土地制度：面對城市化追問 中國城市化率達(dá)到70%

　　 　　凡有涉及土地制度的新情況出現(xiàn)，還像從前那樣讓人矚目。除了"小產(chǎn)權(quán)房"，重慶實(shí)施的"以土地?fù)Q社保"和上海提倡的"土地入股"，都是值得更多關(guān)注的新變化。 　　
　　2007年春節(jié)，在安徽西南部一個(gè)偏僻的縣里，一個(gè)五大三粗的男人正蹲在路邊，對著一堆建筑廢墟抹眼淚。
　　這個(gè)男人姓黃，是當(dāng)?shù)氐囊粋�(gè)農(nóng)民。幾年前，他在自家的承包田里辟出一塊場地，制造預(yù)制板。大量打工農(nóng)民回鄉(xiāng)，帶動(dòng)了一輪持續(xù)十多年的蓋房熱，預(yù)制板生意讓黃老板掙了不少錢。2006年，他目睹縣城里的房地產(chǎn)開發(fā)熱潮，預(yù)感新一輪發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會到了，于是決定在制造預(yù)制板的場地上開發(fā)房地產(chǎn)。沒有任何審批和手續(xù)，"膽大包天"的黃老板在自家的田里蓋了一棟商品樓。2006年下半年，大樓結(jié)構(gòu)已經(jīng)封頂了，土地部門接到舉報(bào)，認(rèn)為黃老板未經(jīng)許可，擅自變更土地用途，在耕地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，違反了《土地管理法》。屢經(jīng)通知未見整改，在2007年春節(jié)前，當(dāng)?shù)卣�府調(diào)動(dòng)警察包圍了黃老板的工地，鏟車將竣工在即的商品樓鏟成了一片廢墟。
　　黃老板的"商品房"距離縣城5公里，在被拆之前，至少已經(jīng)預(yù)售給了8個(gè)客戶，他們都是距離縣城7公里左右的一所鄉(xiāng)村中學(xué)的教師。黃老板的存在足以證明，中國人并不缺少為了追求財(cái)富而冒險(xiǎn)的精神。如今，像黃老板那樣的試圖越界者越來越多，所體現(xiàn)的是中國農(nóng)村的一個(gè)嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)：資本的逐利本能正在沖擊現(xiàn)行土地制度的堤壩。
　　就在黃老板式的"商品房"被摧毀之后不久，另一種在北京遠(yuǎn)郊悄悄生長10年之久的"小產(chǎn)權(quán)房"終于進(jìn)入公眾視野。首都房價(jià)高企的時(shí)候，京郊農(nóng)村在村集體土地上蓋起了商品房，以遠(yuǎn)低于平均水平的價(jià)格向市民銷售。這種房產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目和黃老板的商品房相同之處是，都沒有取得建設(shè)用地許可，因此不可能獲得國家承認(rèn)的產(chǎn)權(quán)。不同的是，黃老板的房產(chǎn)項(xiàng)目地處偏僻鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只涉及8位鄉(xiāng)村教師，而京郊"小產(chǎn)權(quán)房"位置敏感，涉及業(yè)主人數(shù)眾多，而且牽涉到低收入人群的居住問題，如何解決就不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)命題了。
　　從安徽到北京，從黃老板的商品房到"小產(chǎn)權(quán)房"，我們可以看到，土地制度仍然是中國政治和經(jīng)濟(jì)生活最核心的問題之一。凡有涉及土地制度的新情況出現(xiàn)，還像從前那樣讓人矚目。除了"小產(chǎn)權(quán)房"，重慶實(shí)施的"以土地?fù)Q社保"和上海提倡的"土地入股"，都是值得更多關(guān)注的新變化。
　　
　　從強(qiáng)征到交換
　　
　　推動(dòng)今天的土地制度發(fā)生改變的動(dòng)力，和1970年代末期有很大的不同。從歷史上來看，土地承包制度的動(dòng)力是為了解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，而今天，土地制度發(fā)生變化的最大推手是城市化。城市和工業(yè)發(fā)展需要土地，基本的解決方法，無非是將農(nóng)業(yè)用地變成工業(yè)和建設(shè)用地。
　　大多數(shù)情況下，土地用途變更的方式是政府征用。2006年之前，強(qiáng)行征地和一次性補(bǔ)償是征用的主要形式。由此帶來了嚴(yán)重的失地農(nóng)民問題。土地制度改革再次吸引了眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的目光。實(shí)行土地私有化一度成了爭論的焦點(diǎn)。
　　那些反對實(shí)行土地私有化的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在討論問題時(shí)，常常提醒對手要重視一個(gè)前提，即除了土地，中國的農(nóng)民目前沒有任何制度形式的保障。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀況下，國家所有的耕地和集體所有的宅基地，保障了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和居住所需。一旦農(nóng)民失去土地，誰來保障他們這兩項(xiàng)基本生存所需呢?尤其是缺乏在城市和工業(yè)中謀生所需的現(xiàn)代技能的農(nóng)民，失去了耕地，就失去了最后的生存工具和空間，誰又來接納他們呢?
　　這種觀點(diǎn)并非沒有道理，但是需要接受現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。經(jīng)過30年成功運(yùn)行之后，農(nóng)村土地制度不可能繼續(xù)維持現(xiàn)狀。城市化和工業(yè)化已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心訴求，這不可避免地要占用耕地和農(nóng)民的宅基地。如何在這一過程中保證農(nóng)民的利益變得至關(guān)重要。
　　征地過程中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低､補(bǔ)償款不到位，是經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象�，F(xiàn)有的土地制度不僅難以保障農(nóng)民的利益，反而成為他們實(shí)現(xiàn)權(quán)益的障礙。土地私有的主張者認(rèn)為，政府之所以能夠長期實(shí)行強(qiáng)行征用和一次性補(bǔ)償，是因?yàn)檗r(nóng)民僅僅擁有耕地和宅基地的使用權(quán)；所有權(quán)的缺失使得他們既不可能抵制政府的征用，也無力就補(bǔ)償價(jià)格與政府進(jìn)行談判。他們認(rèn)為，賦予農(nóng)民對土地的所有權(quán)，才能從根本上解決工業(yè)和城市占地對農(nóng)民利益的損害問題。
　　且不論土地私有化可能產(chǎn)生的改革風(fēng)險(xiǎn)，僅是考慮到這一方案具有的顛覆性，就使其很難被決策層所采用。到今天，中國已經(jīng)公開承認(rèn)社會上形成了各種各樣的利益集團(tuán)。在一個(gè)利益分化的時(shí)代，顛覆的､休克性的改革思路不再受到青睞。東歐和蘇聯(lián)的社會主義政權(quán)解體后，大部分國家經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)停滯和政治腐敗的夢魘，至今仍然被急劇的貧富分化和社會不公所纏繞。更加溫和的改革路徑才是漸進(jìn)改良的倡導(dǎo)者所樂見的。
　　"以土地?fù)Q社保"和"土地入股"是對強(qiáng)行征地和一次性補(bǔ)償政策的反撥。前者的思路是將失地農(nóng)民變?yōu)槌鞘芯用�，后者的思路則是開辟以土地使用權(quán)進(jìn)行投資和收益的合法渠道。在長三角和珠三角某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，這兩種方法已經(jīng)實(shí)行多年，現(xiàn)今獲得了政策層面的肯定，而且納入了國家改革的制度設(shè)計(jì)框架之內(nèi)，可以肯定，在當(dāng)前決策者的設(shè)想中，這將成為城市化推動(dòng)的土地制度變化的未來方向。
　　
　　宅基地困局
　　
　　農(nóng)村土地制度中，國家所有的耕地和集體所有的宅基地有不同的法律地位。在《物權(quán)法》制定過程中，有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家希望，《物權(quán)法》至少應(yīng)該明確農(nóng)村宅基地屬于私人所有，以使其能夠進(jìn)入市場，實(shí)現(xiàn)質(zhì)押､買賣和自由流通。這一設(shè)想曾變成草案的條文之一，但最終仍然被否決了。反對者說，一旦農(nóng)民賣掉宅基地用于看病､上學(xué)､融資或者償還債務(wù)，弄得自己無家可歸，就會成為新的社會不安定因素。反對的聲音占了上風(fēng)。宅基地的所有權(quán)仍歸農(nóng)村集體所有，使用權(quán)不能用作抵押，也不能轉(zhuǎn)讓。
　　反對宅基地私有化的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的意見，聽起來頗有道理。實(shí)際上，在醫(yī)療､教育等公共產(chǎn)品短缺的情況下，罹患重病的農(nóng)民極有可能變賣所有財(cái)產(chǎn)，用來支付看病的費(fèi)用--很多家徒四壁的家庭就是這樣來的。也正是因?yàn)檎�基地不能自由買賣，很多病人雖然無錢治病，但還有一塊存身之地；可以想見，如果宅基地能夠自由買賣，他們也許連最后的立錐之地都會喪失。
　　但是，無錢看病的農(nóng)民保住了家庭的居住權(quán)，卻不得不付出了生命的代價(jià)，這種極端情況讓宅基地制度陷入了"囚徒困境"：農(nóng)民要么以喪失居住權(quán)為代價(jià)獲取生命權(quán)，要么以喪失生命權(quán)為代價(jià)保住居住權(quán)；不管他怎么選擇，都不能得到福利的最大化。怎么破解這個(gè)難題呢?
　　在不那么極端的情況下，宅基地雖然是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)，但他不能充分實(shí)現(xiàn)這一財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。從法律上來說，財(cái)產(chǎn)不能用作抵押和交易，所有者的權(quán)利就是不完整的。就像俗話說的，"守著金飯碗沒飯吃"。這個(gè)難題又該如何破解呢?
　　有樂觀的評論者將"小產(chǎn)權(quán)房"看作是中國農(nóng)民新的偉大創(chuàng)舉，似乎京郊是第二個(gè)小崗村，會掀起農(nóng)村土地制度的第二次革命，成為破解上述難題的最好契機(jī)。在他們看來，北京市民對房子的需求是真實(shí)的，蓋房的資本也是真實(shí)的，有資本，有市場，交易已經(jīng)既成事實(shí)，還有什么是不可能的呢?或許，見多了中國制度的彈性和柔軟度，會讓人產(chǎn)生"沒什么不可能"的錯(cuò)覺。但是，過于樂觀的判斷或許只是因?yàn)榈凸懒送恋刂贫冗@一議題的硬度。

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