[我看憲法修改]

　　在中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中，2001年是具有重要標(biāo)志性意義的一年。北京申奧成功，標(biāo)志著中國的體育融入國際大家庭；
加入WTO，標(biāo)志著中國的經(jīng)濟(jì)參與世界經(jīng)濟(jì)全球化；
我國政府簽署一系列國際人權(quán)公約、全國人大常委會批準(zhǔn)《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》，標(biāo)志著中國在政治民主化上邁開了重要的步伐；
一年來發(fā)生的一系列憲法性事件，加上我國又將12月4日確定為“法制宣傳日”，標(biāo)志著中國人民的憲法意識春潮涌動、不斷萌醒。我國現(xiàn)代化建設(shè)的三大目標(biāo)是富強、民主、文明，富強是從經(jīng)濟(jì)上來說的，民主是從政治上來說的，文明是從文化上來說，這三個方面是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、不可分割的統(tǒng)一整體。建國以來，特別是改革開放以來，這三方面都取得了重大進(jìn)展。但不必諱言，政治體制改革的長期滯后，尤其是憲法意識的淡薄和憲政實踐的不盡人意，嚴(yán)重制約了現(xiàn)代化的步伐。可以說，當(dāng)前，中國存在的諸多懸而未決的重大問題，歸根到底就是一個遵守憲法、實施憲法的問題。

　　憲法到底是什么？

　　要在全社會形成濃厚的憲法意識，首先就必須搞清楚憲法到底是什么�？赡軙�有人說，憲法誰不知道，人人都知道。這是件大好事。一般來說，大家都知道“憲法是國家的根本大法” 這個背得滾瓜爛熟的判斷句。但問題是恐怕有不少人對憲法還只停留在似是而非的認(rèn)識上。不錯，憲法確實是一個國家的根本大法，是其他一切法律的母法，任何組織和個人都不得有凌駕于憲法之上的特權(quán)。但筆者在長期坐冷板凳的憲法研究和火熱的現(xiàn)實生活中深深體悟到，這個關(guān)于憲法的判斷句只突出了憲法的特別重要性，卻看不出它為什么特別重要，更直感不到它與普遍公民的緊密關(guān)系。所以在一般人眼中，憲法是高高在上的東西，與國家有關(guān)而與己無涉。

　　豈不知，憲法恰恰是與每一個公民的關(guān)系最為密切的法律。憲法是共和國之母，沒有憲法，就沒有共和國。歷史已經(jīng)證明，拋棄憲法之母的“不孝”之子，必然慘遭權(quán)力的萬般蹂躪。一些法學(xué)家把憲法弄得高深莫測，使一般普通人不能很好的理解和接受。其實，憲法的基本功能在于：它慈祥地保護(hù)每一個公民的自由權(quán)利，嚴(yán)格地約束國家的公共權(quán)力。從本質(zhì)上說，人民最需要的就是憲法。所以筆者主張大力推廣使用這些關(guān)于憲法的基本概念：憲法是人民自由權(quán)利的保障書，憲法是保障人民自由權(quán)利最基本的法律，憲法是嚴(yán)格約束國家公共權(quán)力最基本的法律。

　　憲法是一個“舶來品”。在中國幾千年的封建君主專制的土壤上，不可能自發(fā)地產(chǎn)生憲法。憲法是西方資產(chǎn)階級反對封建專制的產(chǎn)物，是人類進(jìn)步的共同文明成果�，F(xiàn)在世界上，大致可以說，只要有國家，就會有憲法。

　　中國的憲政運動已經(jīng)有一百多年的歷史。從戊戌變法、清末預(yù)備立憲，到欽定憲法大綱，從辛亥革命到中華民國臨時約法，從孫中山五權(quán)憲法到中華人民共和國憲法，無數(shù)革命先烈和仁人志士，為了憲法，拋頭顱、灑熱血，前仆后繼，付出了巨大的犧牲�，F(xiàn)行《憲法》來之不易，值得人們倍加珍惜和嚴(yán)格遵守。

　　現(xiàn)行《憲法》的局限性

　　建國后，我國先后頒布了四部憲法，現(xiàn)行《憲法》也進(jìn)行了三次修正。法學(xué)界一般認(rèn)為現(xiàn)行《憲法》是建國以來“最好的憲法”。這主要是1982年《憲法》擺脫了1957年以來的“左”傾錯誤，恢復(fù)了1954年《憲法》的基本原則，重申發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制，并明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”等，從這個意義上說，現(xiàn)行《憲法》不愧為中國進(jìn)入改革開放新時期的一部新憲法，不愧為一部建國以來“最好的憲法”。

　　但“毋庸置疑”，現(xiàn)行《憲法》的局限性也是相當(dāng)明顯的。一是受大環(huán)境的制約性。從國際上看，我國深受蘇聯(lián)模式的嚴(yán)重影響，存在著社會主義陣營和資本主義陣營的嚴(yán)重對立，冷戰(zhàn)思維根深蒂固。從國內(nèi)來看，人們剛剛從文化大革命的十年內(nèi)亂中走出來，對社會主義本質(zhì)的認(rèn)識和社會主義建設(shè)道路的探索尚處在起步階段，許多重大的問題沒來得及突破，整個社會仍然在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制的大框架下運作。

　　二是內(nèi)容結(jié)構(gòu)欠科學(xué)。正因為受到蘇聯(lián)模式和計劃經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重影響，現(xiàn)行《憲法》在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上必不可避地帶有舊觀念、舊做法和舊體制的烙印。憲法究竟要寫些什么內(nèi)容？關(guān)鍵是要弄清楚憲法的本質(zhì)。既然憲法是人民自由權(quán)利的保障書，那么憲法就應(yīng)該主要寫進(jìn)這么幾方面的內(nèi)容：一要寫進(jìn)公民的各項自由權(quán)利的內(nèi)容，當(dāng)然也應(yīng)寫上公民應(yīng)盡的正當(dāng)義務(wù)；
二要寫進(jìn)制約國家權(quán)力的內(nèi)容。任何權(quán)力天然地易于膨脹和侵害公民的權(quán)利，要保障公民的權(quán)利，必須制約國家的權(quán)力，怎么制約？首先是對國家權(quán)力進(jìn)行分解，明確立法、行政、司法機關(guān)的相互關(guān)系，其次是要明確國家機構(gòu)的職權(quán)范圍和任期限制，并規(guī)定國家機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生的民主選舉程序，再次要界定中央政權(quán)與地方政權(quán)的關(guān)系，等。而現(xiàn)行《憲法》卻寫進(jìn)了不少經(jīng)濟(jì)政策、外交政策、奮斗目標(biāo)和任務(wù)等內(nèi)容，這些東西從本質(zhì)上說與憲法關(guān)系不大，不必寫進(jìn)憲法，否則有損于憲法的穩(wěn)定和權(quán)威。比如1982《憲法》規(guī)定國家“實行計劃經(jīng)濟(jì)”，1992年黨的十四大宣布“實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，等等。類似的情況常常使得《憲法》滯后于實踐，這無疑大大降低了《憲法》在人們心目中的權(quán)威性。

　　三是保障措施大缺失�，F(xiàn)行《憲法》最大的不足恐怕還在于《憲法》本身沒有保障實施的制度安排。幾十年來，既沒有憲法審查委員會的專門權(quán)威機構(gòu)，也沒有違憲審查的司法實踐，這就使得不少違憲的法律法規(guī)得以通過實施，不少的違憲案件沒有得到應(yīng)有的糾正，公民的基本權(quán)利常常遭到無辜侵害但又缺乏應(yīng)有的司法救濟(jì)，導(dǎo)致整個社會對憲法信仰的嚴(yán)重不足。

　　修憲與憲政

　　亞里士多德說過：“法治應(yīng)該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律�！北娝�周知，有法律未必有法治，有憲法并不一定有憲政。我國現(xiàn)行《憲法》和憲政實踐明顯存在三大缺陷：一是對《憲法》的信仰普遍不足，二是《憲法》沒有得到認(rèn)真遵守執(zhí)行，三是《憲法》本身內(nèi)容的殘缺。

　　為此，筆者主張對現(xiàn)行《憲法》進(jìn)行較大的修改。當(dāng)前，較大修改《憲法》的時機已經(jīng)成熟。說時機已經(jīng)成熟，主要是基于如下判斷：一是黨的十四大實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟(jì)到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大跨越；
二是黨的十五大實現(xiàn)了由以黨治國向依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的大跨越；
三是建黨八十周年的“七一講話”，完整提出“三個代表”重要思想，實現(xiàn)了我們黨從革命黨向執(zhí)政黨角色轉(zhuǎn)換的大跨越；
四是加入WTO，實現(xiàn)了我國由封閉半封閉狀態(tài)向主動融入世界經(jīng)濟(jì)全球化的大跨越；
五是實現(xiàn)了從照搬蘇聯(lián)模式到成功開辟建設(shè)有中國特色社會主義新道路的大跨越；
六是由以“階級斗爭為綱”到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，由冷戰(zhàn)時代形成的與西方簡單對立到加入和批準(zhǔn)《國際人權(quán)公約》并明確提出共產(chǎn)黨執(zhí)政就是要“尊重和保障人權(quán)”、努力促進(jìn)“人的自由而全面發(fā)展”，實現(xiàn)了對社會主義本質(zhì)認(rèn)識的大跨越。

　　在這樣的大好形勢下，如果不對現(xiàn)行《憲法》作出必要的修改，就不可能與時俱進(jìn)。修改憲法，目的是為了更好地堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)社會主義民主政治，更好地保障公民的自由和民主權(quán)利，更有利于實行憲政民主，促進(jìn)中華民族的偉大復(fù)興。

　　一是要刪去與憲法本質(zhì)無關(guān)的內(nèi)容�！稇椃ā凡皇恰饵h章》，適合《黨章》的內(nèi)容不一定適合《憲法》。在治國中，執(zhí)政黨的路線、方針、政策是完全必要的，但這些內(nèi)容不必融進(jìn)到《憲法》中去，以利于《憲法》的穩(wěn)定。只要符合憲法精神，有利于保障公民權(quán)利和自由，促進(jìn)人民福祉，執(zhí)政黨完全可以有效地以“三個代表”為指導(dǎo)，以“三個有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

　　二是將執(zhí)政黨“必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”具體化。如何正確處理好黨政關(guān)系，是社會主義國家普遍遇到的一個棘手的重大問題，把執(zhí)政黨凌駕于憲法和國家政權(quán)機關(guān)之上的“以黨治國”方式顯然是不行的，這是蘇共亡黨和蘇聯(lián)解體的一個重要原因。黨的十二大黨章和1982年《憲法》早就規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，但缺乏必要的具體制度安排，致使長期以來黨政不分的問題仍然十分嚴(yán)重。大的不說，就說村黨支部委員會和村民委員會這“兩委”之間的關(guān)系，目前這“兩委”關(guān)系的矛盾已經(jīng)普遍化，似乎難倒了不少理論和實踐工作者。其實，只要我們從《憲法》的角度上審視，問題就迎刃而解了，既然《黨章》和《憲法》都規(guī)定了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，那么作為執(zhí)政黨最基層組織的村黨支部顯然應(yīng)當(dāng)在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定通過的《村民委員會組織法》內(nèi)活動，不能凌駕于《村組法》之上，也不能置身于《村組法》之外。但《村組法》第三條卻規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。這就使兩種權(quán)力來源不同、管理方式各異的村黨支部和村委員必不可免地相互“較勁”和“扯皮”。這其實是我們在農(nóng)村政治制度安排上的“雙軌制”。

　　三是實行地方自治，擴大直接選舉。地方自治是憲政民主的必然要求，應(yīng)該對地方自治進(jìn)行明確規(guī)定，現(xiàn)行《憲法》只規(guī)定民族區(qū)域自治和村民自治。現(xiàn)在看來，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要實行自治，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設(shè)置。實踐證明，撤銷人民公社以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅沒有建立完全政府的財力和必要，而且直接加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)、破壞了黨群關(guān)系，其弊遠(yuǎn)大于利�，F(xiàn)在不要再把眼光停留在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革”上，事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革也幾乎沒取得任何成效，相反卻日益膨脹。應(yīng)以地方自治的眼光，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治�，F(xiàn)在地級市沒有任何存在的《憲法》論據(jù)，應(yīng)在《憲法》中制定各級城市政府的條款。更為重要的是《憲法》應(yīng)對直接民主選舉作出規(guī)定，各級官員和人大代表實行直接選舉既是社會主義民主政治的內(nèi)在要求，也是憲法的重要內(nèi)容。現(xiàn)在我國僅僅在村級實行村委會成員的直接選舉，人大代表直選范圍也只停留在縣鄉(xiāng)兩級，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。憲法應(yīng)該規(guī)定各級政務(wù)官的直接選舉程序，并盡快使直選范圍擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市、省市區(qū)和中央政權(quán)。各級政務(wù)類官員由民主直接選舉產(chǎn)生，業(yè)務(wù)類公務(wù)員由公開公平考試錄用，徹底廢除長期以來存在的領(lǐng)導(dǎo)干部委派任命制。恩格斯早就明確指出：“州政府任命專區(qū)區(qū)長和市鎮(zhèn)長官，這在講英語的國家里是絕對沒有的，而我們將來也應(yīng)該斷然消除這種現(xiàn)象，就像消除普魯士的縣長和參政官那樣�！�

　　四是建立違憲審查制度。沒有違憲審查，憲法就沒有權(quán)威，一切就會事與愿違。就近50年來的憲法實踐來看，違憲審查的重點應(yīng)該是：一要設(shè)立違憲審查的專門權(quán)威機構(gòu)，確保憲法訴訟正常進(jìn)行；
二要審查執(zhí)政黨和其他各政黨、社團(tuán)組織的活動是否違憲；
三要審查全國人大及其常委會、國務(wù)院及各部門頒布的法律法規(guī)和政策規(guī)定是否違憲。1958年1月9日第一屆全國人大常委會第91次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)城，取消了1954年《憲法》賦予公民的居住和遷徙自由權(quán)。可見該《條例》明顯違憲，對中國公民的消極影響十分深遠(yuǎn)，但至今仍未予以廢除。這是政策法律違憲的典型事例。應(yīng)該明確規(guī)定，全國人大及常委會不得制定和批準(zhǔn)一切旨在限制和剝奪公民自由權(quán)利的法律。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，還有一系列法律法規(guī)存在違憲問題，比如說，歧視農(nóng)民的二元教育制度、勞動和社會保障制度、就業(yè)制度、稅負(fù)制度、城鄉(xiāng)隔離制度，等等，這就使得《憲法》上說得好好的，但公民卻享受不到，尤其是農(nóng)民的憲法權(quán)利得不到保障。筆者認(rèn)為農(nóng)民問題的實質(zhì)是農(nóng)民憲法權(quán)利的保障問題，新世紀(jì)農(nóng)民最需要的不是別的，而是憲法。四要確保司法獨立。沒有司法的公正和獨立，公民的權(quán)利就沒有切實的保障�，F(xiàn)行《憲法》雖然已經(jīng)明確規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”但現(xiàn)實生活中，法院已經(jīng)淪落為行政權(quán)力機關(guān)的附屬物，成為行政權(quán)力機關(guān)指揮的工具。這主要是緣于我們在具體制度安排上，使法院在人、財、物等方面依附于行政權(quán)力機關(guān)，使司法機關(guān)地方化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。為了確保司法獨立，地方政權(quán)有沒有成立一個直接管理法院的政法委員會值得研究和探討。現(xiàn)在地方政權(quán)，尤其是縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政權(quán)，常常習(xí)慣于調(diào)用公檢法三家“聯(lián)合作戰(zhàn)”，使受害人無法通過法院進(jìn)行正常的司法訴訟以維護(hù)自己的切身利益。

　　從去年起，每年12月4日為我國的“法制宣傳日”，這對于提高全民法制意識大有裨益。但筆者認(rèn)為，將“法制宣傳日”更名為“憲法宣傳日”的現(xiàn)實意義會更大，這是因為：其一，12月4日是現(xiàn)行《憲法》頒布實施之日；
其二，法制的概念過于寬泛，缺乏重點；
其三，在違憲審查制度尚未建立的情況下，必然有不少法律法規(guī)違背憲法原則，這些違憲法律法規(guī)顯然不僅不值得宣傳，還應(yīng)當(dāng)及時廢止。

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