[徐湘林：以政治穩(wěn)定為基礎(chǔ)的中國(guó)漸進(jìn)政治改革]什么是漸進(jìn)穩(wěn)定

　　序言

　　中國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)走過(guò)了20年的歷程。在這20年的過(guò)程中，中國(guó)一直保持了高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相對(duì)的政治穩(wěn)定，但也產(chǎn)生了許多新的社會(huì)政治問(wèn)題。中國(guó)的改革從一開(kāi)始就受到人們普遍的關(guān)注。中國(guó)20年的經(jīng)濟(jì)改革的成就似乎是已經(jīng)得到廣泛的承認(rèn)，但政治改革所獲得的進(jìn)展卻較少得到一致的贊譽(yù)和認(rèn)同。這種不認(rèn)同可能產(chǎn)生于主觀和客觀兩個(gè)方面的原因。從主觀上講，一些人對(duì)中國(guó)政治改革具有某種特殊的期望，而這種期望與中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治改革進(jìn)程相去甚遠(yuǎn)，從而使得這些人不能認(rèn)同政治改革的進(jìn)展。從客觀的方面看，中國(guó)政治改革是在一種漸進(jìn)模式下的體制變革，比較激進(jìn)的改革，在特定時(shí)間內(nèi)漸進(jìn)改革帶來(lái)的變化較為容易被人們忽視。然而，如果我們對(duì)中國(guó)20年政治改革的進(jìn)程作客觀的和細(xì)致的經(jīng)驗(yàn)性考察和歷史的比較，我們將不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)政治改革所取得的進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們一般的想象。

　　本文認(rèn)為，中國(guó)的政治改革是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人為重建統(tǒng)治合法性的理性選擇。改革是以政治穩(wěn)定為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的。改革的特點(diǎn)是漸進(jìn)的和累積性的，它是通過(guò)一系列政策選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)的。通過(guò)這種漸進(jìn)的改革所產(chǎn)生的累積效應(yīng)，中國(guó)的政治體制正在逐漸地脫離過(guò)去那種極具人格化色彩的、非制度化的、不穩(wěn)定的體制特征。漸進(jìn)改革能否帶來(lái)中國(guó)政治體制的實(shí)質(zhì)性的變化和建立“長(zhǎng)治久安”的制度合法性仍然需要等待時(shí)間的檢驗(yàn)，然而，持續(xù)性的漸進(jìn)政治改革無(wú)疑是實(shí)質(zhì)性變化的一個(gè)重要的條件。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨在建國(guó)初期建立的規(guī)范性憲政制度是其取得統(tǒng)治合法性的重要制度性基礎(chǔ)。這一根本制度所包含的許多政治內(nèi)涵為持續(xù)性漸進(jìn)政治改革提供了廣闊的宏觀制度的空間。

　　一、政治改革的目的與政治穩(wěn)定

　　從1980年代中期以來(lái)，中國(guó)政治改革的內(nèi)容和目標(biāo)一直是學(xué)界十分關(guān)注的問(wèn)題。進(jìn)入90年代，由于對(duì)政治改革進(jìn)程的不同評(píng)價(jià)和對(duì)改革目標(biāo)的的不同認(rèn)識(shí)而形成對(duì)政治改革的不同觀點(diǎn)。為討論的方便，我們可以將這些不同觀點(diǎn)大致地分為社會(huì)中心論和國(guó)家中心論兩派。一般而論，社會(huì)中心論者在學(xué)理上強(qiáng)調(diào)社會(huì)-國(guó)家關(guān)系互動(dòng)中社會(huì)的作用，國(guó)家中心論者則強(qiáng)調(diào)社會(huì)-國(guó)家關(guān)系中國(guó)家的主導(dǎo)作用。社會(huì)中心論者對(duì)中國(guó)政治改革的進(jìn)程基本上持批評(píng)的態(tài)度，他們認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革取得很大進(jìn)展，但政治改革嚴(yán)重滯后，現(xiàn)行的政治體制已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)日益多樣化和多元化社會(huì)的需要。國(guó)家中心主導(dǎo)學(xué)派對(duì)政治改革進(jìn)程的態(tài)度則溫和的多，他們一般認(rèn)為，中國(guó)政治改革雖然滯后于經(jīng)濟(jì)改革，但仍然有不斷的進(jìn)展，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治體制在政治改革中不斷地得到了改進(jìn)。

　　兩種不同的評(píng)價(jià)體現(xiàn)了對(duì)政治改革目標(biāo)的兩種不同的認(rèn)識(shí)和兩種不同的價(jià)值追求。社會(huì)中心論者把政治改革認(rèn)定為民主化改革，即把政治改革看作是擴(kuò)大言論、集會(huì)、結(jié)社的自由以及擴(kuò)大民主權(quán)利，促進(jìn)市民社會(huì)的成長(zhǎng)，限制政府的權(quán)力。他們中的許多人從學(xué)理上論證實(shí)現(xiàn)政治民主化的重要性，認(rèn)為如果要進(jìn)行更為徹底的市場(chǎng)化改革，就必須徹底改變現(xiàn)有政治體制，盡快建立一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相吻合的民主政治體制，或者委婉地說(shuō)，將計(jì)劃體制下形成的無(wú)所不包的權(quán)力體制轉(zhuǎn)換為合乎市場(chǎng)體制的有限的權(quán)力體制。也有些人則通過(guò)對(duì)西方自由民主思想的評(píng)介，主張擴(kuò)大個(gè)人自由，引進(jìn)民主政治體制以確立國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性。為此，社會(huì)中心論者提出了各式各樣的民主政治制度的設(shè)計(jì)方案。這些方案大多是以西方現(xiàn)代民主國(guó)家的政治制度為范本，主張民主憲政體制，實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)原則，強(qiáng)化權(quán)力分立制衡機(jī)制，接受西方的人權(quán)價(jià)值觀，建立自主的市民社會(huì)和憲政意義上的法治國(guó)家等等。在政治改革的根本任務(wù)問(wèn)題上，社會(huì)中心論者更強(qiáng)調(diào)通過(guò)政治民主化解決政治統(tǒng)治的合法性問(wèn)題。[1]

　　國(guó)家中心論者把政治改革目標(biāo)確定為改革不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的政治體制。不管是經(jīng)濟(jì)改革還是政治改革，國(guó)家都是起主導(dǎo)作用的力量。在國(guó)家主導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)改革優(yōu)先于政治改革，政治改革服務(wù)于經(jīng)濟(jì)改革。政治改革是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度和經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)展而選擇改革的力度、時(shí)機(jī)和內(nèi)容的，因此，政治改革的“相對(duì)滯后”是一種正常的現(xiàn)象，不能夠搞不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的“超前”政治改革。[2] 持這種觀點(diǎn)的人強(qiáng)調(diào)20年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革所帶來(lái)的巨大成就，并確認(rèn)，沒(méi)有適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)改革要求的政治改革的支持，取得這樣的經(jīng)濟(jì)成就是不可能的。國(guó)家中心論者還認(rèn)為，中國(guó)的政治改革不是或不應(yīng)該是照搬西方式民主的改革。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的這一目標(biāo)為前提，他們中的一些人認(rèn)為，西方式的民主化的改革并不一定會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反，在中國(guó)現(xiàn)有情況下，這種民主化可能會(huì)使整個(gè)社會(huì)落入政治失序的陷阱而葬送經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家中心論者一般比較重視研究經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的各種具體的政策問(wèn)題，并提出針對(duì)性的改革方案和建議。某些一般性的改革方案包括：改革高層領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)部的游戲規(guī)則并使之制度化，解決公共政策的穩(wěn)定性，加快國(guó)家機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化的進(jìn)程，整治官僚的腐敗和政府的濫用權(quán)力。[3] 也有學(xué)者明確反對(duì)盲目追隨西方的民主價(jià)值觀和民主政治體制，建議在中華文明的基礎(chǔ)上選擇中國(guó)未來(lái)政治體制，并提出以法治為導(dǎo)向以吏治為核心的政治體制改革建議。[4]

　　有關(guān)中國(guó)政治改革的目的之爭(zhēng)無(wú)疑對(duì)改革方向的合理選擇具有重要的啟示作用，并或多或少對(duì)改革的決策產(chǎn)生影響。然而，這些觀點(diǎn)具有較多的主觀價(jià)值判斷的色彩，往往停留在“應(yīng)該如何”“不應(yīng)該如何”的規(guī)范倫理判斷的層面上，而對(duì)許多客觀行為和過(guò)程等現(xiàn)象缺乏有效的解釋力。面對(duì)中國(guó)政治改革中的許多重大課題，社會(huì)科學(xué)的任務(wù)首先應(yīng)該是以事實(shí)為基礎(chǔ)，如實(shí)地認(rèn)識(shí)中國(guó)政治改革的特點(diǎn)及其運(yùn)行方式，并解釋這些特點(diǎn)和方式產(chǎn)生的原因，為改革的實(shí)踐提供可靠的知識(shí)。鑒于此，避免規(guī)范倫理目標(biāo)的推斷，盡量從客觀事實(shí)出發(fā)，探討和解釋中國(guó)20年政治改革的基本特點(diǎn)和運(yùn)行方式就顯得是十分必要的。

　　此外，不管是社會(huì)中心論者還是國(guó)家中心論者，他們的觀點(diǎn)更多的是學(xué)術(shù)界的思想認(rèn)識(shí)（且不說(shuō)這些認(rèn)識(shí)彼此之間還存在著激烈的爭(zhēng)論），與官方的政策思考和政策選擇的實(shí)際情況仍然存在著相當(dāng)?shù)牟顒e。例如，中國(guó)政治改革的領(lǐng)導(dǎo)人從一開(kāi)始就拒絕建立在以自由主義民主的價(jià)值體系基礎(chǔ)上的西方式的政治制度安排，并在不同的時(shí)期反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一基本的立場(chǎng)。國(guó)家中心論者也許會(huì)說(shuō)“政治改革的目標(biāo)是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的觀點(diǎn)與十一中全會(huì)確定的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本方針是一致的。然而，基本方針不一定就是基本的政治目標(biāo)。我們可以從當(dāng)時(shí)和以后的許多主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話中看到，發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高社會(huì)生產(chǎn)力是為了改善人民的生活水平，體現(xiàn)我國(guó)根本社會(huì)制度的優(yōu)越性，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同富裕的社會(huì)目標(biāo)是相輔相成的。從發(fā)展政治學(xué)的角度講，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和共同富裕是發(fā)展中國(guó)家建立統(tǒng)治的合法性和實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的基本條件。

　　在黨和政府的大多數(shù)有關(guān)文獻(xiàn)中，政治改革的議題常常是以政治體制改革的概念來(lái)闡述的。政治體制改革一詞的定義常常較為模糊，其具體內(nèi)涵也時(shí)常有所變化。這種模糊性和變化性體現(xiàn)了中國(guó)的政治改革在一開(kāi)始就缺乏前后一致的明確目標(biāo)，改革是在“摸著石頭過(guò)河”的方法論指導(dǎo)下的進(jìn)行的不斷探索，以滿足既能化解危機(jī)又能保持穩(wěn)定的政治需求。目標(biāo)的模糊性也體現(xiàn)了政治改革運(yùn)作的實(shí)際需要。政治改革在十一屆三中全會(huì)之后已經(jīng)成為長(zhǎng)期的基本共識(shí)，但在改革過(guò)程中，政治精英在政治改革的具體內(nèi)容和步驟等方面常常會(huì)存在分歧。因此，改革目標(biāo)的模糊性為政治精英在意識(shí)形態(tài)以及改革的具體方案、步驟和時(shí)機(jī)上的爭(zhēng)論，提供了必要的回旋余地。但是，從鄧小平時(shí)代到江澤民時(shí)代，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層都一致認(rèn)為，政治穩(wěn)定是中國(guó)改革順利進(jìn)行的基本前提。沒(méi)有政治穩(wěn)定，改革就不法繼續(xù)，已有的改革成果也可能喪失。因此，能否保持政治穩(wěn)定成為改革領(lǐng)導(dǎo)人選擇改革方案、步驟和時(shí)機(jī)的重要考慮因素，保持政治穩(wěn)定一直就是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)政治改革現(xiàn)實(shí)考慮的基礎(chǔ)。

　　二、漸進(jìn)政治改革的歷程

　　中國(guó)20年來(lái)的政治改革大致可以分為行政體制改革和政治體制改革兩個(gè)領(lǐng)域。行政體制改革包括黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)、干部制度的改革和四次政府機(jī)構(gòu)的改革。[5] 黨政分開(kāi)的初衷是在黨和政府之間進(jìn)行必要的職能劃分，主要解決的問(wèn)題是，減少和排除黨內(nèi)的非技術(shù)官僚對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的瞎指揮，阻止黨的保守的意識(shí)形態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)改革的干擾。政企分開(kāi)是解決政府職能部門對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的過(guò)多干預(yù)，使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，提高其經(jīng)濟(jì)活力。干部制度的改革是改變過(guò)去黨的以階級(jí)斗爭(zhēng)為主的用人制度，實(shí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的黨政精英的轉(zhuǎn)換。80年代進(jìn)行的“干部‘四化’建設(shè)”和90年代推行公務(wù)員制度的改革，在干部人事任免制度上建立了以政績(jī)?yōu)榛�礎(chǔ)、以專業(yè)化年青化為標(biāo)準(zhǔn)的干部選拔制度以及離退休制度。這一制度的推行基本完成了黨政精英由“革命干部”向技術(shù)官僚的轉(zhuǎn)換。[6] 政府機(jī)構(gòu)改革旨在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)提高效率，配合經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，削減計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下設(shè)立的經(jīng)濟(jì)職能部門，轉(zhuǎn)變政府職能。

　　政治體制改革涉及到中國(guó)政治體制的民主化和法治化的內(nèi)容。這一改革在70年代末80年代初開(kāi)始，由于這方面的改革對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外政治因素的影響十分的敏感，其進(jìn)程時(shí)斷時(shí)續(xù)，其改革的內(nèi)容主要有：領(lǐng)導(dǎo)體制的改進(jìn)和制度化、人民代表大會(huì)制度和選舉制度的改進(jìn)、以及政治參與渠道的逐步拓寬。中國(guó)在民主法治方面的改革主要是在現(xiàn)有的政治體制的框架中進(jìn)行的漸進(jìn)改良，使現(xiàn)行的政治體制在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速變化中能夠增強(qiáng)其體制的適應(yīng)性。

　　改革過(guò)去建立在人格化基礎(chǔ)上的領(lǐng)導(dǎo)體制是中國(guó)改革領(lǐng)導(dǎo)層最早達(dá)成的政治共識(shí)之一。結(jié)合意識(shí)形態(tài)上對(duì)個(gè)人崇拜主義的批判，改革領(lǐng)導(dǎo)層首先在中央和各級(jí)黨的組織和機(jī)構(gòu)中建立紀(jì)律檢查委員會(huì)，恢復(fù)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。紀(jì)律檢查委員會(huì)的權(quán)力和職能在隨后的改革中不斷加強(qiáng)和擴(kuò)展，到90年代其職權(quán)不僅限于調(diào)查處理違法亂紀(jì)的黨員干部（包括高層領(lǐng)導(dǎo)干部），而且擁有制定各種規(guī)章制度以規(guī)范黨員干部行為的權(quán)力。1980年2月中共十一屆五中全會(huì)上，決定在黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中重新建立起經(jīng)常工作機(jī)構(gòu)，以改變權(quán)力過(guò)于集中在少數(shù)人手中的狀況。全會(huì)還通過(guò)了《黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》，確立了溫和的領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部政策爭(zhēng)論以及權(quán)力斗爭(zhēng)的游戲規(guī)則。同年8月，鄧小平正式提出進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)制度改革方案。[7] 在隨后的六年里，黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了一系列的改革，其中包括建立黨的各級(jí)組織實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合的工作制度，規(guī)范黨的組織活動(dòng)（定期召開(kāi)黨代會(huì)和規(guī)范黨的選舉制度），設(shè)立與黨外民主協(xié)商和黨內(nèi)集體討論的決策制度等。改革后的領(lǐng)導(dǎo)體制在中央一級(jí)仍然保留了“政治核心”的傳統(tǒng)慣例，即在重大問(wèn)題和決定上存在分歧的時(shí)候，由黨內(nèi)公認(rèn)的領(lǐng)袖作出最后的裁決，以保證黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)層的統(tǒng)一。[8] 由于集體領(lǐng)導(dǎo)的制度化，在維持黨內(nèi)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上基本防止了個(gè)人專制和政治動(dòng)亂的發(fā)生。

　　觀察中國(guó)近現(xiàn)代政治發(fā)展的西方學(xué)者往往把立法機(jī)構(gòu)是否活躍和受到尊重看作是考察其政治理性化的重要標(biāo)志之一。[9] 毛以后的中共領(lǐng)導(dǎo)人則把健全和發(fā)展人民代表大會(huì)制度作為民主化建設(shè)的一個(gè)重要方面。人民代表大會(huì)制度在毛澤東時(shí)代很少發(fā)揮作用，在“文革”時(shí)期甚至一度癱瘓10年之久。1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出“發(fā)展社會(huì)主義民主、加強(qiáng)社會(huì)主義法制”的方針，人民代表大會(huì)原有的立法功能得以恢復(fù)，人民代表大會(huì)作為經(jīng)常性立法機(jī)構(gòu)的功能不斷加強(qiáng)。1982年通過(guò)的現(xiàn)行憲法確立了從縣級(jí)人大到全國(guó)人大“一院兩層”的立法機(jī)構(gòu)組織模式并確定縣級(jí)人大代表通過(guò)直接選舉產(chǎn)生的制度。[10] 新憲法增加了全國(guó)人大常委會(huì)這一常設(shè)立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力，從法的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大常設(shè)機(jī)關(guān)和常務(wù)代表的權(quán)威和地位。[11] 隨著改革的進(jìn)展，人大實(shí)施憲法賦予的權(quán)力的能力和在中國(guó)政治系統(tǒng)中的地位和作用逐步增強(qiáng)。尤其是進(jìn)入90年代以后，人民代表大會(huì)的“逐步完善”和制度化使得這一機(jī)構(gòu)的“橡皮圖章”的形象開(kāi)始發(fā)生變化。從1991年全國(guó)人大委員長(zhǎng)萬(wàn)里開(kāi)始把人大的監(jiān)督工作提到與立法工作同等重要的位置以來(lái)，歷屆人大都無(wú)例外地強(qiáng)調(diào)其監(jiān)督職責(zé)的重要性。為更好地行使這種職責(zé)，全國(guó)人大于1993年9月專門制定了關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定。盡管黨對(duì)人大的活動(dòng)和對(duì)代表的選舉過(guò)程仍然有相當(dāng)?shù)目刂�，但這種控制已經(jīng)在明顯弱化。隨著民主意識(shí)的普及和選舉制度的改善，當(dāng)選代表的自主性在逐步提高，黨對(duì)人大自主性的容忍程度也在逐漸地增加。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　代表對(duì)黨和政府的某些具體政策以及政府的施政效績(jī)的批評(píng)越來(lái)越多。如1995年的第8界全國(guó)人大第3次會(huì)議上，人大代表對(duì)政府的工作提出許多的批評(píng)，在政府重大人事安排上出現(xiàn)大量的反對(duì)票，使黨在政府人事方面的安排越來(lái)越感到必須考慮人大的態(tài)度。[12] 同時(shí)，在省一級(jí)人大，上級(jí)指定的人選在人大選舉中落選和代表聯(lián)名提名的人選當(dāng)選的事件不時(shí)發(fā)生。[13] 這種情況在地方人大尤其普遍。

　　政治體制改革另外一個(gè)重要的方面是法治建設(shè)。我國(guó)司法體系建立于建國(guó)后的50年代中期，但從反右運(yùn)動(dòng)到“文革”結(jié)束，司法體系一直沒(méi)有真正發(fā)揮其應(yīng)有的功能。七十年代末恢復(fù)“文革”中被撤銷的檢察院和法院，在隨后的司法制度改革中“兩院”在法律審判和司法監(jiān)督方面的職能不斷完善，1982年憲法確定了公開(kāi)審判和人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的司法制度，以“兩院”的職能替代過(guò)去由黨和行政機(jī)關(guān)辦案的慣例。[14] 1980年五屆人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)律師暫行條例》，律師辯護(hù)制度在終止了23年以后得以恢復(fù)。隨著律師制度和公證制度的重建，全國(guó)各地的法律顧問(wèn)處、公證處相繼建立。司法程序在改革中也得以不斷改進(jìn)，其中包括刑事訴訟制度的改革和“無(wú)罪推定原則”的確立。另外是制定各個(gè)方面的法律法規(guī)，使政府和社會(huì)的各種行動(dòng)有法可依。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，從十一屆三中全會(huì)提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的方針以來(lái)到1997年底，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定了328件法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定，國(guó)務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)了791件行政法規(guī)，另外，全國(guó)30個(gè)省、市、自治區(qū)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定和批準(zhǔn)了7000多件地方性法規(guī)。[15] 隨著法律體系的不斷完善，依法行政和依法治國(guó)的問(wèn)題也進(jìn)入黨和政府的議事日程。

　　在立法工作取得重大進(jìn)展的同時(shí)，法律的有效實(shí)施也成為關(guān)注的問(wèn)題。提高全民法律意識(shí)開(kāi)展普及法制教育成為法治建設(shè)的一個(gè)有機(jī)部分。從1986年以來(lái)，根據(jù)憲法關(guān)于普及法制教育的規(guī)定，黨和政府在全國(guó)實(shí)施了以五年為一期的大規(guī)模普法教育計(jì)劃。在1986年至1990年間，普法教育對(duì)象涉及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、軍人和學(xué)生等，學(xué)習(xí)內(nèi)容包括憲法、刑法、訴訟法、經(jīng)濟(jì)合同法以及民法在內(nèi)的10部法律一個(gè)條例。在“一五”普法中，有48萬(wàn)縣團(tuán)級(jí)以上的干部和950萬(wàn)一般干部，一億多企業(yè)職工、4億農(nóng)民和4000萬(wàn)城鎮(zhèn)居民參加了普法學(xué)習(xí)，其中93%的普法對(duì)象通過(guò)本單位組織的普法考試考核。在“一五”普法完成法律啟蒙的基礎(chǔ)上，“二五”普法將普法學(xué)習(xí)內(nèi)容擴(kuò)大到與各部門各系統(tǒng)工作業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)。以增強(qiáng)各行各業(yè)干部群眾對(duì)與自己相關(guān)的法律知識(shí)的了解。普法計(jì)劃的實(shí)施使全國(guó)八億一千萬(wàn)普法對(duì)象中的七億人接受了不同程度的普法教育，基本上完成了在全國(guó)范圍普及法律常識(shí)的任務(wù)。[16] 通過(guò)10年的普法教育計(jì)劃的實(shí)施，法制觀念已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入各項(xiàng)政府和企事業(yè)的工作程序。到“一五”普法結(jié)束，全國(guó)2/3的縣（區(qū)）以上的政府部門聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，約12萬(wàn)多家企業(yè)聘請(qǐng)了法律顧問(wèn)，許多大型企業(yè)還建立了法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)和工作制度。[17] 到90年代中后期，中國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。1995年2月總書(shū)記江澤民在中共中央舉辦的“中央領(lǐng)導(dǎo)同志法制講座”上的講話中，第一次提出了要“實(shí)行和堅(jiān)持依法治國(guó)”。同年3月17日，第八屆人大第四次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展九五計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”規(guī)定為戰(zhàn)略目標(biāo)之一。從1997年開(kāi)始，在學(xué)者專家的提議下，黨和政府的有關(guān)文件將“法制”一詞改為“法治”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了法律在中國(guó)政治生活中的重要地位。在黨的十五大上，江澤民所作的政治報(bào)告中的第6節(jié)專門闡述了關(guān)于政治改革的問(wèn)題，提出了“發(fā)展社會(huì)主義民主政治”、“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的政治目標(biāo)和任務(wù)。政治報(bào)告里還明確指出，依法治國(guó)必須制度化和法律化，其制度和法律不因政治領(lǐng)導(dǎo)人的變化而變化。在“一五”普法、“二五”普法的基礎(chǔ)上，“三五”普法工作的重點(diǎn)由過(guò)去學(xué)法用法的目標(biāo)轉(zhuǎn)向了推動(dòng)落實(shí)依法治國(guó)基本方略的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)上來(lái)。具有關(guān)統(tǒng)計(jì)，到1998年底，全國(guó)有26個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，80%的地級(jí)市，70%的縣（市、區(qū)）和60%的基層單位正式作出了依法行政和依法治理的決定和決議，并成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。[18]

　　可以肯定的說(shuō)，通過(guò)20年的政治改革，中國(guó)的政治體制（包括行政體制）在制度化、民主化和法治化等方面都取得了相當(dāng)?shù)某删汀?/p>

　　三、作為政策選擇過(guò)程的漸進(jìn)政治改革

　　中國(guó)自戊戌變法至1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷過(guò)數(shù)次政治改革，這些改革幾乎都是短命的，不是被保守勢(shì)力的鎮(zhèn)壓所斷送就是被革命所代替。中國(guó)近代政治發(fā)展始終是在改革、反改革、革命、動(dòng)亂的循環(huán)中度過(guò)。中國(guó)共產(chǎn)黨以革命手段建立政權(quán)以后，也曾幾度試圖通過(guò)改革建立理性化的、制度化的、穩(wěn)定的國(guó)家運(yùn)行機(jī)制，這些努力大多被領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)動(dòng)的革命性的群眾運(yùn)動(dòng)所中斷。然而，自1978年以鄧小平為首的改革派領(lǐng)導(dǎo)人所發(fā)動(dòng)的政治改革，卻在“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)模式下持續(xù)了20年之久并仍然保持著改革的勢(shì)頭。應(yīng)該指出，八九年的政治風(fēng)波曾一度使改革陷入困境，但這并沒(méi)有終止改革的繼續(xù)。即使是在鄧去世之后，中國(guó)第三代領(lǐng)導(dǎo)人仍然高舉著鄧的改革旗幟，不失時(shí)機(jī)地選擇政治改革的路徑。為什么鄧的政治改革能夠如此長(zhǎng)期地繼續(xù)？為什么這場(chǎng)改革沒(méi)有被反改革和革命所夭折？又是什么因素使這場(chǎng)改革免于以往的命運(yùn)？

　　在八九政治風(fēng)波以后，中國(guó)思想界的某些資深學(xué)者曾提出了漸進(jìn)主義的政治主張，認(rèn)為中國(guó)歷經(jīng)的諸如辛亥革命、五四運(yùn)動(dòng)、共產(chǎn)主義革命、文化大革命以及八九年風(fēng)波的激進(jìn)主義給中國(guó)帶來(lái)的只是災(zāi)難，因此，中國(guó)需要的不是激進(jìn)改革而是“漸進(jìn)的改良”。[19] 另外一些學(xué)者則從國(guó)家或社會(huì)在政治改革中扮演的角色來(lái)說(shuō)明政治改革路徑。受國(guó)家主義影響的新權(quán)威主義者認(rèn)為，在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和集權(quán)政治體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，建立強(qiáng)有力的具有現(xiàn)代化導(dǎo)向的政治權(quán)威十分重要。他們主張通過(guò)自上而下的改革推動(dòng)中國(guó)政治發(fā)展，靠樹(shù)立國(guó)家的意志和權(quán)威強(qiáng)制地積累資本、有效地配置資源和快速地建立進(jìn)行商品交換所需要的政治和法律秩序。[20] 而受市民社會(huì)理論影響的學(xué)者則指出自上而下改革的局限性，認(rèn)為中國(guó)的市場(chǎng)化改革正在培育要求保障個(gè)人自由、阻止國(guó)家力量過(guò)于干預(yù)社會(huì)生活的市民社會(huì)，成長(zhǎng)中的市民社會(huì)正在形成一股自下而上的力量，推動(dòng)中國(guó)的政治改革向民主化發(fā)展。[21] 然而，無(wú)論是漸進(jìn)主義政治主張、國(guó)家主義論的分析方法、還是市民社會(huì)論的分析方法都只是停留在宏觀分析的領(lǐng)域，充其量只能是對(duì)各自改革主張的政治學(xué)與社會(huì)學(xué)注釋，而對(duì)中國(guó)漸進(jìn)政治改革的過(guò)程不能提供經(jīng)驗(yàn)性的解釋。

　　在有關(guān)中國(guó)政治改革問(wèn)題的討論中，人們一般習(xí)慣于把政治改革看作是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和由此發(fā)生的社會(huì)結(jié)構(gòu)性變化過(guò)程中，現(xiàn)有政治體制以及體制內(nèi)權(quán)力安排所進(jìn)行的必要的調(diào)整。但是，在具體運(yùn)作的層面上看，政治改革首先是一種政治的選擇，這種選擇是于黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政治經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)和當(dāng)前政治局勢(shì)的認(rèn)識(shí)密切相關(guān)。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)著眼，我們不難看出，中國(guó)一切重大的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的變化都是以黨的政策的變化為前提的，而黨的政策的變化又是與黨的領(lǐng)導(dǎo)核心領(lǐng)導(dǎo)層的理性選擇密切相關(guān)。不從這個(gè)角度來(lái)認(rèn)識(shí)中國(guó)的政治改革過(guò)程，就無(wú)法理解中國(guó)政治改革運(yùn)行的特點(diǎn)。應(yīng)該指出，中國(guó)漸進(jìn)的政治改革實(shí)際上是一個(gè)不斷進(jìn)行政策選擇的過(guò)程，而進(jìn)行選擇的主體是具有自身目的、具有判斷能力的、并擁有決策權(quán)威的人或由這種人所組成的小的團(tuán)體。在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治體制下，這種人和小團(tuán)體主要是黨的領(lǐng)袖和領(lǐng)導(dǎo)層。政策選擇以及政策的實(shí)施最終可能體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)、以及社會(huì)團(tuán)體之間的利益交換和利益在一定程度上的重新分配，但這并不能說(shuō)明國(guó)家與社會(huì)關(guān)系這樣過(guò)于籠統(tǒng)的概念足以解釋中國(guó)政治改革的運(yùn)行特點(diǎn)。所謂抽象的國(guó)家意志并不能進(jìn)行具體的決策，而利益分散甚至相互沖突的社會(huì)大眾通過(guò)有效的利益整合機(jī)制影響決策主體這樣的情況，在中國(guó)還很少發(fā)生。[22] 因此，了解黨的領(lǐng)導(dǎo)層在政治改革問(wèn)題上如何進(jìn)行政策選擇而不是僅僅從社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化考慮政治改革應(yīng)該如何進(jìn)行，就顯得十分的必要。

　　如果我們把漸進(jìn)政治改革看成是黨的領(lǐng)導(dǎo)層不斷進(jìn)行的政策選擇過(guò)程，那么，從理論上講，這一政策選擇過(guò)程的持續(xù)必須要具備五個(gè)方面的基本條件。首先，政治改革必須能夠解決所面臨的社會(huì)政治危機(jī)。這種危機(jī)可能是明顯的，也可能是潛在的，危機(jī)的存在給社會(huì)政治穩(wěn)定帶來(lái)直接的或者潛在的威脅，但這種危機(jī)可以通過(guò)改革得以緩解。其二，政治改革必須能夠維持和鞏固執(zhí)政者（黨）的政治地位，為其增加政治資源和合法性。政治改革往往是由執(zhí)政者（黨）推行實(shí)施的，如果改革能化解社會(huì)危機(jī)但不能維持執(zhí)政者的合法地位，改革就會(huì)得不到執(zhí)政者的支持甚至遭到抵制，改革進(jìn)程就會(huì)因此中斷。其三，政治改革必須能夠基本上維持政治體制的相對(duì)穩(wěn)定性和繼承性。政治體制具體表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)和和這些機(jī)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)則和方式。政治改革所面臨的最大挑戰(zhàn)往往是，現(xiàn)行政治體制既是改革的對(duì)象，又是推行改革所依賴的組織手段。政治體制的劇烈變化不但會(huì)使改革的領(lǐng)導(dǎo)者失去推動(dòng)改革的有效的組織手段，而且會(huì)使改革面臨舊體制的頑強(qiáng)抵制而流于破產(chǎn)。其四；
現(xiàn)行政治體制必須有相對(duì)的自我調(diào)整的能力。僵化的政治體制往往會(huì)成為政治改革最難突破政治障礙，迫使改革推動(dòng)者不得不動(dòng)員體制外的政治力量進(jìn)行劇烈的變革，從而大大地增加了政治改革后果的不確定性，增加改革者的顧慮甚至動(dòng)搖改革者的決心。最后，執(zhí)政者（黨）必須具有在實(shí)踐中學(xué)習(xí)的能力，能夠在改革中不斷地吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和新的知識(shí)，并能夠認(rèn)識(shí)和把握政治改革的結(jié)果。以上五個(gè)條件互為因果，如果不能同時(shí)滿足，政治改革就不可能持續(xù)進(jìn)行。[23]

　　中國(guó)政治改革能夠保持持續(xù)性和取得成果，最關(guān)鍵的原因是，改革的推動(dòng)者一開(kāi)始就以務(wù)實(shí)的而不是以理想的改革目標(biāo)為指導(dǎo)，并自始至終堅(jiān)持了漸進(jìn)的改革模式。[24] 這種漸進(jìn)改革模式能夠順利實(shí)施，則是因?yàn)楦母镞^(guò)程中以上五個(gè)基本條件都同時(shí)具備。在改革的整個(gè)過(guò)程中始終存在著明顯的或潛在的危機(jī)，改革政策的逐步實(shí)施不斷地化解了這些危機(jī)，并始終保持了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和在改革中的主導(dǎo)地位。政治改革的政策選擇是理性的和審慎的，對(duì)舊的政治體制的改革始終保持了繼承和變革的相對(duì)平衡。

　　毛以后的務(wù)實(shí)的改革領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)政治改革的構(gòu)想基于對(duì)當(dāng)時(shí)政治體制所面臨的問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。在改革初期，這種認(rèn)識(shí)基本上是封閉式的，其認(rèn)識(shí)主要來(lái)源于他們所經(jīng)歷過(guò)的經(jīng)驗(yàn)。其改革主要是回復(fù)到“文革”以前的政治體制，調(diào)整體制內(nèi)部的權(quán)力分配，以及放松對(duì)社會(huì)的政治的和意識(shí)形態(tài)的過(guò)度控制。內(nèi)部權(quán)力分配的調(diào)整及其制度化取得一定的成果，但也受到體制內(nèi)部龐大的官僚利益團(tuán)體的或強(qiáng)或弱的抵制。放松政治和意識(shí)形態(tài)的控制產(chǎn)生了一個(gè)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較為寬松的社會(huì)政治環(huán)境，但也附帶地產(chǎn)生了所謂“資產(chǎn)階級(jí)自由化”的問(wèn)題以及保守意識(shí)形態(tài)的挑戰(zhàn)。面對(duì)政治改革結(jié)果的不確定性和對(duì)政治成本的考慮，政治改革的構(gòu)想和行動(dòng)在對(duì)舊體制進(jìn)行改革和保持穩(wěn)定的兩難困境中不斷地選擇和調(diào)試其方案和行動(dòng)。[25] 在這一過(guò)程中，政治改革的思路開(kāi)始從封閉式的思維方式和政策選擇過(guò)度到開(kāi)放式的思維和制度創(chuàng)新。權(quán)力精英在改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始有選擇地吸收外部世界的經(jīng)驗(yàn)和探索以前沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)的嘗試。中國(guó)的政治改革在領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)可能產(chǎn)生的成本效益進(jìn)行權(quán)衡和選擇的過(guò)程中循序漸進(jìn)地（有時(shí)是間歇式地）向前推進(jìn)。

　　正是因?yàn)檫@些因素，中國(guó)的政治改革過(guò)程表現(xiàn)為一種波浪式的漸進(jìn)模式，即在合適的時(shí)候大膽地推動(dòng)被認(rèn)為是必要的改革方案，但當(dāng)改革取得進(jìn)展同時(shí)出現(xiàn)不穩(wěn)定的因素時(shí)收縮改革的范圍，等待下一次時(shí)機(jī)的來(lái)臨。[26] 在經(jīng)歷了八十年代中期的“學(xué)潮”和八九年政治風(fēng)波之后，政治改革的步驟顯得更加的小心翼翼。進(jìn)入九十年代以后，由于體制制度化程度的增強(qiáng)，意識(shí)形態(tài)作用的弱化和領(lǐng)導(dǎo)層的代際轉(zhuǎn)換，這種波浪式的政治改革方式似乎有了某些變化，人們比較難以從時(shí)間上來(lái)劃分“收”與“放”的界限，因?yàn)閮煞N因素往往同時(shí)存在。第三代領(lǐng)導(dǎo)人在政治改革和穩(wěn)定的兩難選擇中更傾向于以制度化的和個(gè)案處理的方式，而不是以意識(shí)形態(tài)和政治運(yùn)動(dòng)的方式，化解影響政治穩(wěn)定的社會(huì)政治因素，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　從而保持了改革的良好的政治環(huán)境和改革政策實(shí)施的連續(xù)性。

　　四、當(dāng)前漸進(jìn)政治改革面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

　　中國(guó)的政治改革與經(jīng)濟(jì)改革有著許多必然的聯(lián)系。這種聯(lián)系在改革的前10年主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)改革為統(tǒng)治合法性提供社會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)，政治改革為經(jīng)濟(jì)改革鋪平道路。但中國(guó)的政治改革并不只限于為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是進(jìn)入90年代后期，政治改革所要解決的現(xiàn)實(shí)課題已經(jīng)發(fā)生了重大的變化。如果說(shuō)政治體制改革過(guò)去主要是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的需要的話，當(dāng)前的政治改革已經(jīng)基本轉(zhuǎn)向主要是解決由經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的政治社會(huì)問(wèn)題。

　　當(dāng)前中國(guó)政治改革面臨的首要問(wèn)題是，如何在新的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下建立新的合法性基礎(chǔ)。在經(jīng)歷了20年改革的今天，中國(guó)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，無(wú)論是從政治的角度還是從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的層面來(lái)看，這些變化都是極其深刻的。從政治的角度看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治改革使得中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了許多的變化。這些變化包括有：領(lǐng)導(dǎo)人的政治權(quán)威從過(guò)去的人格權(quán)威轉(zhuǎn)向職位的權(quán)威；
政治決策日益重視民主的程序和形式，盡管這些程序和形式還不完善；
正統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)在淡化，意識(shí)形態(tài)對(duì)社會(huì)道德和社會(huì)規(guī)范方面的影響力和控制力在弱化；
政府的職能在轉(zhuǎn)變，工作單位的政治控制功能和社會(huì)福利的功能都在減弱，國(guó)家對(duì)社會(huì)生活領(lǐng)域的影響和控制的能力弱化。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的層面來(lái)看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化有：從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，大量的農(nóng)業(yè)人口向城市流動(dòng)，城市化和都市化進(jìn)程加快（20年來(lái)平均有每年有1％的人口從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)）；
從指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型基本完成；
社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其發(fā)展的不平衡帶來(lái)了社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化。

　　過(guò)去中國(guó)基本上是一種單一的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，其表現(xiàn)為生產(chǎn)資料的公有制以及國(guó)家控制幾乎所有的社會(huì)資源和分配權(quán)。通過(guò)改革，新的政策承認(rèn)個(gè)人利益的合法化和合理化，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)由此逐漸多元化或分化。社會(huì)利益的多元化一方面使社會(huì)形成了不同層次的社會(huì)階層和利益團(tuán)體，這些階層和利益團(tuán)體自覺(jué)地或不自覺(jué)地以不同方式影響著公共政策的制定和實(shí)施。[27] 與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡加速了不同社會(huì)階層的利益分化和多元化。最主要的有：在經(jīng)濟(jì)改革中受益的中產(chǎn)階級(jí)和在不平衡發(fā)展中受損的弱勢(shì)群體（包括5000－6000萬(wàn)的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口、1000－2000萬(wàn)城市絕對(duì)貧困人口如下崗工人等、以及其它低能力的社會(huì)群體若一億人）。[28] 社會(huì)利益的分化和貧富差別的增大產(chǎn)生了社會(huì)利益的沖突和廣泛的政治參與的要求，從而對(duì)政治的穩(wěn)定和統(tǒng)治的合法性提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

　　過(guò)去的20年中國(guó)基本保證了政治的穩(wěn)定，包括共產(chǎn)黨統(tǒng)治地位的穩(wěn)定，基本政治制度的穩(wěn)定，黨的政治路線和基本政策的穩(wěn)定以及社會(huì)的基本穩(wěn)定。這種政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)主要來(lái)自三個(gè)方面。第一，持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人民生活水平的提高。第二，可管理的政治改革增加了政治體制滿足社會(huì)政治參與要求的實(shí)際容納范圍和程度。第三，對(duì)政治異己分子和有組織的體制外政治參與的“壓制”。[29]

　　現(xiàn)在，這些穩(wěn)定的基礎(chǔ)都已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)新的問(wèn)題。首先，以經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和人民生活水平提高這種政績(jī)型合法性基礎(chǔ)是有一定時(shí)效性和局限性的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢時(shí)這種政績(jī)合法性就會(huì)弱化，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大貧富差距時(shí)，政績(jī)合法性就會(huì)面臨挑戰(zhàn)。這幾年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)開(kāi)始放緩，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)疲軟。一方面，中國(guó)政府積極解決發(fā)展不平衡產(chǎn)生的社會(huì)貧困問(wèn)題，另一方面，經(jīng)濟(jì)改革尤其是國(guó)有企業(yè)的改革又產(chǎn)生了大量的下崗職工。分配政策的不公和再分配政策的軟弱無(wú)力使貧富差距隨經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而擴(kuò)大。其次，中國(guó)所進(jìn)行的漸進(jìn)政治改革依然存在著許多的局限。民主選舉作為民意表達(dá)的合法渠道有利于緩解來(lái)自社會(huì)的政治壓力，但這種選舉仍然停留在村民自治的非政府職位的層次上，人民代表大會(huì)的選舉還有許多的限制，民意表達(dá)渠道仍然有許多的梗塞，尤其是在基層和中層。中國(guó)在立法方面取得很大的成就，但在執(zhí)法方面仍然存在許多的問(wèn)題。司法獨(dú)立和司法公正至今還沒(méi)有得到有效的制度保障。由于各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)所屬法院和檢察院的人事任命有實(shí)際的權(quán)力，兩院的財(cái)政撥款也是由所屬政府來(lái)決定，因此，長(zhǎng)期存在的“權(quán)大于法”的現(xiàn)象難以改變。從中國(guó)的媒體報(bào)道可以看出，在地方和基層，政府和官員“有法不依”、“執(zhí)法犯法”、“徇私枉法”、“以權(quán)代法”的問(wèn)題大量存在。吏治腐敗、司法腐敗的問(wèn)題已經(jīng)成為目前中國(guó)十分嚴(yán)重的政治問(wèn)題。第三，中國(guó)政府正在加快經(jīng)濟(jì)全球化的步伐，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)日益融入以西方國(guó)家為主導(dǎo)的國(guó)際社會(huì)，中國(guó)的國(guó)內(nèi)政治也日益受到來(lái)自西方國(guó)家“人權(quán)記錄”的政治壓力。只要中國(guó)政府想繼續(xù)通過(guò)融入國(guó)際社會(huì)獲得國(guó)際政治上的好處和經(jīng)濟(jì)利益，就不得不考慮來(lái)自國(guó)際社會(huì)的政治壓力。

　　中國(guó)當(dāng)前政治改革的課題是如何在政績(jī)合法性弱化的同時(shí)，通過(guò)各項(xiàng)政策和措施維護(hù)社會(huì)公正，并加快民主與法治的改革進(jìn)程，建立制度合法性的基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨的第十五次代表大會(huì)已經(jīng)提出了這方面的任務(wù)和規(guī)劃，確定了“發(fā)展社會(huì)主義民主政治”和“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方針，規(guī)劃到2010年建成一套有中國(guó)特色的法律體系和實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的政治目標(biāo)。在確定時(shí)期內(nèi)建立民主與法治國(guó)家體制的這一舉措已經(jīng)引起了關(guān)注中國(guó)政治發(fā)展的國(guó)內(nèi)外學(xué)者的反響。[30] 但所面臨的問(wèn)題是，中國(guó)是否可以繼續(xù)通過(guò)持續(xù)了20年的漸進(jìn)政治改革的方式實(shí)現(xiàn)這一政治的目標(biāo)。

　　五、漸進(jìn)政治改革的限度和制度空間

　　漸進(jìn)政治改革是在現(xiàn)行政治制度的框架下對(duì)作為制度外在表現(xiàn)形式的政治體制以及體制內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行逐漸的、適度的調(diào)整。漸進(jìn)政治改革的實(shí)質(zhì)是在不改變基本政治制度的性質(zhì)的前提下對(duì)制度的運(yùn)行進(jìn)行逐步的改良。這種漸進(jìn)的改良到底能走多遠(yuǎn)則取決于三個(gè)基本的變量。第一個(gè)變量是現(xiàn)行的政治制度框架的容納量，它在多大程度上能夠包容因社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化所產(chǎn)生的基本政治需求。第二是政治體制自身的調(diào)整和完善的能力程度，在政治體制運(yùn)行不能滿足實(shí)際政治需要時(shí)，其自身調(diào)整和完善的能力是否具備。第三是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化所產(chǎn)生的基本政治要求的總量，這種總體的政治要求會(huì)給中國(guó)現(xiàn)有政治體制帶來(lái)什么樣的挑戰(zhàn)。在這三個(gè)變量中，最后一個(gè)變量具有較大的伸縮性，在缺乏經(jīng)驗(yàn)性研究的基礎(chǔ)上較難作出定性的表述，在此僅就第一、第二變量進(jìn)行分析。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨在1984年黨的十二屆三中全會(huì)上作出了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決議》，該決議中將“制度”與“體制”作了理論上的區(qū)分，即把決定社會(huì)主義性質(zhì)的基本制度稱為“制度”，而把制度的外在表現(xiàn)形式稱之為“體制”，并明確指出，當(dāng)時(shí)全面展開(kāi)的經(jīng)濟(jì)體制改革和將要展開(kāi)的政治體制改革，決不是對(duì)社會(huì)主義基本制度的否定，而是中國(guó)的社會(huì)主義制度的自我完善。這種制度和體制概念上的區(qū)分在當(dāng)時(shí)具有非�，F(xiàn)實(shí)的意義，同時(shí)，由于將確定政治制度的基本原則和國(guó)家權(quán)力實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程區(qū)分開(kāi)來(lái)，這就在理論上提供了對(duì)兩者進(jìn)行可比較分析的手段。[31] 這一手段對(duì)分析漸進(jìn)政治改革的限度和制度空間具有重要的意義。

　　中國(guó)基本的政治制度確定于建國(guó)初期，其具體的體現(xiàn)是1954年通過(guò)的憲法。在隨后的政治運(yùn)行過(guò)程中先后通過(guò)了1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法，而1982年憲法使中國(guó)的憲政規(guī)范制度得以穩(wěn)定下來(lái)。如果從規(guī)范的角度看，中國(guó)政治制度的包容性和容納量可以從中國(guó)憲政體制的規(guī)范中找到主要的制度性依據(jù)。根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)家的根本政治制度是人民代表大會(huì)制，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。這一政治制度的基本規(guī)范性內(nèi)容包括兩個(gè)方面，其一，國(guó)家公民通過(guò)直接選舉或間接選舉選出各級(jí)人民代表，組成全國(guó)和地方人民代表大會(huì)；
所有人民代表和人民代表大會(huì)對(duì)選民負(fù)責(zé)，受選民監(jiān)督。其二，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)和對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的組織、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)。這表明，人民代表大會(huì)制包含了“人民主權(quán)原則”“選舉制”、“代議制”、“立法權(quán)至上原則”、“內(nèi)閣負(fù)責(zé)制”等現(xiàn)代民主政治制度的要件。此外，憲法第二章還規(guī)定了與多數(shù)國(guó)家相同的公民的政治權(quán)利。憲法規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制也應(yīng)該看作是中國(guó)政治制度規(guī)范性的重要內(nèi)容。黨的規(guī)范性領(lǐng)導(dǎo)體制是建立在以下基本原則之上的，這些原則包括了民主集中制原則、群眾路線的原則、政治協(xié)商原則和依法治國(guó)原則等。

　　然而，由于多種的原因，中國(guó)以往實(shí)際的政治運(yùn)行體制在很多情況下并沒(méi)有遵循基本的政治制度的規(guī)范。一些規(guī)范在某些特定的時(shí)期可能遵循過(guò)，但這些遵循并不是刻意的、系統(tǒng)性的和持續(xù)性的。這些遵循常常會(huì)因?yàn)槟骋惶厥馐录�或領(lǐng)導(dǎo)人的意愿而改變或終止。政治改革中的許多舉措是使與基本政治制度規(guī)范相去甚遠(yuǎn)的政治運(yùn)行體制通過(guò)漸進(jìn)的改革接近基本的制度規(guī)范，或通過(guò)建立新的運(yùn)行體制使制度規(guī)范進(jìn)入具體的、可操作的層面。中國(guó)政治制度規(guī)范與實(shí)際政治運(yùn)行體制之間仍然存在著相當(dāng)?shù)牟罹�，盡管這方面的差距正在縮小。但是，從另一方面可以說(shuō)，現(xiàn)行政治制度規(guī)范與實(shí)際政治運(yùn)作之間存在的較大的差距為中國(guó)的漸進(jìn)政治改革提供了相當(dāng)大的政治體制改革的合法性制度空間。

　　政治發(fā)展的理論通常把政治制度化看作是現(xiàn)代化社會(huì)的一個(gè)重要的標(biāo)志，并認(rèn)為制度化為政治穩(wěn)定和政治的預(yù)測(cè)性提供了基礎(chǔ)。[32] 然而，從體制改革的經(jīng)驗(yàn)性角度看，這一定理未必成立。以中國(guó)的改革與前蘇聯(lián)的改革作一比較，中國(guó)的改革以制度化程度非常低為起點(diǎn)的，而前蘇聯(lián)進(jìn)行改革時(shí)其制度化程度已經(jīng)相當(dāng)高。結(jié)果是，中國(guó)的改革始終保持了穩(wěn)定性和階段上的可預(yù)測(cè)性，而前蘇聯(lián)的改革則以政治上的崩潰和隨后經(jīng)濟(jì)上的大倒退而告終。正是因?yàn)橹袊?guó)政治運(yùn)行體制比前蘇聯(lián)的體制的制度化程度低，反而使中國(guó)的政治體制具有了相當(dāng)?shù)撵`活性，這種靈活性進(jìn)而為中國(guó)改革領(lǐng)導(dǎo)人提供了推行漸進(jìn)改革的可能性。制度化程度低這一理論上被視為現(xiàn)代化弱點(diǎn)的因素，在體制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中反而被證明是一個(gè)進(jìn)行低成本的漸進(jìn)改革的優(yōu)點(diǎn)。[33] 中國(guó)20年的政治改革雖然使政治體制的制度化有了很大的提高，但制度化的任務(wù)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。另外，由于漸進(jìn)的改革，制度化程度提高了的政治體制在持續(xù)的變革的刺激下具有了接受漸進(jìn)改革的記憶和適應(yīng)漸進(jìn)改革的能力。

　　中國(guó)實(shí)現(xiàn)民主與法治的政治變革更有可能通過(guò)漸進(jìn)改革的方式實(shí)現(xiàn)。具體講，中國(guó)的現(xiàn)行政治制度仍然有很大的空間來(lái)包容社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化所產(chǎn)生的政治需求。政治體制也依然具有相當(dāng)?shù)撵`活性。例如，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制在吸納非黨內(nèi)政治力量方面仍然有很大的余地。人民代表大會(huì)制在反映“民意”、行使立法權(quán)和監(jiān)督政府及其官員的行為方面仍然有很多的發(fā)展的“空間”。中共十五大提出“依法治國(guó)”的原則也可以看出中國(guó)共產(chǎn)黨建立制度合法性的決心和治理國(guó)家方式上的靈活性。另外，中國(guó)政府和領(lǐng)導(dǎo)人在與西方的交往和在西方提出的價(jià)值觀壓力下也表現(xiàn)了靈活和務(wù)實(shí)的態(tài)度。因此可以說(shuō)，只要前面提到過(guò)的漸進(jìn)政治改革的五個(gè)基本條件能夠同時(shí)滿足，漸進(jìn)政治改革的實(shí)踐就可能在規(guī)范的政治制度的框架中進(jìn)行下去，直至改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　注釋

　　[1] 這些主張和觀點(diǎn)多以學(xué)術(shù)論文和評(píng)論的方式發(fā)表，主要收集在《公共論從》（生活、讀書(shū)、三聯(lián)書(shū)店，1995-）刊物以及論文集《政治中國(guó)》（今日中國(guó)出版社，1998年版）和《中國(guó)政治體制改革問(wèn)題報(bào)告》（中國(guó)電影出版社，1999年版）中。

　　[2] 黃衛(wèi)平，《中國(guó)政治體制改革縱橫談》，中央編譯出版社，1998年，第4頁(yè)。

　　[3] 胡鞍鋼，“旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中國(guó)政治改革”，《改革》1999年第3期，第58-64頁(yè)。

　　[4] 潘維，“法治與未來(lái)中國(guó)政體”，《戰(zhàn)略與管理》，1999年第5期，第30-36頁(yè)。

　　[5] 作者認(rèn)為行政體制改革可有狹義廣義之分，狹義的行政改革僅涉及政府機(jī)構(gòu)改革和公務(wù)員制度的建立，廣義的行政改革除此之外還包括黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)和干部制度改革，因?yàn)檫@些改革與行政管理體制密切相關(guān)。此處選用的是廣義的概念。

　　[6] Hong Yung Lee, From Revolutionary Cadre to Party Technocrats in Socialist China, University of California Press,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　 1991.

　　[7] 《鄧小平選集》第二卷，第342頁(yè)。

　　[8] 在1989年政治風(fēng)波之后，這一政治慣例由鄧小平重新強(qiáng)調(diào)并傳遞給第三代領(lǐng)導(dǎo)層。見(jiàn)《鄧小平選集》第三卷，第310 頁(yè)。

　　[9] Kevin J. O’Brien, Reform Without Liberalization: China’s National People’s Congress and the politics of institutional Change, Cambridge University Press, 1990, pp. 4-5.

　　[10] 八二憲法之前，人民代表大會(huì)只在全國(guó)和省、自治區(qū)和直轄市設(shè)立常委會(huì)，常委會(huì)在人大閉會(huì)期間行使職權(quán)范圍十分有限的權(quán)力。人大雖然擁有憲法賦予的許多重要的權(quán)力，但由于人大每年只召開(kāi)一次會(huì)期僅約兩周的會(huì)議，加之代表人數(shù)過(guò)多和許多代表議政能力有限，實(shí)際上很難經(jīng)常性地充分有效地決議重要事項(xiàng)，行使應(yīng)有的權(quán)力�？h級(jí)以上人大設(shè)立人大全體會(huì)議和常委會(huì)這樣的“一院兩層”體制和增加常委會(huì)的權(quán)力以后，十分有利于人大發(fā)揮立法和監(jiān)督政府的實(shí)際作用。

　　[11] 根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第62條和67條，全國(guó)人大常委會(huì)所擁有的權(quán)力包括監(jiān)督憲法實(shí)施權(quán)、立法權(quán)、重要人事任命權(quán)和財(cái)政監(jiān)督權(quán)等。因此，全國(guó)人大常委會(huì)由過(guò)去的人大常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)變成了具有實(shí)權(quán)的立法和監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體，成為人大的常務(wù)代表機(jī)構(gòu)。由此，人大可以通過(guò)其常委會(huì)經(jīng)常性地行使憲法賦予的重要權(quán)利。

　　[12] 例如，1995年5月中央組織部頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》明確規(guī)定：“由黨委推薦，人大常委會(huì)決定任免的領(lǐng)導(dǎo)干部人選在人大常委會(huì)……連續(xù)兩次未能通過(guò)的，不得再推薦為本地同一職位人選”，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978-1996），法律出版社，1996年版，第393頁(yè)。

　　[13] 1986年地方組織法對(duì)政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行徹底的差額選舉，對(duì)正職領(lǐng)導(dǎo)人也確定了差額選舉為主的原則，從而使大多數(shù)�。▍^(qū)）出現(xiàn)了主席團(tuán)提名候選人落選的情況。1988年前后全國(guó)有18個(gè)�。▍^(qū)）出現(xiàn)人大否決政府組成人員提名人選的情況，平均否決率達(dá)4%，其中最高的三個(gè)省有湖北�。�19%）、山西�。�13%）和河北省（12%）。八九政治風(fēng)波以后，中央對(duì)政治體制改革實(shí)行了緊縮的措施，在1993年前后的換屆選舉中省級(jí)副職候選人被人大否決的比例有所下降，但浙江和貴州兩省由中央提名的省長(zhǎng)候選人在人大選舉中落選。1998年的換屆選舉中由于選舉制度的改革，一些省出現(xiàn)了由代表聯(lián)名提名的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人候選人當(dāng)選的情況，代表提名副省長(zhǎng)當(dāng)選的有湖南、湖北、浙江、安徽4省。見(jiàn)蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社，1998年版，第359-360頁(yè)。

　　[14]《中華人民共和國(guó)憲法》第125條和126條。

　　[15] 康曉光，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平、民主法治與合法性基礎(chǔ)“，《戰(zhàn)略與管理》1999年第4期；
但《瞭望》1999年7月26日第30期有不同的數(shù)據(jù)：國(guó)家有法律350多部，國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)有800多部，地方政府的法規(guī)5000多部。

　　[16] 肖揚(yáng)、劉耕、劉飏編：《依法治國(guó)論》，第158頁(yè)。

　　[17] 夏禹龍、顧肖容主編：《20年來(lái)中國(guó)政治體制改革和民主法治建設(shè)》，重慶出版社，1999年版，第874頁(yè)。

　　[18] 同上，第882頁(yè)。

　　[19] 見(jiàn)李澤厚、劉再?gòu)?fù)：《告別革命：展望二十一世紀(jì)中國(guó)》，天地圖書(shū)出版社，1996年版。

　　[20] 關(guān)于新權(quán)威主義的辯論產(chǎn)生于1988-1989年，主要論點(diǎn)收集在劉軍、李林編《新權(quán)威主義—對(duì)改革理論綱領(lǐng)的論爭(zhēng)》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989。八九風(fēng)波后有關(guān)新權(quán)威主義的辯論基本停止，但也仍然有人提出新的注解。例如，王滬寧認(rèn)為，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，舊的權(quán)力結(jié)構(gòu)的權(quán)威弱化，已經(jīng)不能有效地指導(dǎo)和控制社會(huì)，舊權(quán)力結(jié)構(gòu)還在但權(quán)威蕩然無(wú)存，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)型調(diào)整。新的權(quán)力結(jié)構(gòu)需要新的權(quán)威，這種權(quán)威可以來(lái)自于推動(dòng)民主。見(jiàn)王滬寧：“新權(quán)力結(jié)構(gòu)：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政治要求”，《社會(huì)科學(xué)》，1993年第2期。

　　[21] 有關(guān)中國(guó)市民社會(huì)論的觀點(diǎn)的綜述可見(jiàn)鄧正來(lái)：“國(guó)家與社會(huì)：中國(guó)市民社會(huì)研究的研究，”《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港）1996，夏季卷，總第15期，第175-183頁(yè)。

　　[22] 在中國(guó)一些特定的公共政策決策過(guò)程中，社會(huì)某些有勢(shì)力的特殊利益團(tuán)體對(duì)政府決策發(fā)揮一定影響的情況是存在的，但這種影響是零散的，非系統(tǒng)的和不穩(wěn)定的，不能作為考慮的重要因素。此外，即使是在多元化的、公共政策決策權(quán)十分分散的所謂自由主義民主型國(guó)家，其社會(huì)力量對(duì)國(guó)家公共政策的影響力也曾受到西方一些學(xué)者的質(zhì)疑。如美國(guó)學(xué)者Nordlinger曾將民主國(guó)家國(guó)家和社會(huì)政策意愿之間的關(guān)系分為分歧、部分分歧和完全分歧三種類型，他認(rèn)為，在任何一種情況下國(guó)家都可以運(yùn)用其行政手段和政治策略使自己的意愿轉(zhuǎn)換為權(quán)威的行動(dòng)，作者還詳細(xì)列舉了在三種關(guān)系類型中國(guó)家可以采取的種種手段和策略。見(jiàn)Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State，Harvard University Press, 1981.

　　[23] 但必須指出，這五個(gè)條件是從理性政策選擇的角度提出的最基本的條件。在這里并不排除改革領(lǐng)導(dǎo)者具有的遠(yuǎn)大理想目標(biāo)和大無(wú)畏的精神。但是改革領(lǐng)導(dǎo)人更應(yīng)該具有理性的和務(wù)實(shí)的態(tài)度，才能在具體的運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)自己的目的。

　　[24] 漸進(jìn)改革模式是指改革的推動(dòng)者在有限的已知條件下對(duì)改革后果缺乏了解時(shí)根據(jù)其現(xiàn)實(shí)目標(biāo)所作出的理性的、穩(wěn)妥的決策。這種決策是連續(xù)性的，即當(dāng)前一個(gè)決策的結(jié)果基本明了時(shí)，后一個(gè)決策對(duì)前一決策的內(nèi)容進(jìn)行修正和補(bǔ)充，以求避免盲目決策所帶來(lái)的高額的改革成本。所以，在這里，漸進(jìn)改革與其說(shuō)是一個(gè)對(duì)某種現(xiàn)象的描述性概念，不如說(shuō)是一個(gè)有關(guān)理性選擇的分析性概念。

　　[25] 鄧小平1986年用極其通俗的話闡述了這一基本的邏輯。他說(shuō)：“這個(gè)問(wèn)題（政治體制改革的內(nèi)容）太困難，每一項(xiàng)改革涉及的人和事都很廣泛。很深刻，觸及許多人的利益，會(huì)遇到很多的障礙，需要審慎從事。我們首先要確定政治體制改革的范圍，弄清楚從哪里著手。要首先從一兩件事上下手，不能一下子大干，那樣舊亂了。國(guó)家這么大,情況太復(fù)雜,改革不容易,因此決策一定要慎重,看到成功的可能性較大以后再下決心”。見(jiàn)鄧小平文選 第三卷，第167-177頁(yè)

　　[26] 一些美國(guó)學(xué)者將其稱之為“收－放循環(huán)”的模式，見(jiàn)Richard Baum: “The Road to Tiananmen: Chinese Politics in the 1980s,” in Roderick MacFarquhar ed.，The Politics of China: 1949-1989, Cambridge University Press, 1993. pp. 340-471.

　　[27] 李景鵬：“改革開(kāi)放與中國(guó)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的變化”, 1999年日本亞細(xì)亞政經(jīng)學(xué)會(huì)上的論文。

　　[28] 胡鞍鋼，前引，第59頁(yè)。

　　[29] 康曉光，前引，第80頁(yè)。

　　[30] 季衛(wèi)東：“中國(guó)：通向法治邁向民主”，《戰(zhàn)略與管理》1998年第4期，第1-10頁(yè)。另見(jiàn)前引胡鞍鋼、康曉光、潘維等。

　　[31] 在任何一種政治系統(tǒng)中，政治制度的原則性規(guī)定與實(shí)際政治運(yùn)行體制之間都會(huì)或多或少地存在差別，美國(guó)政治學(xué)家威爾遜早在1885年就已觀察到這方面的差別，并批評(píng)了那些只會(huì)從憲法條文來(lái)研究政治制度而不重視憲政體制實(shí)際運(yùn)行狀況的學(xué)者的脫離實(shí)際的態(tài)度。中國(guó)的學(xué)者在研究中國(guó)政府政治時(shí)也多自覺(jué)或不自覺(jué)地分為兩派，制度學(xué)派主要從枯燥的制度規(guī)范的條文中闡述中國(guó)政治的制度性結(jié)構(gòu)，而較少關(guān)注與制度不大相符，但遠(yuǎn)比制度表現(xiàn)形式豐富多彩的政治現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派則傾心于描述引人入勝的政治現(xiàn)實(shí)，但較少關(guān)注制度規(guī)范所提供的制度合法性的基礎(chǔ)。最近已有學(xué)者注意到了制度于現(xiàn)實(shí)之間的差距的問(wèn)題，并開(kāi)始從兩者比較的角度闡述中國(guó)政治運(yùn)行的過(guò)程，如胡偉的新著《政府過(guò)程》，浙江人民出版社，1998年版。

　　[32] 亨廷頓，《變化中社會(huì)的政治秩序》，三聯(lián)書(shū)店，1989年版，第12頁(yè)。

　　[33] 美國(guó)學(xué)者Susan L. Shirk于1993完成的對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的研究提供了一個(gè)很好的例子。在研究開(kāi)始時(shí)她認(rèn)定，中國(guó)的改革不會(huì)比前蘇聯(lián)的改革更成功，因?yàn)橹袊?guó)的改革是不徹底的而前蘇聯(lián)的改革比較徹底。但當(dāng)她通過(guò)實(shí)地考察和深入研究后發(fā)現(xiàn)，事實(shí)與她開(kāi)始時(shí)的判斷恰恰相反。原因是，前蘇聯(lián)的改革是在制度化程度非常高（亨廷頓曾就這一點(diǎn)認(rèn)為前蘇聯(lián)是與美國(guó)一樣的現(xiàn)代化國(guó)家）的基礎(chǔ)上開(kāi)始的，所以在改革中政治體制也表現(xiàn)出了非常的僵化，改革推動(dòng)者不得不動(dòng)員體制外的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)改革的目的。其結(jié)果是政治的失控和經(jīng)濟(jì)改革的失敗。中國(guó)的改革則是在制度化程度非常低的基礎(chǔ)上開(kāi)始的，政治體制表現(xiàn)出較大的靈活性。中國(guó)的改革領(lǐng)導(dǎo)人巧妙地利用了這種靈活性，通過(guò)漸進(jìn)的、增量式的，有時(shí)是違背經(jīng)濟(jì)效益原則的改革步驟推動(dòng)了改革的順利發(fā)展。見(jiàn)Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993。

　�。ū疚陌l(fā)表在《戰(zhàn)略與管理》2000年第5期，2002年被評(píng)選為北京大學(xué)第八屆人文社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)）

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