[影響美國朝核政策的內(nèi)部因素分析]形勢(shì)與政策朝核

　　2009年12月，美國朝鮮政策特使博斯沃思訪朝并與朝鮮官員展開了一系列會(huì)談，雙方在重開六方會(huì)談的必要性和履行《共同聲明》的重要性方面達(dá)成較多共識(shí)。2010年1月1 1日，朝鮮表示愿意在六方會(huì)談框架內(nèi)與《朝鮮停戰(zhàn)協(xié)定》當(dāng)事國商討簽訂和平協(xié)議問題。朝核問題的解決似乎再現(xiàn)曙光。然而以往歷史揭示出朝核問題的解決是一個(gè)具有長期性特色的過程。本文擬從美國內(nèi)部因素的視角對(duì)美國朝核政策現(xiàn)狀進(jìn)行分析并對(duì)未來趨勢(shì)進(jìn)行判斷。
　　
　　影響美國朝核政策的國內(nèi)環(huán)境
　　
　　影響當(dāng)前美國朝核政策的國內(nèi)因素大致可從美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與政治局面的巨變、核心安全觀、不寬容的政治文化等幾個(gè)方面來認(rèn)識(shí)。
　　首先，從奧巴馬政府執(zhí)政以來美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境與其前任上臺(tái)初期相比已有很大不同。經(jīng)濟(jì)層面看，自2008年9月美國爆發(fā)金融危機(jī)以來至今，美國實(shí)施了較強(qiáng)有力的旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的龐大投資計(jì)劃，然而至今美國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇不見起色，失業(yè)人數(shù)居高不下。奧巴馬政府自其前任繼承下來的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)及阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)不僅向世人揭示出美國權(quán)勢(shì)的局限性及美歐關(guān)系的深刻分歧，更是在不斷侵蝕著美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)。政治層面看，盡管2008年帶來了民主黨主導(dǎo)行政與立法機(jī)構(gòu)的局面，但是自冷戰(zhàn)結(jié)束以來逐漸形成的美國國內(nèi)政黨政治斗爭(zhēng)尖銳的兩極化現(xiàn)象明顯加劇，奧巴馬政府在2009年推動(dòng)的應(yīng)對(duì)氣候變化及醫(yī)保等諸多重要議題都經(jīng)歷著來自共和黨的強(qiáng)有力的持續(xù)抨擊。面對(duì)2010年即將來臨的國會(huì)中期選舉中可能帶來的民主黨在當(dāng)前國會(huì)兩院占據(jù)多數(shù)局面發(fā)生改變的前景及當(dāng)前美國罕見的經(jīng)濟(jì)困境，奧巴馬政府在未來的內(nèi)政外交方面的任何重大舉措都將受到來自國會(huì)及共和黨的強(qiáng)力牽制，其在包括朝核問題在內(nèi)的眾多較為重要的外交議題上取得進(jìn)展都將極其困難。
　　第二，核不擴(kuò)散與反恐已是當(dāng)今美國安全觀念中極其重要的構(gòu)成要素。得到美國精英與民眾的普遍支持。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，尤其是“9?11”事件發(fā)生后，反恐已經(jīng)獲得了令美國政府將其當(dāng)作一項(xiàng)大戰(zhàn)略被優(yōu)先關(guān)注而必需的持久性的民眾支持。美國政府隨后進(jìn)行了以反恐為核心的相應(yīng)戰(zhàn)略調(diào)整。在反恐的背景下，美國自冷戰(zhàn)期間就關(guān)注的核不擴(kuò)散問題因與應(yīng)對(duì)恐怖主義聯(lián)系在一起而變得愈加突出。核不擴(kuò)散涉及大國對(duì)全球安全秩序的維持，反恐則更是直接涉及美國自身核心安全關(guān)注。兩者已構(gòu)成美國國家安全戰(zhàn)略的有機(jī)要素且成為美國當(dāng)今面對(duì)的兩個(gè)迫切而又具有全球性含義的安全威脅。朝鮮的核計(jì)劃及其核技術(shù)、核材料擴(kuò)散到恐怖分子手中的可能性確實(shí)構(gòu)成對(duì)美國國家安全的嚴(yán)重威脅。
　　第三，美國國內(nèi)固有的對(duì)所謂“非自由社會(huì)”不寬容的政治文化，始終對(duì)外交具有很強(qiáng)影響，而這更將朝核問題威脅性無限放大。小布什任期初期對(duì)朝鮮人權(quán)紀(jì)錄的猛烈抨擊及其在2002年國情咨文中將朝鮮界定為邪惡軸心的觀點(diǎn)深刻揭示出美國政治文化中的不寬容性。美國將人權(quán)因素在朝核問題中的作用始終不斷地予以強(qiáng)調(diào)，小布什政府相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)堅(jiān)持人權(quán)在美對(duì)朝政策中的突出地位，而在其執(zhí)政后期對(duì)朝核政策中逐漸剝離人權(quán)因素之時(shí)，在美國外交決策機(jī)制中發(fā)揮重要作用的國會(huì)在推動(dòng)政府重視人權(quán)因素在美對(duì)朝政策中的作用則更加突出。美國國會(huì)內(nèi)主導(dǎo)性的觀點(diǎn)認(rèn)為：人權(quán)應(yīng)是與朝鮮談判的關(guān)鍵因素并應(yīng)在美對(duì)朝政策中占據(jù)核心地位。國會(huì)在兩黨共識(shí)基礎(chǔ)上持續(xù)呼吁美國政府關(guān)注朝鮮違反人權(quán)的議題。每當(dāng)美國政府在朝核問題的處理上擱置人權(quán)問題之時(shí)，國會(huì)就往往通過舉辦聽證會(huì)及進(jìn)行抗議的方式展現(xiàn)對(duì)行政機(jī)構(gòu)對(duì)朝政策處理的不滿。《2004年北朝鮮人權(quán)法案》與2008年對(duì)此法案的《再授權(quán)》明確了為推動(dòng)朝鮮改善人權(quán)而進(jìn)行撥款的數(shù)額，并要求總統(tǒng)任命特使促進(jìn)朝鮮人權(quán)、促進(jìn)尋求作為難民而被保護(hù)的朝鮮人的申請(qǐng)。該立法典型地展現(xiàn)出國會(huì)在對(duì)朝政策中的關(guān)注重心。盡管人權(quán)因素始終影響但不決定著美國政府的朝核政策，但可以預(yù)期的是，在朝核問題的解決中，它將是個(gè)持久發(fā)揮作用且令人無法忽視的重要因素。
　　因此，美國國內(nèi)存在的安全與政治文化決定了美國認(rèn)定朝核問題對(duì)其構(gòu)成嚴(yán)重威脅，然而當(dāng)前奧巴馬政府在處理包括朝核問題在內(nèi)的重要外交議題上又不得不深受諸多國內(nèi)因素的強(qiáng)力約束。美國在處理朝核危機(jī)中必須面對(duì)這種矛盾的最終解決將對(duì)美國朝核政策走勢(shì)產(chǎn)生深刻影響。
　　
　　影響美國朝核議題的政策因素
　　
　　美國對(duì)朝核問題的關(guān)注已是其對(duì)朝外交乃至對(duì)東北亞總體外交的核心要素。在朝核問題上，美國要實(shí)現(xiàn)其宣稱的要阻止大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散、阻止對(duì)美國及其盟國的常規(guī)及核攻擊的根本目標(biāo)，它就必須實(shí)現(xiàn)以徹底的、可驗(yàn)證的、不可逆轉(zhuǎn)的方式廢除朝鮮核漫施的目標(biāo)。美國積極參與了朝核問題的解決并經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)曲折而又極富戲劇性的過程。這種局面的出現(xiàn)與美國政府內(nèi)部的以下因素密切相關(guān)。
　　首先，美國政府內(nèi)部圍繞以何種手段實(shí)現(xiàn)朝鮮棄核目標(biāo)始終存在著兩派不同觀點(diǎn)。一派支持以多邊的談判方式來改變朝鮮的國際行為方式；一派主張建立削弱朝鮮的機(jī)制，并最終使朝鮮政權(quán)崩潰。自克林頓政府到奧巴馬政府，這兩派觀點(diǎn)在政府內(nèi)部都始終存在，其嘗試和實(shí)踐在小布什政府時(shí)期表現(xiàn)明顯。小布什政府經(jīng)歷了全力推動(dòng)朝鮮政權(quán)崩潰到退回到以談判解決朝核等一系列相關(guān)問題的過程。美國近20年解決朝核問題的歷史令其最終不得不認(rèn)識(shí)到：美國可以將削弱朝鮮并進(jìn)而導(dǎo)致其崩潰的觀點(diǎn)當(dāng)作一種政策選項(xiàng)但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐起米則相當(dāng)困難，根本無法達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)。在美國處于超強(qiáng)態(tài)勢(shì)且有良好國內(nèi)政治形勢(shì)背景的時(shí)候是如此，當(dāng)下美國權(quán)勢(shì)地位相對(duì)削弱且國內(nèi)面臨重重困難的時(shí)候?qū)⒏�是是如此。在中國與韓國堅(jiān)決反對(duì)將朝鮮政權(quán)崩潰當(dāng)做政策目標(biāo)的前提下，從維護(hù)大國關(guān)系穩(wěn)定及鞏固聯(lián)盟關(guān)系的角度出發(fā)，美國最終都不得不尋求以談判解決朝核問題的解決方法。與朝鮮期待的美朝直接對(duì)話不同，美國更最視多邊談判機(jī)制。六方會(huì)談是美國目前能夠找到的既涉及柑關(guān)國家又切實(shí)可行的有效多邊機(jī)制，也是美周在以往對(duì)朝政策在談判與政權(quán)變更的多次搖擺后最終認(rèn)同的最適宜的機(jī)制。在此機(jī)制中，美國堅(jiān)持其要求朝鮮棄核的淡判目標(biāo)，并始終推動(dòng)著中韓等國保持對(duì)朝核問題的警覺直到問題得以最終解決。
　　其次，美國朝核政策的制定和落實(shí)是以切實(shí)考慮其盟國的安全訴求為前提進(jìn)行。美國實(shí)現(xiàn)其全球戰(zhàn)略的核心支柱是其在冷戰(zhàn)期間塑形并在冷戰(zhàn)后留存并發(fā)展起來的聯(lián)盟體系。其在東亞發(fā)揮影響力或塑造亞洲新安全架構(gòu)的關(guān)鍵依托之一是美韓聯(lián)盟。長遠(yuǎn)看，作為美國盟同的韓國在朝核問題的觀點(diǎn)對(duì)美國朝核政策的確定具有不容忽視的影響。朝核問題的最終解決必須以加強(qiáng)而不是削弱以美國為核心的聯(lián)盟體系為前提，否則將會(huì)影響到美國壘球戰(zhàn)略的總體布局。為此，美國對(duì)韓國在朝核問題中的利益關(guān)切不得不認(rèn)真予以對(duì)待。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，盡管韓國總統(tǒng)人選的變更常帶來對(duì)外政策的調(diào)整，但韓國精英及民眾對(duì)朝主流觀點(diǎn)及政策主線依然將足，以經(jīng)濟(jì)融合及溝通聯(lián)系的加強(qiáng)來逐漸實(shí)現(xiàn)半島的和平統(tǒng)一。 而美國在小布什政府初期實(shí)施的強(qiáng)硬要求朝鮮單方而讓步、拒絕與朝鮮直接談判以及在外交領(lǐng)域孤贏朝鮮的政策不僅僅距離朝核問題的解決漸行漸遠(yuǎn)，而且也導(dǎo)致美韓聯(lián)盟關(guān)系的基礎(chǔ)遭受侵蝕。自20世紀(jì)90年代以來，韓國公眾輿論對(duì)美國在朝鮮半島的軍事存在多持負(fù)面觀點(diǎn)。韓國年輕一代人中存在著比較濃厚的反美情緒。自2004年以來對(duì)韓國公眾的民調(diào)顯示，認(rèn)為美國是其最大威脅的韓國人要超過認(rèn)為朝鮮是其最大威脅的人數(shù)。反美主義在韓國的始終存在及加強(qiáng)令美國不得不在解決朝核問題與加強(qiáng)美韓聯(lián)盟兩方面加以精心平衡。朝核問題不解決或者朝核問題不以加強(qiáng)美韓聯(lián)盟的方式加以解決，那么美韓聯(lián)盟就會(huì)深陷危機(jī)之中。這對(duì)美國任何外交決策者而言都是正竭盡全力加以避免的戰(zhàn)略失誤。就加強(qiáng)美國亞太聯(lián)盟的視角看，美國也逐漸認(rèn)識(shí)到，美國在朝核問題上過于強(qiáng)硬不合乎其長遠(yuǎn)戰(zhàn)略利益。
　　第三，美國以往處理朝核政策的歷史給予當(dāng)今美國決策者以深刻啟迪。歷史表明，美國對(duì)朝核政策必定是在與韓國對(duì)朝政策密切銜接的前提下才能夠取得成效。金大中時(shí)期對(duì)朝的“陽光政策”與克林頓政府時(shí)期對(duì)朝的接觸對(duì)話政策，相互補(bǔ)充彼此加強(qiáng)，為美韓協(xié)作解決朝核問題樹立了較好先例。然而小布什政府在隨后數(shù)年堅(jiān)持，只有朝鮮在人權(quán)、難民及其他問題上取得進(jìn)步的前提下，美國才會(huì)同意與朝鮮關(guān)系正�；�。這種對(duì)朝政策的急劇轉(zhuǎn)向反而導(dǎo)致朝鮮核問題的進(jìn)一步惡化。直到2007年2月六方協(xié)議簽署后，小布什政府開始采取了人權(quán)是朝核問題解決后待解決的諸多問題之一的立場(chǎng)，并明確放棄了其于2002年發(fā)表的關(guān)于朝鮮是“邪惡軸心”國家的觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)而支持朝鮮以廢除其核設(shè)施來換取援助及加強(qiáng)與美國聯(lián)系的立場(chǎng)。美國最終認(rèn)識(shí)到，以強(qiáng)力的單邊方式解決朝核問題的政策選項(xiàng)只能會(huì)惡化而不會(huì)促進(jìn)朝核問題的解決。美朝之間的尖銳敵對(duì)逐漸為雙方的漸趨妥協(xié)所取代。
　　美朝圍繞核問題而展現(xiàn)的角逐過程揭示出，朝鮮要么在美朝尖銳對(duì)立過程中不斷加強(qiáng)其自身的核能力，要么在美朝關(guān)系妥協(xié)中獲得更多的援助；而美國所看到的是美韓聯(lián)盟，面臨不斷削弱的可能及其在東北亞領(lǐng)導(dǎo)能力普遍遭受質(zhì)疑。經(jīng)濟(jì)制裁、外交孤立及軍事威脅等手段已被實(shí)踐證明都無助于朝核問題的解決。奧巴馬政府充分認(rèn)識(shí)到美國朝核政策的歷史教訓(xùn)，促使其認(rèn)同對(duì)話而不是對(duì)抗來解決朝鮮核問題，并采取了側(cè)重六方會(huì)談機(jī)制解決朝核問題的政策。美國對(duì)朝核政策已漸趨穩(wěn)定。
　　第四，美國國防部對(duì)東北亞區(qū)域軍力的重新部署堅(jiān)定了美國要求朝鮮棄核的立場(chǎng)，并表明美國已做好應(yīng)對(duì)因朝核問題而出現(xiàn)各種危機(jī)的準(zhǔn)備。這充分展現(xiàn)了其自冷戰(zhàn)結(jié)束以來形成的以軍事力量支撐其外交立場(chǎng)的鮮明特色。在“9?11”事件以來的數(shù)年中，美國全球防務(wù)態(tài)勢(shì)已經(jīng)進(jìn)行了較大的調(diào)整。其關(guān)鍵目標(biāo)是加強(qiáng)美國戰(zhàn)略靈活性及發(fā)展快速部署的能力。這在東北亞的具體體現(xiàn)是，美國在日本的軍事力量得到極大增強(qiáng)，而在韓國的軍事力量則是明顯削弱。美國駐朝鮮半島武裝力量的重新整合始于2003年初。美國削減了其駐朝鮮半島軍人數(shù)量，到2008年減少了12500人，大量美軍撤離韓朝軍事分界線。美國改變其數(shù)十年中加強(qiáng)在朝鮮半島軍事力量的做法令美韓聯(lián)盟的性質(zhì)發(fā)生了重大變化。韓國實(shí)際成為美國在東北亞發(fā)生軍事沖突時(shí)的主要行動(dòng)基地。美國通過將陸軍第一師的指揮部遷至日本神奈川縣的座間兵營并任命一位四星將軍為指揮官的做法則突出了日本作為美國在亞洲進(jìn)行軍力投注基地的突出地位。美國得以能夠始終對(duì)朝鮮半島及東北亞態(tài)勢(shì)保持警覺并可靈活應(yīng)對(duì)各種形式的軍事沖突。朝核問題如果最終難以多邊談判方式解決，那么美國也確實(shí)做好了應(yīng)對(duì)朝鮮半島形勢(shì)急劇惡化所帶來的后果的準(zhǔn)備。由此看，朝核問題不只涉及美朝雙方直接利益，從本質(zhì)上說，它是涉及東北亞地區(qū)安全構(gòu)建的區(qū)域性安全問題。
　　
　　結(jié)　語
　　
　　總之，在美國看來，朝核問題對(duì)美國安全利益構(gòu)成嚴(yán)重威脅，然而近年美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治出現(xiàn)的巨大變化令?yuàn)W巴馬政府在任何重大外交議題上有所作為變得極為網(wǎng)難，美國與其盟國內(nèi)部存在的觀點(diǎn)分歧與協(xié)調(diào)更令其短期內(nèi)解決朝核問題取得突破變得希望渺茫。東北亞地區(qū)周邊國家的各自安全關(guān)注也令美國的朝核政策取得成效需耗費(fèi)時(shí)日。奧巴馬政府在應(yīng)對(duì)朝核問題上突出談判的多邊解決方式的重要性實(shí)屬不得已的必然選擇。美國在朝核問題上未來所發(fā)揮的作用，將更多體現(xiàn)為參與和引導(dǎo)，而不是領(lǐng)導(dǎo)或主導(dǎo)，更多采取接觸談判，而不是強(qiáng)硬對(duì)抗，更多展現(xiàn)出相對(duì)被動(dòng)反應(yīng)，而不是積極的主動(dòng)進(jìn)取。六方會(huì)談機(jī)制是合乎奧巴馬政府當(dāng)前面臨的國內(nèi)外窘迫局面凡極為有效的應(yīng)對(duì)朝核問題的渠道，盡管與其前任朝核政策有所區(qū)隔，但奧巴馬在其任期內(nèi)解決朝核問題的前景不容樂觀；盡管美國的朝核政策總體趨于穩(wěn)定，但朝核問題的解決仍將帶有長期性及難以確定性，還需要不斷觀察和思考。
　　
　　(責(zé)任編輯：李瑞蔚)

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