新戶籍制度 張英洪：戶籍制度的歷史回溯與改革前瞻

　　摘要：

　　建國后我國的戶籍制度經(jīng)歷了建國初期短暫的自由遷移、1958年開始的嚴格限制戶口遷移特別是限制農(nóng)民向城市遷移以及改革開放后戶籍制度的逐步改革主要是小城鎮(zhèn)戶籍制度改革三個時期。沿用近半個世紀的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度逐步形成了我國特有的二元社會結(jié)構(gòu)。戶籍制度改革的重點尚局限于小城鎮(zhèn)范圍，這有其認識上的嚴重誤區(qū)。戶籍制度改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是尊重和保障人權(quán)的重要措施。實行全體公民的居住和遷徙自由，是我國戶籍制度改革的終極目標。

　　關(guān)鍵詞：

　　戶籍制度 遷徙自由 城市化 體制改革

　　嚴格的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度是我國計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。在近半個世紀的時間里，我國的二元戶籍制度逐步形成和完備。時至今日，二元戶籍管理制度已經(jīng)被公認為我國城市化和現(xiàn)代化的最大障礙。毫無疑問，現(xiàn)行戶籍制度必須進行改革�；仡櫧▏�以來我國戶籍制度形成和發(fā)展的歷史，對于我們進一步深化戶籍制度改革有著十分重要的現(xiàn)實意義。筆者認為建國以來我國戶籍管理制度可以明顯劃分為如下三個主要階段：

　　第一階段（1949-1957年），是建國初期短暫而寶貴的戶口自由遷移時期。建國前，我國不存在嚴格的戶籍管理制度，公民的遷徙是自由的。建國初期，公遷徙自由也有明確的保障。1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議通過的起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第5條就把自由遷徙作為公民的11項自由權(quán)之一。1950年11月第一次全國治安工作會議召開，會議指出：“戶口工作的任務(wù)是……保證居民居住遷徙之自由，安心從事生產(chǎn)建設(shè)�！睍�議要求先在城市開展戶籍制度管理工作。

　　1951年7月16日經(jīng)政務(wù)院批準，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，其目的是為了維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由。此條例定在城市中一律實行戶口登記，這是我國第一次制定全國統(tǒng)一的城市戶口管理法規(guī)。

　　1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的中華人民共和國第一部《憲法》第90條第2款明確規(guī)定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由�！�

　　1954年12月20日內(nèi)務(wù)部、公安部、國家統(tǒng)計局發(fā)出聯(lián)合通知，要求建立農(nóng)村戶口登記制度，加強人口統(tǒng)計工作。從此，我國對農(nóng)村戶口的管理和人口統(tǒng)計工作提上了議事日程。

　　1955年6月22日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，它規(guī)定全國戶口管理行政工作由內(nèi)務(wù)部和縣級以上人民委員會的民政部門主管，辦理戶口登記的機關(guān)，在城市、集鎮(zhèn)是公安派出所，在鄉(xiāng)和未設(shè)公安派出所的集鎮(zhèn)是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會。這個規(guī)范性文件，對我國農(nóng)村戶口管理制度的建立和健全起了保障作用。

　　1956年2月，國務(wù)院指示，把全國的戶口登記管理工作及人口資料的統(tǒng)計匯總業(yè)務(wù)全部交給公安機關(guān)。從此，全國城鄉(xiāng)的戶口管理工作和組織機構(gòu)便得到統(tǒng)一。

　　1956年3月10日，全國第一次戶口工作會議明確規(guī)定戶籍管理的三項基本任務(wù)是“證明公民身份，便利公民行使權(quán)利和和履歷義務(wù)；
統(tǒng)計人口數(shù)字，為國家經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)提供人口資料；
發(fā)現(xiàn)和防范反革命和各種犯罪分子活動，密切配合斗爭�！睍�議要求爭取在一定時期內(nèi)建立一套比較系統(tǒng)的戶口管理制度。

　　總之，建國初的頭8年，我國戶籍管理制度的特點是公安部門主管城鄉(xiāng)戶口工作，這個時期公民的居住和遷徙是自由的，對公民遷出遷入只要求辦理手續(xù)，沒有提出嚴格限制。

　　第二個時期（1958-1978年），是嚴格限制戶口遷移特別是嚴格限制農(nóng)民向城市遷移時期。這一時期經(jīng)歷了大躍進、三年困難時期和十年文革動亂。戶口管理的主要特點是嚴格控制農(nóng)村人口盲目流入城市，壓縮城市人口，包括精簡職工、知識青年上山下鄉(xiāng)、干部下放農(nóng)村，大量城市人口遷往農(nóng)村。出現(xiàn)了所謂的逆城市化運動，形成了一系列嚴格的戶籍管理制度。

　　建國初期我國城鄉(xiāng)人口流動活躍，特別是大量農(nóng)民流入城市，出現(xiàn)了一些新問題。這本來是我國人口城市化進程中的正�，F(xiàn)象，但當時囿于計劃經(jīng)濟的僵化思想認識，政府便在1953年、1954年、1955年和1957年先后四次發(fā)出指示勸阻農(nóng)民盲目流入城市，并開始改變自由遷移政策為控制城市人口規(guī)模、限制農(nóng)民進城的政策。

　　1957年12月18日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求城鄉(xiāng)戶口管理部門嚴格戶籍管理，切實做好制止農(nóng)村人口盲目外流工作。農(nóng)民向城市流動被稱著“盲流”即源于此。在此基礎(chǔ)上，1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例第10條第2款明確規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”這標志著國家限制農(nóng)民進城的二元戶籍管理制度開始以立法的形式確定下來。這一條例近半個世紀以來深深地影響著中國的每一家庭，成為新中國戶籍制度史上最重要的法規(guī)。

　　1958年4月，公安部根據(jù)《戶口登記條例》的規(guī)定，制定和頒發(fā)《關(guān)于執(zhí)行戶口登記條例的初步意見》。

　　1958年9月13日，中央精簡干部和安排勞動力五人小組發(fā)出《關(guān)于精簡職工和減少城鎮(zhèn)人口工作中幾個問題的通知》，規(guī)定“對農(nóng)村縣鎮(zhèn)遷往大中城市的，目前要嚴格控制�！�

　　1961年12月9日，公安部轉(zhuǎn)發(fā)三局《關(guān)于當前戶口工作情況的報告》，要求對戶口工作進行徹底檢查整治，健全戶口管理機構(gòu)。同年，公安部將農(nóng)業(yè)戶數(shù)和人口數(shù)這一統(tǒng)計指標改為“非農(nóng)業(yè)人口戶數(shù)和人數(shù)”，這使“非農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)人口”成為廣泛使用和廣為人知的概念。

　　1962年4月17日，公安部發(fā)出《關(guān)于處理戶口遷移問題的通知》，指出：“對農(nóng)村遷往城市的，必須嚴格控制；
城市遷往農(nóng)村的，應(yīng)一律準予落戶，不要控制；
城市之間必要的正常遷移，應(yīng)當準許，但中、小城市遷往大城市的，特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當控制。”

　　1963年以后，公安部在人口統(tǒng)計中把是否吃國家計劃供應(yīng)的商品糧作為劃分戶口性質(zhì)的標準，吃國家供應(yīng)糧的戶也即城鎮(zhèn)居民稱作“非農(nóng)業(yè)戶口”。

　　1964年8月14日，國務(wù)院批準公安部《關(guān)于戶口遷移政策規(guī)定》，對農(nóng)村遷入城市的人口進一步實行嚴格控制。

　　1975年1月17日，第四屆全國人大第一次會議通過的《憲法》歷史性地去掉了關(guān)于“中華人民共和國居民有居住和遷徙的自由”的條文，這標志著我國公民的自由遷徙和居住的權(quán)利失去了憲法保障。

　　1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》指出：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、區(qū)等。下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴格控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的，應(yīng)適當控制�！睆拇颂岢隽酥袊�老百姓十分熟悉的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題。在此后又制定了若干項具體的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。公安部為貫徹上述規(guī)定，給全國各省、市、自治區(qū)下達了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標，即“每年批準從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口職工家屬人數(shù)，不得超過非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的1.5‰”。從而對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實行了政策與指標雙重控制的管理體制�！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”這個新詞匯也就開始在中國大地上流行起來。

　　1978年3月5日第五屆全國全國人大第一次會議通過的《憲法》也沒有恢復(fù)公民的居住和遷徙自由權(quán)。

　　這二十年來是我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度正式形成和不斷完備的時期，公民的居住和遷徙自由被人為地從《憲法》中取消了，全體公民被人為地劃分為不可逾越的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)人口”，城鄉(xiāng)壁壘日益森嚴，聳立在城鄉(xiāng)之間的“戶籍墻”堅不可摧，二元社會結(jié)構(gòu)逐步形成和凝固化。這段時期戶籍制度的最大特點是嚴格限制農(nóng)民向城市遷移。

　　第三個階段（1979-今），是戶籍制度的逐步改革主要是小城鎮(zhèn)戶籍制度改革時期。1978年12月召開的十一屆三中全會標志著我國進入了改革開放的新時期。在這樣的大背景下，國家開始調(diào)整和逐步改革戶籍制度。

　　1980年9月，公安部、糧食部、國家人事局聯(lián)合頒布了《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定》，照顧的對象和條件是高級專業(yè)技術(shù)干部，有重大發(fā)明創(chuàng)造，在科研、技術(shù)以及專業(yè)工作上有特殊貢獻的專業(yè)技術(shù)干部。符合上述規(guī)定遷往城鎮(zhèn)落戶的人員，不受公安部門正常審批的控制比例的限制。這以后，國家除了繼續(xù)對城鎮(zhèn)人口增長實行嚴格控制外，對若干特殊的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題在政策上開始松動，先后解決了一批科技青干、煤礦井下職工、三線艱苦地區(qū)其他的職工的農(nóng)村家屬遷入城市落戶問題，部分邊防海防軍官農(nóng)村家屬也可以在原籍轉(zhuǎn)為城市戶口，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制指標由不超過當?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口的1.5‰調(diào)整2‰。這是我國戶籍管理制度20多年來的一次重大調(diào)整和改革。

　　1984年1月1日，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》決定“1984年，各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進行試點，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶�！边@是我國小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的最先聲。

　　1984年10月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡申請到集鎮(zhèn)（指縣以下集鎮(zhèn)，不含城關(guān)鎮(zhèn)）務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)的農(nóng)民和家屬，在城鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準予落常住戶口，發(fā)給《自理糧戶口簿》，統(tǒng)計為“非農(nóng)業(yè)人口”，并把他們納入街道居民小組進行管理，使其同集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)。這是我國進行戶籍制度改革的第一個規(guī)范性的政策規(guī)定，它的歷史功績在于打破了幾十年來鐵板一塊的二元戶籍制度的一個缺口。自理口糧戶口的實施是我國戶籍制度的一項重大改革突破。據(jù)統(tǒng)計，從1984年到1986年底，在不到3年的時間里，全國辦自理口糧戶達1,633,828戶,總計4,542,988人。

　　1989年10月，在治理整頓的大環(huán)境下，國家又強調(diào)嚴格戶籍制度管理，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知》，要求把“農(nóng)轉(zhuǎn)非”納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃，對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實行計劃指標與政策規(guī)定相結(jié)合的控制辦法。從此計劃部門介入了戶籍制度管理。

　　1990年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)達發(fā)國家計委等部門《關(guān)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策管理工作分工意見報告的通知》，規(guī)定由中央出臺“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。這一時期戶口管理的特點是對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”采取政策和指標雙控的辦法，大量壓縮了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量。

　　1992年8月，在鄧小平南巡講話和十四大精神的鼓舞下，公安部擬就了《關(guān)于實行當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，征求各部門和地方政府意見，開始實行“當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”，同年10月開始，廣東、浙江、山東、山西、河南等十多省先后以省政府名義下發(fā)了實行”當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”的通知。由于“當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”的戶口簿印簽為藍色，故也稱作“藍印戶口”。這是我國戶籍制度改革的一項過渡性的具體措施。

　　1992年全國各地掀起了賣戶口熱潮，范圍主要集中在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民每人可以以4000元到數(shù)萬元不等的價格購買小城鎮(zhèn)戶口。1992年5月4日經(jīng)國務(wù)院辦公廳同意，以公安部名義下發(fā)了《關(guān)于堅決制止公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯識做法的緊急通知》，對各地賣戶口行為進行制止。據(jù)公安、金融等部門估算，1992年各地賣戶口所得金額超過100億元，有可能達200億元之巨。這充分反映了被劃地為牢控制幾十年的廣大農(nóng)民對城鎮(zhèn)美好生活的渴望和追求。

　　有鑒于全國各地強烈要求改革戶籍制度的迫切愿望，1992年底，國務(wù)院正式成立了戶籍制度改革文件起草小組。1993年6月，該小組在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，草擬了《國務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的決定》，主要精神是對現(xiàn)行戶籍制度進行較大的改革，取消按是否吃商品糧劃分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的做法，廢止“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種戶口形式為基礎(chǔ)，以居住地登記、遷徙和暫住規(guī)定等制度為內(nèi)容，以居民身份證、公民出生證為證件管理的主體，組成配套的戶籍管理制度。這本是一個順應(yīng)時代發(fā)展要求、符合廣大人民群眾愿望的比較好的戶籍制度改革方案。但因為種種原因，該方案未能頒布實行。到1993年9月，根據(jù)中央關(guān)于要重視小城鎮(zhèn)建設(shè)的精神，國務(wù)院戶籍制度改革開始由全面改革轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)戶籍制度為重點，著力研究關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方案。(點擊此處閱讀下一頁)

　　1997年7月國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點方案》，規(guī)定試點鎮(zhèn)具備條件的農(nóng)村人口可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年10月十五屆三中全會通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，提出了“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。于是加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，改革小城鎮(zhèn)戶籍制度便成為各地的主流。

　　2000年6月13日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定“從2000年起、凡在縣級市區(qū)、縣級人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策�！�

　　改革開放20多年來，我國戶籍制度最大的特點是小城鎮(zhèn)戶籍制度的改革邁出了實質(zhì)性步伐，但各大中城市依然維持著傳統(tǒng)的二元戶籍制度不變，雖然有些大中城市為吸引人才和資金，也出臺了一些條件比較高的進城落戶政策，但這些政策對廣大農(nóng)民群眾來說，沒有實質(zhì)性的現(xiàn)實意義，并且從全國來看，國家對大中城市的戶籍制度仍然沒有提上改革的日程。

　　作為現(xiàn)行戶籍制度基本法律依據(jù)的《中華人民共和國戶口登記條例》及有關(guān)戶籍政策規(guī)定，是在計劃經(jīng)濟體制下形成的，它服務(wù)和迎合于傳統(tǒng)的僵化的計劃經(jīng)濟體制的運行和發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，傳統(tǒng)的二元戶籍制度越來越不適應(yīng)迅猛發(fā)展的新形勢，越來越成為我國順利推進城市化和現(xiàn)代化的嚴重桎梏�，F(xiàn)行戶籍制度的核心內(nèi)容是把全國人口人為地劃分為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口兩大主要類型，并實行有差別的社會福利待遇政策；
把戶口劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩大戶口性質(zhì)，并對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實行嚴格控制。這在客觀上把城鄉(xiāng)人口分成兩個經(jīng)濟利益上完全不平等的社會階層，形成了事實上的人身等級制度，限制了人口隨著經(jīng)濟發(fā)展水平變化的合理流動，強化了人口對所在地區(qū)的人身依附關(guān)系，制約了人口城市化和現(xiàn)代化的進程，嚴重阻礙了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善。

　　古人說得好，“流水不腐，戶樞不蠹”。我國要加快城市化和現(xiàn)代化進程，就必須首先使全體人民自由流動起來，確保公民的居住和遷徙自由。我國戶籍制度改革幾十年來邁不開實質(zhì)性的大步子，除了我們深受長期的計劃經(jīng)濟思維定勢的影響外，一個重要原因就是存在著認識上的重大誤區(qū)。一是只看到“城市病”而忽視“農(nóng)村病”。其實“城市病”是一種管理問題，是可以“治療”的。真正影響中國現(xiàn)代化事業(yè)的不是“城市病”而是“農(nóng)村病”。當前農(nóng)民收入減少、農(nóng)民負擔沉重、農(nóng)村大量勞動力剩余、農(nóng)村貧困以及生態(tài)環(huán)境的惡化等“農(nóng)村病”即十分突出的“三農(nóng)”問題嚴重地挑戰(zhàn)中國�！叭�農(nóng)”問題也就是“農(nóng)村病”的癥結(jié)在于城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度所形成的二元社會結(jié)構(gòu)。二是片面強調(diào)控制大城市而發(fā)展小城鎮(zhèn)。從20世紀60年代以來，我國在城市化發(fā)展的道路上，一直片面強調(diào)“嚴格控制大城市規(guī)�！�。1990年4月1日實施的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》以法律形式規(guī)定了我城市化方針是“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市”。之后，小城鎮(zhèn)作為一個大戰(zhàn)略提了出來，全國普遍掀起了小城鎮(zhèn)建設(shè)的熱潮�？疾靽�外城市化發(fā)展的經(jīng)驗，可以得知，國外一般都是在大中城市已經(jīng)發(fā)展到趨于飽和和而在城郊等地發(fā)展小城鎮(zhèn)以減輕大城市的壓力。我國在大中城市規(guī)模還普遍偏小的情況下，把城市化的重點放在發(fā)展小城鎮(zhèn)上肯定是不科學(xué)的。2000年10月11日，黨的十五屆五中全會通過的十五計劃的《建議》正式提出了“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，并拋棄了沿用幾十年的對大城市“嚴格控制”的做法，正式提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。這是具有巨大創(chuàng)新精神和長遠意義的重大舉措，有利于我們突破傳統(tǒng)思維模式的束縛。三是認為放開戶籍管理將會造成社會混亂。這種擔心是沒有任何根據(jù)的。從歷史發(fā)展的長河來看，我國自古以來直到建國前都一直沒有城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度，建國后也一度實行自由遷自徙，歷史已經(jīng)證明，并沒有因戶籍制度而造成什么大亂子。從國際范圍來看，全世界僅僅只有中國、朝鮮和貝寧三個國家實行嚴格的戶籍制度，世界上其他國家和地區(qū)都普遍實行居住和遷徙自由，但并沒有因自由遷徙而引發(fā)什么亂子�？梢娢覈鴮嵭羞w徙自由會產(chǎn)生混亂的說法是站不腳的。

　　我國戶籍制度改革的終極目標應(yīng)該是恢復(fù)和實行體公民的居住和遷徙自由。居住和遷徙自由其實也是公民的一項基本人權(quán)。1948年12月10日聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》以及1966年12月16日通過的《聯(lián)合國人權(quán)公約》（即《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》）都把公民的自由遷徙和居住作為基本人權(quán)予以確認和保障。我國政府一再聲明和強調(diào)尊重《世界人權(quán)宣言》，并于1997年和1998年先后簽署了《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》,2001年2月28日第九屆全國人大常委員會第20次會議批準了《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》。這充分說明我們黨和政府高度重視對人權(quán)的尊重和保障，黨的十五大就明確提出“尊重和保障人權(quán)”。因此，無論從建立社會主義市場經(jīng)濟體制以及從加快我國城市化和現(xiàn)代化的角度來看，還是從尊重和保障人權(quán)來看，都迫切需要加快戶籍制度改革步伐。

　　首先，應(yīng)該修改《憲法》，重新恢復(fù)和確立公民的居住和遷徙自由權(quán)。1982年12月4日第五屆全國人大第五次會議通過的《憲法》雖然被稱為是我國建國以來“最好”的憲法，但由于當時處于計劃經(jīng)濟體制的宏觀環(huán)境下，公民的居住和遷徙自由權(quán)沒有得到確認和恢復(fù)�，F(xiàn)在，應(yīng)該對憲法進行修改，重新確立公民的居住和遷徙自由權(quán)。同時，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由權(quán)的《中華人民共和國戶籍法》，廢止沿用近半個世紀的《戶口登記條例》以及其他相關(guān)政策法規(guī)，取消各種戶口的差別，實行全國統(tǒng)一、平等的居民戶口登記制度，取消《城市規(guī)劃法》中有關(guān)控制大城市發(fā)展規(guī)模等限制規(guī)定。

　　其次，實行社會待遇與戶籍脫鉤的政策。取消一切附加在戶籍上的政策規(guī)定和條件，恢復(fù)戶籍的本來面目和社會功能。戶籍只應(yīng)承擔對人口的社會管理職能，不應(yīng)將社會待遇、社會福利作為附加條件與戶口登記和遷移掛鉤。凡是與戶籍掛鉤的糧油、就業(yè)、入學(xué)、參軍、住房、計劃生育和城鎮(zhèn)建設(shè)配套費等均應(yīng)完全脫鉤，有關(guān)依附在戶籍制度上的一切政策法規(guī)應(yīng)一律廢止。

　　再次，進行相應(yīng)的配套改革。戶籍制度改革是一項涉及面很廣的社會系統(tǒng)工程，必須進行相應(yīng)的配套改革。比如，廢除以戶籍為依據(jù)的城鎮(zhèn)就業(yè)制度，建立開放的全國統(tǒng)一的勞動力市場和就業(yè)制度。不管是國家機關(guān)、事業(yè)單位還是企業(yè)錄用人員，必須面向全體公民，建立公開、公平、公正的考試錄用制度。農(nóng)民可以到城鎮(zhèn)就業(yè)，市民也可以到農(nóng)村就業(yè)，甲城市公民可以到乙城市就業(yè)、乙城市公民也可以到甲城市就業(yè)。再比如，農(nóng)村的土地制度應(yīng)實行合理流動。必須對現(xiàn)行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行改革。因為在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民只能對土地擁有承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，沒有對土地進行自由交易的權(quán)利，比如以土地作為農(nóng)民財產(chǎn)進行抵押、入股、轉(zhuǎn)讓、租賃等。農(nóng)民對土地的這種殘缺式的產(chǎn)權(quán)制度，束縛了農(nóng)民的手腳，限制了農(nóng)民向城市的合理流動，不利于加快城市化進程。國際經(jīng)驗表明，當城市化水平達到70%時，城鄉(xiāng)差別才能消除。目前全世界城市化平均水平已達到46%，發(fā)達國家均在70%-80%之間，發(fā)展中國家也在40%以上，而我國僅為30.4%,相差甚遠。我國二元分割的戶籍制度和與戶籍制度適應(yīng)的土地制度等一系列限制農(nóng)民的政策制度，加劇了城鄉(xiāng)矛盾，擴大了城鄉(xiāng)差別，是導(dǎo)致城市化滯后的一個關(guān)鍵性的因素。

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