，越來越多國際事務(wù)需要從跨國跨地區(qū)的角度進行治理，歐盟作為一個成功的地區(qū)性組織將不可避免地成為聯(lián)合國重要的伙伴；為了在聯(lián)合國各個機構(gòu)中擁有更大的影響力，歐盟就必須發(fā)出同一個聲音，而這個統(tǒng)一立場、提高歐盟對外代表性的過程又將會成為推動歐洲一體化的動力�？傊�，兩大國際組織關(guān)系的不斷發(fā)展，將有可能實現(xiàn)這樣一種雙贏：歐盟在一體化的道路上將會走得更遠，而聯(lián)合國的改革進程也將獲得全新的動力。
　　
　　(責任編輯：王棟)

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