城市化：從三級(jí)跳到撐竿跳 撐竿跳高

　　 　　長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái),2007年浮出水面的“小產(chǎn)權(quán)房之爭(zhēng)”,將是土地制度革新的信號(hào)｡ 　　 　　土地制度的重要變革,不會(huì)是突然發(fā)生的,一般會(huì)提前釋放出變革的信號(hào)｡至于變革本身,則是諸多亟待解決而無(wú)現(xiàn)成出路的難題長(zhǎng)期累積的后果｡
　　土地制度中的難題如果從區(qū)域性､個(gè)別性的事件,漸漸蔓延,會(huì)具有全國(guó)范圍內(nèi)的普遍意義,影響到許許多多人的生活;當(dāng)難題因?yàn)榕c現(xiàn)行制度的矛盾趨于尖銳的時(shí)候,變革就不是一種哲學(xué)問(wèn)題,而是迫在眉睫的現(xiàn)實(shí)的需要了｡
　　和“小產(chǎn)權(quán)房”有關(guān)的產(chǎn)權(quán)糾紛,就是一個(gè)區(qū)域性的､個(gè)別事件引發(fā)的全國(guó)性難題｡它的確已經(jīng)影響到了許多人的生活,而且,其中的矛盾正變得難以調(diào)和｡“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn),似乎意味著現(xiàn)行土地和產(chǎn)權(quán)制度的變革已然緊迫｡長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái),2007年浮出水面的“小產(chǎn)權(quán)房之爭(zhēng)”,將是土地制度革新的信號(hào)｡
　　
　　“城鄉(xiāng)分治”治出“小產(chǎn)權(quán)”
　　
　　有些人一味斥責(zé)“小產(chǎn)權(quán)房”違法的時(shí)候,他們很可能不了解中國(guó)土地和產(chǎn)權(quán)制度是何等復(fù)雜;這種復(fù)雜性一部分是歷史上遺留下來(lái)的,另一部分則是近年來(lái)產(chǎn)生的新問(wèn)題｡
　　距離以分田到戶為標(biāo)志的農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)30年了,距離中國(guó)城市里的房地產(chǎn)市場(chǎng)改革,也有10多年的時(shí)間了｡但是中國(guó)的土地和產(chǎn)權(quán)制度,仍然是1950年代的底子｡
　　在討論“小產(chǎn)權(quán)房”的未來(lái)走勢(shì)之前,需要將“小產(chǎn)權(quán)房”與現(xiàn)行制度的矛盾之處做一梳理｡
　　中國(guó)對(duì)城市土地和農(nóng)村土地實(shí)行不同的管理方法,對(duì)城市人口和農(nóng)村人口也實(shí)行不同的管理辦法｡《中華人民共和國(guó)土地法》第八條規(guī)定,“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有｡農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地､自留山,屬于農(nóng)民集體所有｡”這種城鄉(xiāng)有別的土地制度和戶籍制度的特點(diǎn),概括言之,可稱作“城鄉(xiāng)分治”｡可以說(shuō),“城鄉(xiāng)分治”正是“小產(chǎn)權(quán)房”的病根所在｡
　　《土地法》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理辦法》規(guī)定,完整的房地產(chǎn)權(quán)包括房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和房屋之下的國(guó)有土地使用權(quán)兩項(xiàng)｡而所謂“小產(chǎn)權(quán)房”,大多是在城市近郊的農(nóng)村集體所有的土地上進(jìn)行的房產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,主要是出售給城市人口｡購(gòu)房業(yè)主拿到的房產(chǎn)證不是由房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)頒發(fā)的,而往往是由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至是村民委員會(huì)出具的;業(yè)者們也無(wú)法得到土地使用權(quán)證――這就是“小產(chǎn)權(quán)房”中那個(gè)附加的“小”字的由來(lái)｡
　　用北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁的說(shuō)法,“小產(chǎn)權(quán)房”的“小”,不是小在“房子”上,而是“小”在“房子”底下的那塊“土地”上｡實(shí)際上,除了“小”在土地上,“小產(chǎn)權(quán)房”的“小”,也“小”在購(gòu)房主體的身份上｡
　　使“小產(chǎn)權(quán)房”的業(yè)主不能獲得完整房地產(chǎn)權(quán)的原因,主要有兩個(gè)｡
　　第一,城市人口能否到農(nóng)村購(gòu)買住房,至今還存在種種爭(zhēng)議｡
　　第二,農(nóng)村集體土地能否進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),至今還存在種種爭(zhēng)議｡
　　第一個(gè)問(wèn)題在《物權(quán)法》制定期間就已經(jīng)浮出水面｡《物權(quán)法》草案第四稿曾經(jīng)有過(guò)“禁止城市居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”的明確規(guī)定,而完全相反的觀點(diǎn)則主張,《物權(quán)法》應(yīng)該明確讓農(nóng)村宅基地進(jìn)入市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)抵押､買賣和自由流通｡立法者最后選擇了折中態(tài)度,也使得“小產(chǎn)權(quán)房”的解決被推后｡對(duì)此,立法者的解釋是,《物權(quán)法》無(wú)力突破“城鄉(xiāng)分治”的治理格局｡
　　對(duì)城市居民購(gòu)買農(nóng)村住房過(guò)程中出現(xiàn)的司法糾紛,最高法院曾表態(tài)說(shuō),不支持城鎮(zhèn)居民的訴訟請(qǐng)求｡最高法院副院長(zhǎng)黃松有要求法官根據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的兩個(gè)相關(guān)文件判案｡這兩個(gè)文件分別是1999年和2004年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》和《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》｡其中分別有“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售”和“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”的明確規(guī)定｡
　　第二個(gè)問(wèn)題在《土地法》中有標(biāo)準(zhǔn)答案｡《土地法》第43條規(guī)定,村民集體所有的土地只有在“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”､“村民建設(shè)住宅”和“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)”三種情況下,才能轉(zhuǎn)作建設(shè)用地｡第63條進(jìn)一步規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓､轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”｡
　　眼下遍布全國(guó)各地的“小產(chǎn)權(quán)房”,萬(wàn)變不離其宗,都屬于非農(nóng)業(yè)用途的建筑用地;它們本身許多是違法或者違規(guī)操作的產(chǎn)物,從理論上來(lái)說(shuō),更加不能被出售給本集體之外的城市居民｡
　　從這個(gè)角度而言,“小產(chǎn)權(quán)房”的業(yè)主們手上的這一紙“小小”的房產(chǎn)證,實(shí)在是太“小”了｡小到不能保障他們一生中最至關(guān)重要的利益｡
　　
　　從三級(jí)跳到撐竿跳
　　
　　
　　“小產(chǎn)權(quán)房”不再僅是一個(gè)法律難題｡包括建設(shè)部､國(guó)土資源部等部門已經(jīng)表態(tài)反對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”,專營(yíng)“大產(chǎn)權(quán)房”的地產(chǎn)商人如任志強(qiáng)有“買小產(chǎn)權(quán)房就是偷東西”的妙論,而濟(jì)南市政府則真刀真槍地炸掉了數(shù)棟聳立在大明湖畔的在建“小產(chǎn)權(quán)房”……從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,“小產(chǎn)權(quán)房”正動(dòng)搖著現(xiàn)行土地和產(chǎn)權(quán)制度的根基,而眼下,它首先打亂了房地產(chǎn)業(yè)的利益分配格局｡
　　盡管至今仍恪守“城鄉(xiāng)分治”的準(zhǔn)則,中國(guó)的城市卻一直在擴(kuò)張｡在有“小產(chǎn)權(quán)房”之前,城市擴(kuò)張的路徑是唯一的:政府征用農(nóng)村土地,將集體所有的土地變成國(guó)家所有,再以劃撥或者出讓的形式交付商業(yè)機(jī)構(gòu),進(jìn)行開(kāi)發(fā)｡由于只有政府能完成“集體土地-國(guó)有土地-商業(yè)用地”的三級(jí)跳,它順理成章地壟斷了城市建設(shè)用地的供應(yīng);這一壟斷權(quán)力已經(jīng)成了地方政府――尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府――收入的主要來(lái)源｡
　　土地壟斷供應(yīng)的惡果是造成了房產(chǎn)與土地的交替漲價(jià)｡抬高地價(jià)的手段是控制供應(yīng);而開(kāi)發(fā)商為了消化土地成本,勢(shì)必要抬高房?jī)r(jià)｡這是造成2003年以來(lái)中國(guó)大中城市房?jī)r(jià)一路飆升的最主要的原因｡
　　“小產(chǎn)權(quán)房”提供了一條不同的城市擴(kuò)張路徑,集體土地不經(jīng)地方政府過(guò)手,直接變成了商業(yè)用地｡
　　這種路徑不再是三級(jí)跳,而是撐竿跳｡因?yàn)槠查_(kāi)了政府環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了城市擴(kuò)張,因此也打破了“高地價(jià)-高房?jī)r(jià)”的利益分配格局,這驚人的一跳才受到了相關(guān)利益方的嚴(yán)厲警告和抵制｡
　　這驚人的一跳,與其說(shuō)首先涉及法律問(wèn)題,不如說(shuō)首先涉及利益分配的問(wèn)題｡實(shí)際上,正是因?yàn)榇蠖鄶?shù)人無(wú)力購(gòu)置“大產(chǎn)權(quán)房”,法律地位模糊的“小產(chǎn)權(quán)房”才成為業(yè)主們不得已的選擇｡當(dāng)媒體的關(guān)注將“小產(chǎn)權(quán)房”推到風(fēng)口浪尖上時(shí),業(yè)主們的表現(xiàn)毫無(wú)其他利益相關(guān)者那樣強(qiáng)勢(shì)｡實(shí)際上,首先從“小產(chǎn)權(quán)房”中獲利的是為“小產(chǎn)權(quán)房”頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證明的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,是開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的村委會(huì)和開(kāi)發(fā)商,而在解決方案出臺(tái)之前,成千上萬(wàn)的業(yè)主只有暗自擔(dān)驚受怕的份｡但任志強(qiáng)并沒(méi)有非議他的同行,獨(dú)獨(dú)為“小產(chǎn)權(quán)房”的業(yè)主“偷”他的錢包而不平｡這個(gè)樂(lè)于邏輯推演的地產(chǎn)商很少?gòu)娜诵缘慕嵌瓤磫?wèn)題,也很少關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房的制度根源｡他熱心于維持現(xiàn)實(shí)的格局｡而打破格局的那些基層村支書們,正笑瞇瞇地以業(yè)主們?yōu)榛I碼,等待著有朝一日“既成事實(shí)”能夠得到承認(rèn)｡
　　不能說(shuō)這些村支書們不了解中國(guó)政治的邏輯｡正如30年前的土地制度改革是由一些土生土長(zhǎng)的農(nóng)民率先創(chuàng)造的那樣,頭腦精明的村支書們今天的“撐竿跳”,也極有可能成為引爆中國(guó)土地制度革新的一根引信｡
　　現(xiàn)實(shí)的邏輯正如那些村支書們期待的那樣,在數(shù)量龐大的“小產(chǎn)權(quán)房”既成事實(shí)的前提下,所有的難題都明確擺在了眼前｡
　　承認(rèn)這一事實(shí),將“小產(chǎn)權(quán)房”合法化,中國(guó)城市化的路徑將產(chǎn)生重大變化｡由此會(huì)引發(fā)土地制度的多米諾骨牌效應(yīng),進(jìn)而,“城鄉(xiāng)分治”的格局也必然產(chǎn)生變化｡
　　不承認(rèn)這一事實(shí)?或者是拖而不決?又或者,通過(guò)沒(méi)有時(shí)間表的試點(diǎn),將“小產(chǎn)權(quán)房”制造的突破,一點(diǎn)點(diǎn)吸收､消化和抵消掉?而每一種選擇,都很艱難｡

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