【潘維：法治：未來(lái)中國(guó)政改方向】 法治與德治

　　【摘 要】民主化并不能解決吏治、行政（執(zhí)法）和司法三大問(wèn)題，反而有可能使問(wèn)題更加惡化。相反，以法治為導(dǎo)向、以吏治為核心進(jìn)行政治體制改革，比較適合中國(guó)的具體特點(diǎn)。

如何解釋中國(guó)有不少人支持民主化呢？西方的政治文化霸權(quán)顯然是原因之一，但主要原因是對(duì)民主制的理解有誤，從學(xué)理上說(shuō)，民主制是腐敗的原因之一。

　　【 正 文 】

　　十五大提出進(jìn)行政治體制改革以及當(dāng)前的反腐倡廉運(yùn)動(dòng)針對(duì)的都是政風(fēng)問(wèn)題。當(dāng)前的政風(fēng)問(wèn)題大致可歸為三類(lèi)：（1）吏治不清；
（2）行政權(quán)責(zé)不明；
（3）司法和執(zhí)法渙散。

這三大問(wèn)題的根子顯然是現(xiàn)行政治體制。

　　在進(jìn)行了20年的經(jīng)濟(jì)改革之后，中國(guó)人的生活方式出現(xiàn)了根本性的變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響已基本消失，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架基本搭建完畢。計(jì)劃與市場(chǎng)的矛盾已經(jīng)讓位給新經(jīng)濟(jì)體制與現(xiàn)存政體的矛盾。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以尚未“成熟”，關(guān)鍵不在于未深化經(jīng)濟(jì)改革，而在于缺少?lài)?yán)格的執(zhí)法和公正的司法。而嚴(yán)格的執(zhí)法和公正的司法，則取決于改革官制，或曰“吏治”。

　　政治改革的導(dǎo)向有兩種選擇：一是民主化，二是法治化。二者總有先后，世界上從未有哪個(gè)國(guó)家能夠二者同時(shí)兼得。民主與法治是可以兼容的，但民主化和法制化兩個(gè)過(guò)程卻從未共生，因?yàn)槎�者的操作方向不同，無(wú)法兼容。筆者認(rèn)為，民主化并不能解決吏治、行政（執(zhí)法）和司法三大問(wèn)題，反而有可能使問(wèn)題更加惡化。相反，以法治為導(dǎo)向、以吏治為核心進(jìn)行政治體制改革，比較適合中國(guó)的具體特點(diǎn)。當(dāng)前，解決三大問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)人民關(guān)切的焦點(diǎn)；
公平、嚴(yán)格和廉潔的執(zhí)法和司法是人民最大的愿望，集中體現(xiàn)了黨和人民的共同利益，亦是市場(chǎng)有序、社會(huì)安寧和民族團(tuán)結(jié)的最大保障。而且，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)總體形勢(shì)趨于嚴(yán)峻之際，中國(guó)需要加速調(diào)整內(nèi)部機(jī)制，建成現(xiàn)代化的政體，為最困難年代的來(lái)臨及時(shí)作好準(zhǔn)備。如同20年前發(fā)動(dòng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，執(zhí)政黨應(yīng)不失時(shí)機(jī)地發(fā)動(dòng)以法治為導(dǎo)向、以吏治為中心的政治體制改革，掌握政改的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

　　法治是一種先進(jìn)的政治文明

　　1.自主制與民主制

　　人民對(duì)政府有兩種基本需求：（1）維護(hù)社會(huì)秩序；
（2）給人民以實(shí)現(xiàn)其意愿的自由。也就是說(shuō)，人民首先需要一個(gè)政府，然后要求得到一個(gè)“好”政府。由于“人民”之間差異極大，其“意愿”更是五花八門(mén)，秩序與自由的平衡很困難，受制于一國(guó)具體的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)文化條件。

　　不經(jīng)定期普選而產(chǎn)生領(lǐng)袖的體制被稱(chēng)為（領(lǐng)袖的）“自主制”（autocracy ）；

通過(guò)人民定期普選產(chǎn)生領(lǐng)袖的體制稱(chēng)為“民主制”（democracy）。人們普遍認(rèn)為民主制優(yōu)于自主制， 因?yàn)椤叭嗣瘛庇卸ㄆ诘臋C(jī)會(huì)趕走“壞的”領(lǐng)袖。換言之，人們要求以民主制取代自主制不是因?yàn)槊裰髦票取昂玫摹弊灾髦啤案�好”，而是因�(yàn)樗�一定不�?huì)比“壞的”自主制“更壞”。這是關(guān)于民主制優(yōu)于自主制的基本邏輯。然而，民主制有天然的弱點(diǎn)，兩千多年來(lái)并未能取代自主制。

　　理論上說(shuō)，由民選的領(lǐng)袖們來(lái)主政的制度，的確能對(duì)人民的各種意愿保持高度的敏感，而且敏感度比起自主制要高得多。民主制的基本特點(diǎn)就是“人民”的意愿必須經(jīng)由推舉本集團(tuán)的代表（領(lǐng)袖）去奪取（部分）政權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。然而，由于不同集團(tuán)的人民有不同的、甚至相互沖突的意愿，更換執(zhí)政者就成為行政和立法活動(dòng)的主題。后果則是非政治性的議題被泛政治化；
而政治性議題更與“奪取政權(quán)”密切相連。這種體制盡管給了“人民”充分的政治自由——爭(zhēng)奪政權(quán)的自由，卻常常使社會(huì)四分五裂，甚至陷入無(wú)政府狀態(tài)，不得不回到非民選領(lǐng)袖的自主制。

　　因此，民主制是一種脆弱的政體，因其削弱了維持社會(huì)秩序的功能而呈現(xiàn)一種自毀傾向。這就是當(dāng)今眾多發(fā)展中國(guó)家的困境：拋棄了專(zhuān)制，卻又無(wú)法支撐住民主制，社會(huì)長(zhǎng)期面臨失序危險(xiǎn)。但是，現(xiàn)有的“西方民主制”并不存在這種困境。為什么“西方民主制”能夠長(zhǎng)治久安，而第三世界的民主制卻常常淪落為社會(huì)失序呢？

　　2.人治與法治

　　人治指的是由領(lǐng)袖來(lái)治理國(guó)家的制度。如同領(lǐng)袖的自主制，由民選領(lǐng)袖主政的制度亦屬人治�！拔鞣矫裰髦啤敝傅氖敲襁x的領(lǐng)袖們相互制衡、依法治國(guó)的制度，是“法”和（民選的）“人”共治的政體，而非單純的民主制。西方現(xiàn)代民主制度結(jié)合了大量的法治因素，屬人治中最高級(jí)的一種，獲得了秩序和自由的高度統(tǒng)一，是當(dāng)今世界政治文明的主流。

　　法治不同于人治。法律精確地規(guī)范社會(huì)生活的方方面面，是普遍正義和抽象道德原則的具體化�；�本法的源泉不是“人民”，更非人民代表的票數(shù)可以任意更動(dòng)；
基本法律的源泉是社會(huì)基本道德規(guī)范，是社會(huì)秩序的化身，故體現(xiàn)全體民眾的共同意志和共同利益。法治是以職業(yè)公務(wù)員體系來(lái)執(zhí)法并主導(dǎo)立法的政府體制，是沒(méi)有“領(lǐng)袖”強(qiáng)權(quán)地位的體制，目的不是給人民以爭(zhēng)奪政權(quán)的自由，而是嚴(yán)格、中立、公正、廉潔和高效率地執(zhí)行已有的法律。當(dāng)然，人治和法治都是理論上的“抽象模式”。一如世界上沒(méi)有純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，世界上也沒(méi)有純粹的人治和法治。然而，法治與人治還是有著質(zhì)的不同。法治制度是由職業(yè)的、中立的和機(jī)械式的執(zhí)法者來(lái)主導(dǎo)的制度，因其拒絕了“人民”以競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的意愿，政府及其活動(dòng)高度非政治化，人治因素減少到最低限�？墒牵�法究竟怎樣“治”？法的權(quán)威怎樣才能取代領(lǐng)袖的權(quán)威？法治政體能不能像“西方民主制”那樣對(duì)人民的意愿保持高度的敏感？

　　3.現(xiàn)行政體的四種模式及咨詢(xún)型法治

　　以民主和法治兩大要素為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以把世界上的現(xiàn)行政體劃分為四種主要模式：（1 ）缺法治少民主——這是許多發(fā)展中國(guó)家的制度；
（2）有民主缺法治——這也是眾多發(fā)展中國(guó)家的制度；
（3）有法治有民主——這是幾乎所有西方發(fā)達(dá)國(guó)家的制度；
（4 ）有法治少民主——世界上只有香港和新加坡采用。

　　咨詢(xún)型法治與中國(guó)國(guó)情

　　1.有法治缺自由的西方封建專(zhuān)制和有自由缺法治的中國(guó)傳統(tǒng)德治華人的政體為什么長(zhǎng)期未能擁抱民主制？民主的目的是取代專(zhuān)制，保障政治和經(jīng)濟(jì)的自由；
法治的目的是取代傳統(tǒng)裙帶關(guān)系，保障公平和秩序。比較中西社會(huì)傳統(tǒng)人治制度的不同特點(diǎn)，我們解釋二者何以會(huì)衍生出不同的現(xiàn)代政治文明：一個(gè)選擇民主制，另一個(gè)選擇法治。

　　以農(nóng)牧莊園經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的歐洲封建社會(huì)呈現(xiàn)出四大特點(diǎn)：（1 ）缺少經(jīng)濟(jì)自由。由于土地不能自由買(mǎi)賣(mài)以及農(nóng)奴的人依附，西歐的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重的限制。（2）缺少政治自由。

封建等級(jí)制下的政教聯(lián)合專(zhuān)制使高貴的血統(tǒng)和宗教信仰成為參與政權(quán)的基本條件。（3 ）弱中央強(qiáng)地方式的封建制充斥諸侯領(lǐng)主之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，培育了深厚的強(qiáng)權(quán)意識(shí)。（4）社會(huì)混亂和諸侯間的戰(zhàn)爭(zhēng)促成了發(fā)達(dá)的法律文化；

法以“神的意志”——“自然法”——的形式代表最高權(quán)威，為封建等級(jí)秩序提供辯護(hù)。概而言之，西方封建社會(huì)是有法治、缺自由的社會(huì)。在這種社會(huì)歷史條件下，追求民主化是近代以來(lái)的主旋律。

　　以自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)呈現(xiàn)與西方封建制截然不同的特點(diǎn)：（1）中國(guó)具有深厚的經(jīng)濟(jì)自由傳統(tǒng)。自2500 年前商鞅“廢井田，開(kāi)阡陌”以來(lái)，中國(guó)社會(huì)一直擁有買(mǎi)賣(mài)土地和勞力的自由，只是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自給自足的特性令經(jīng)濟(jì)自由的優(yōu)勢(shì)無(wú)從發(fā)揮。（2 ）中國(guó)具有獨(dú)特而公平的政治自由。中國(guó)的傳統(tǒng)政府向所有人民開(kāi)放，不以血統(tǒng)定尊卑。自隋唐開(kāi)科舉取士至清末的1300年間，公開(kāi)、公平的文官考試錄用制度創(chuàng)出無(wú)數(shù)“布衣宰相”以及“朝為田舍郎，暮登天子堂”的佳話，人民對(duì)這種制度心服口服。即使在以往50年的大半時(shí)間里，“高考”也依然是加入政府的最主要和公平的途徑。（3 ）“德政”而非“強(qiáng)權(quán)”是維持正統(tǒng)和秩序的基本準(zhǔn)則，也是深植于中國(guó)社會(huì)的政治文化意識(shí)。（4）道德而非法律是權(quán)威的源泉。

中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)是自給自足的小農(nóng)社會(huì)，法律的實(shí)用性不強(qiáng)。較之明確而具體的法律，抽象道德原則的約束性非�！败洝保�社會(huì)和文官系統(tǒng)中彌漫著血緣、宗法、師生、地域和習(xí)慣等等天然的傳統(tǒng)裙帶關(guān)系，各行其是和以權(quán)謀私的現(xiàn)象屢禁不絕。傳統(tǒng)的中國(guó)是“一盤(pán)散沙”，名義上是“專(zhuān)制國(guó)家”，其實(shí)是個(gè)“天高皇帝遠(yuǎn)”的“文化范疇”�？沼小捌仗熘�下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的自豪，卻沒(méi)有動(dòng)員全民、齊心協(xié)力的國(guó)家能力。概言之，中國(guó)傳統(tǒng)的小自耕農(nóng)社會(huì)，是有自由、缺法治的社會(huì)。在這種社會(huì)歷史條件下，追求“組織起來(lái)”的“現(xiàn)代化”是中國(guó)近代以來(lái)的主旋律。

　　2.西方文明和中華文明的不同選擇

　　西方文明選擇了民主制。這種政體的社會(huì)基礎(chǔ)是呈大集團(tuán)狀的社會(huì)利益分割，如領(lǐng)主、諸侯、等級(jí)、社會(huì)階級(jí)、乃至今日的大型社會(huì)利益集團(tuán)。彌漫這種政體的政治文化是普遍的強(qiáng)權(quán)意識(shí)和深厚的法理意識(shí)。在這種社會(huì)里，沒(méi)有依實(shí)力分配政治權(quán)力的自由就不可能有經(jīng)濟(jì)自由，也不可能保障經(jīng)濟(jì)自由。于是，當(dāng)資產(chǎn)階級(jí)爭(zhēng)得的經(jīng)濟(jì)自由傷害了無(wú)產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)自由，惟一能想像到的解決辦法依然還是爭(zhēng)奪政權(quán)，以較多的選票來(lái)控制（部分）政權(quán)，達(dá)到限制資本家經(jīng)濟(jì)自由，提升勞工經(jīng)濟(jì)自由的目的。在今天，強(qiáng)權(quán)體現(xiàn)為獲得大量選票的能力。雖然選票的數(shù)量和社會(huì)普遍正義之間明顯缺乏理論依據(jù)和邏輯關(guān)系，西方民眾仍廣泛認(rèn)同這種強(qiáng)權(quán)游戲的公平性。競(jìng)爭(zhēng)各方高度尊重法律和法定的程序，依法競(jìng)爭(zhēng)選票，依法競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)各機(jī)構(gòu)的配額，并依法制定政策，管理社會(huì)。政權(quán)的轉(zhuǎn)移是逐步的、透明的，秩序井然，呈現(xiàn)高度文明的狀態(tài)。倘若沒(méi)有強(qiáng)大的法治文化，民主制會(huì)迅速腐化，陷入崩潰和重建的循環(huán)。眾多缺少法治的國(guó)家不懂西方先有法治后有民主化的歷史，盲目效法西方民主制，所以很快就落入社會(huì)失秩的陷阱。

　　中華文明的選擇會(huì)是法治。（1 ）中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)以自由和自足的小農(nóng)為基礎(chǔ)，由家而國(guó)，乃成國(guó)家。演變成今日市場(chǎng)上以家庭為基礎(chǔ)的自由的中小企業(yè)，雖活力非凡，但利益依舊分散，并未形成大規(guī)模的利益集團(tuán)。極為分散的社會(huì)既是社會(huì)團(tuán)結(jié)的障礙，又可以是高度統(tǒng)一意志的條件。法律因此可以成為社會(huì)普遍正義的化身，無(wú)需傾向于某個(gè)強(qiáng)大社會(huì)集團(tuán)。（2）中國(guó)人民并不熱衷于把社會(huì)利益差距政治化、 集團(tuán)化、公開(kāi)化、擴(kuò)大化，從而以獲得大多數(shù)選票的方式來(lái)奪取政權(quán)，使政權(quán)照顧本集團(tuán)的利益。在中國(guó)人的意識(shí)里，這種強(qiáng)權(quán)式的正義并不具有普遍和必然的合理性，“君子不黨”倒是公認(rèn)的美德。（3 ）中國(guó)人民并不強(qiáng)烈感到缺少自由，但深感缺少公正條件下的自由。當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取代自給自足成為中國(guó)人民的基本生存方式，抽象道德說(shuō)教已遠(yuǎn)不足以維持秩序，因?yàn)橥ㄟ^(guò)賄賂官員或裙帶關(guān)系能快速贏得競(jìng)爭(zhēng)，效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)成本。設(shè)若人人都欺騙，市場(chǎng)就無(wú)法成熟，連大學(xué)都辦不下去，因?yàn)榻淌诤蛯W(xué)生都被生存競(jìng)爭(zhēng)擠到了“抄襲”一途。法律是道德原則的具體化，給人的每一種社會(huì)行為提供細(xì)密的規(guī)則。嚴(yán)格執(zhí)行法律就是提高犯法的成本，使不道德的競(jìng)爭(zhēng)“不合算”，使自由競(jìng)爭(zhēng)有個(gè)公平的環(huán)境。問(wèn)題在于，不改革吏治，裁判員和運(yùn)動(dòng)員就分不開(kāi)，嚴(yán)格執(zhí)法只能是一句空話。（4）咨詢(xún)型法治是中國(guó)2000多年政治文明發(fā)展的自然結(jié)果， 是深植于中國(guó)社會(huì)具體條件的先進(jìn)政治制度。這個(gè)制度繼承了中國(guó)的傳統(tǒng)文官制和鄉(xiāng)紳支持制，但拒絕了皇帝和皇帝對(duì)文官系統(tǒng)的支配權(quán)，更拒絕以抽象道德原則作為行政和秩序的支柱。這個(gè)制度吸收了西方政治文明中最優(yōu)秀的部分——法治文明，但拒絕了西方強(qiáng)權(quán)式的民主政治規(guī)則。考試和選舉是通向政府的兩種相互競(jìng)爭(zhēng)的基本途徑。在現(xiàn)實(shí)的政體中兩個(gè)辦法從來(lái)都是你中有我、我中有你；
但在從人治向法治發(fā)展的進(jìn)程中，通過(guò)考試／考核來(lái)提拔公務(wù)員、讓中立的執(zhí)法人員行政的制度，顯然比通過(guò)選舉產(chǎn)生政務(wù)領(lǐng)袖、由利益集團(tuán)的代表來(lái)治國(guó)的制度，更接近人類(lèi)關(guān)于以法治取代人治的理想。

　　那么，如何解釋中國(guó)有不少人支持民主化呢？西方的政治文化霸權(quán)顯然是原因之一，質(zhì)疑民主制度的優(yōu)越性要冒被“圍剿”的風(fēng)險(xiǎn)。但主要原因是對(duì)民主制的理解有誤：或?qū)㈩I(lǐng)導(dǎo)人的“民主作風(fēng)”視為民主制度，或?qū)⒚裰骰�誤認(rèn)作制約腐敗的有效手段。從學(xué)理上說(shuō)，民主制是腐敗的原因之一。赤裸裸的買(mǎi)票和金錢(qián)政治只是較低級(jí)的腐敗。政客向利益集團(tuán)許諾代表性，利益集團(tuán)給政客以當(dāng)選的票源，使之成為一部分政權(quán)的掌握者，為本集團(tuán)的利益服務(wù)；
雙方都是以公權(quán)謀私利，是高級(jí)的腐敗。在西方價(jià)值觀里，民主導(dǎo)致的這種腐敗是政治自由的必要代價(jià)。西方人以法治下的制衡來(lái)控制這種腐��；
制衡限制了爭(zhēng)奪政權(quán)的政治自由，但減少了腐敗。中國(guó)社會(huì)最大的弱點(diǎn)是缺少法治。在這樣的條件下去追求政治自由、建立民主制，我們將得到世界上最糟糕的政治制度——有民主缺法治的制度，這將使金錢(qián)政治濫觴，黑社會(huì)政治興旺發(fā)達(dá)，社會(huì)四分五裂。社會(huì)為什么會(huì)公平有序？因?yàn)榉�律在約束人的行為。一個(gè)人為什么會(huì)守法？答案既不是民主制，更不在于該人“素質(zhì)”的高低，而在于政府以其權(quán)威切實(shí)保障包括政府官員在內(nèi)的所有其他人都遵守法律。法治就是從制度上向每個(gè)公民保證：政府會(huì)迫使包括官員在內(nèi)的所有其他人都守法。以中國(guó)人的政治智慧，我們不會(huì)對(duì)西方民主制頂禮膜拜到不顧任何后果的地步。如同我們的祖先，我們將開(kāi)創(chuàng)一個(gè)先進(jìn)而適合中國(guó)獨(dú)特條件的政治文明。

　　結(jié)論

　　如同所有國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，中國(guó)的現(xiàn)代化也將經(jīng)歷三個(gè)階段：（1）在公眾中建立對(duì)民族國(guó)家的認(rèn)同并確定民族國(guó)家的政治疆界；
（2）建立統(tǒng)一的民族國(guó)家的市場(chǎng)，以有機(jī)的經(jīng)濟(jì)紐帶來(lái)鞏固機(jī)械的政治紐帶，將國(guó)家認(rèn)同強(qiáng)化為國(guó)家忠誠(chéng)；
（3 ）建立以現(xiàn)代法治為基礎(chǔ)的穩(wěn)定政治體制，使公眾持久地享受公平和正義的環(huán)境，使自己的國(guó)家成為世界民族競(jìng)爭(zhēng)中的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。在毛澤東和鄧小平的旗幟下，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民成功地走完了現(xiàn)代化的前兩個(gè)階段。然而，現(xiàn)代化的成功是以第三個(gè)階段的完成為標(biāo)志的。無(wú)論工業(yè)多么發(fā)達(dá)，人均產(chǎn)值多高，缺少法治的國(guó)家都不是穩(wěn)定的國(guó)家，都不是現(xiàn)代化了的國(guó)家。建成了法治的國(guó)家體制，中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)就勝利結(jié)束了。鄧小平反對(duì)模仿西方民主制，建議“我們?cè)趦?nèi)地還要造幾個(gè)香港”。他堅(jiān)決抵制了末代港督將香港民主化的企圖，并在晚年反復(fù)“講過(guò)很多次”：（香港的制度）“前五十年是不能變，五十年之后是不需要變。這不是信口開(kāi)河”。他在臨終前還強(qiáng)烈希望到香港的土地上“站一站”。筆者認(rèn)為，這位杰出的政治家就是這樣婉轉(zhuǎn)地表達(dá)了他對(duì)香港制度的堅(jiān)定支持以及對(duì)“五十年后”內(nèi)地政體的殷切期望。

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