效率 民主與效率

　　集權(quán)制度的擁護者比較常見的一個論點是：權(quán)力集中可以提高效率，“集中力量辦大事”，沒有那么多嘰嘰喳喳的辯論和不同團體之間的牽制。這個觀點不無道理，最直觀的例子，莫過于中國大躍進期間的“大煉鋼鐵”，短短幾個月，上億人給動員起來，轟轟烈烈地煉鋼。那個“效率”，可以說是令人瞠目結(jié)舌。
　　然而，長遠來看，“全民一心，動員起來”真的促進效率嗎？“高效”的煉鋼運動生產(chǎn)出無數(shù)廢銅爛鐵，導(dǎo)致資源的低效利用。“高效”的人民公社運動帶來的，是20年低效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果我們把這種非理性決策帶來的人力和資源浪費、機會成本、民眾和政府之間的信任損失計算進來，集權(quán)制度真的還是最有效率的制度嗎？當然并不是所有的當權(quán)者都是非理性的，也并不是所有的民眾都是理性的，但是，民主的意義恰恰在于：通過不同團體、不同立場之間的觀念碰撞，使理性有更多的機會發(fā)出聲音。
　　最近，內(nèi)蒙古神華集團“煤變油”項目將要停工這個新聞，再次說明了決策的“高效”未必是社會的福祉。不民主、不理性的“高效”決策，只不過是通過把問題置后或者外部化來掩蓋其社會成本而已，而社會成本在那里，“遲早都是要還的”。神華集團的煤變油項目，投了100多億之后，政府突然“頓悟”該項目耗水量太大，使許多人不禁感到奇怪，鄂爾多斯地區(qū)又不是今年才開始缺水，為什么在100多億砸進去之前沒有想到這個問題？
　　其實公民參與決策過程并不見得會降低“效率”。它可能會降低“政策制定”的效率，但是它往往會因為切合民意而提高“政策執(zhí)行”的效率，而且它可以通過提高決策的合理性來提高資源利用的效率。一個聰明的政府，應(yīng)當歡迎民意。
　　歡迎民意的方法之一，是就公共事務(wù)舉行公眾聽證會。不是花瓶式的“零異議”和諧聽證會，而是要通過辯論去粗存精地提煉民意。在這一點上，美國的經(jīng)驗可以作為一個參考。我們不妨以一個名不見經(jīng)傳的小縣城――馬里蘭州的蒙特哥莫利縣――的縣議會為例子，從一個小縣城的聽證會程序，來看看美國地方政府是如何“吸收”民意的。
　　根據(jù)蒙特哥莫利縣法律，縣議會所有的重大決策都必須有公眾參與聽證。這個程序是這樣展開的：首先，縣議會要通過地方報紙以及網(wǎng)絡(luò)，提前將聽證會的廣告發(fā)布出去，任何想在聽證會上發(fā)言的公民都可以打電話去預(yù)約發(fā)言。由于一次聽證會能容納的發(fā)言人有限，不能保證每個人都能獲得發(fā)言時間，但是在具有重大爭議性的問題上，必須保留所有發(fā)言申請人的名單。
　　為了保證聽證會上不同意見都能得到發(fā)表，工作人員事先會詢問發(fā)言者的“立場”。然后根據(jù)其立場，把他們分成五到六人的小組，依次到前臺發(fā)言。無論普通公民，還是政府或非政府組織的代表，每人講話3分鐘。發(fā)言者可以帶自己的支持者來做聽眾，還可以要求他們在自己發(fā)言結(jié)束時站起來以顯示他們的“聲勢”。
　　眾人發(fā)言完畢，立法委員開始提問，確保他們理解了民意。會后，所有聽證會資料都要備案保留，并且允許公眾查詢。
　　這些聽證會上都有些什么議題呢？我隨手查詢了一下該縣本周的聽證會記錄，一共6項：兩項關(guān)于土地規(guī)劃，兩項關(guān)于撥款，一項關(guān)于租房的規(guī)范，一項關(guān)于供水和排水系統(tǒng)。下周一共5項：兩項關(guān)于撥款，一項關(guān)于經(jīng)濟增長的政策，一項關(guān)于交通安全，一項關(guān)于某項政府收費條款。
　　除了去聽證會，不愿口頭發(fā)言的人也可以提交書面聲明，立法委員對這些書面材料需要一視同仁地重視。為了檢驗議會是否“聽進去了”民意，議會的決策會議、專門委員會會議也必須公開。每天的工作日程都須提前公示；電視轉(zhuǎn)播會議現(xiàn)場；公民可以電話收聽會議；如果錯過現(xiàn)場，可以去網(wǎng)上查詢錄像資料。此外，政府有每周的工作報告供公眾免費電郵訂閱。總而言之，這些措施力圖確保公民對決策全過程的知情權(quán)。
　　如果你去查詢美國大大小小各級議會的工作程序，會發(fā)現(xiàn)它們大同小異，大多遵循這種信息公開化、程序透明化、參與開放化的原則。我不知道這些保證公民知情權(quán)和參與權(quán)的程序，在多大程度上降低了決策效率，但是我相信這些程序會使“人群密集區(qū)X公里處建化工廠”、“先砸100億再考慮項目可行不可行”之類現(xiàn)象出現(xiàn)的概率大大降低�！皣\嘰喳喳的辯論和團體之間的牽制”或許不是一幅優(yōu)美的畫面，但它也許是在用“短痛”去避免“長痛”。如果我們也可以拿起電話說一句“喂，我想?yún)⒓酉轮芏�的X項目聽證會――”，市民與政府之間的關(guān)系也許會更和諧。
　　由于各級人民代表大會并非常設(shè)機構(gòu)，中國的主要政府決策由行政部門承擔，所以聽證會也主要應(yīng)由行政部門召開�？上驳氖钦�府的決策越來越重視公眾參與，許多政府部門開始在公共決策中加入聽證程序，但還是不夠普及，而且許多聽證會形式重于實質(zhì)。某些地方聽證會拒絕記者采訪、發(fā)言代表的產(chǎn)生方式不透明、聯(lián)系方式也不公開。顯然，這種神秘主義的作風(fēng)與聽證會的基本精神背道而馳。據(jù)說民主的實施需要民眾具有“民主素質(zhì)”，我不知道還有什么比公開、透明、理性的參與本身更能訓(xùn)練民眾的民主素質(zhì)，就像我不能想象除了跳到水里學(xué)習(xí)游泳，還有什么別的學(xué)會游泳的方式。
　　 （作者系哈佛大學(xué)費正清東亞研究中心博士后）

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