鄉(xiāng)政新論

　　[內(nèi)容提要] 鄉(xiāng)政是我國(guó)政權(quán)序列的最基礎(chǔ)部分，它上接國(guó)家，下聯(lián)農(nóng)民，在政治輸出和政治輸入中起著關(guān)鍵性作用，在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間扮演著極為重要的角色。作者既不贊成虛化鄉(xiāng)政甚或撤銷鄉(xiāng)政，也不主張將鄉(xiāng)政建設(shè)為一級(jí)完全的政權(quán)組織。鄉(xiāng)政的未來(lái)改革不在于取消、虛化或?qū)嵒�鄉(xiāng)政，而在于順應(yīng)現(xiàn)代治理的要求進(jìn)行民主轉(zhuǎn)型，即在縣鄉(xiāng)政權(quán)之間進(jìn)行制度化分權(quán)改革，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)政的相對(duì)自主性或獨(dú)立性，實(shí)行有限的“鄉(xiāng)政自治”。

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　　鄉(xiāng)政是我國(guó)政權(quán)序列的最基礎(chǔ)部分，它上接國(guó)家，下聯(lián)農(nóng)民，在政治輸出和政治輸入中起著關(guān)鍵性作用，在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間扮演著極為重要的角色。

　　然而，最近幾年，卻有不少學(xué)者主張?zhí)摶�鄉(xiāng)政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府的派出機(jī)構(gòu) 。甚至，還有人建議撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行（完全的）“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治” 。其主要理由不外乎是：1、虛化或撤銷鄉(xiāng)政，可以節(jié)約國(guó)家的統(tǒng)治成本，甚至還有人認(rèn)為這樣一來(lái)可以從根本上治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。2、虛化鄉(xiāng)政或?qū)嵭朽l(xiāng)鎮(zhèn)自治，還可以從根本上消除縣鄉(xiāng)之間的壓力型體制，符合鄉(xiāng)村自治發(fā)展之要求。

　　在前者看來(lái)，鄉(xiāng)政不啻為國(guó)家的累贅，國(guó)家財(cái)政每每為之所累，甚至還是一塊難以根治的毒瘤——國(guó)家三令五申要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，可是農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻有增無(wú)減，“上面的政策始終是好的”，因此，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的罪魁禍?zhǔn)字荒苁青l(xiāng)鎮(zhèn)政府——他不但直接侵害了農(nóng)民的利益，而且還損害了國(guó)家的權(quán)威。然而，殊不知，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題表現(xiàn)在下面，其實(shí)根子卻在上面。從整體上而言，它與我國(guó)城鄉(xiāng)之間不對(duì)等的二元結(jié)構(gòu)不無(wú)關(guān)系。國(guó)家不但包攬了城市的所有公共品和準(zhǔn)公共品的生產(chǎn)和供給，甚至還將城市居民的個(gè)人福利（如住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)等）囊括其內(nèi)；
但是，對(duì)農(nóng)村的公共品生產(chǎn)卻較少投資，即便是屬于全國(guó)性的公共品（如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫和計(jì)劃生育等），也由農(nóng)民負(fù)擔(dān)（除了直接的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)外，還有工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”形成的間接負(fù)擔(dān)）。在這種城鄉(xiāng)分治的結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)村基層政府為了生產(chǎn)和供給（最基本的）公共品，就不得不在體制外尋找財(cái)政收入。

　　而從政府間的縱向關(guān)系上而言，它是由上下級(jí)政府之間一系列相互配套的承包式“經(jīng)濟(jì)—政治”體制綜合作用引起的。在我國(guó)的地方政府中，上級(jí)政府往往將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治任務(wù)、指標(biāo)逐一分解下達(dá)給下級(jí)政府，并與之簽訂“責(zé)任書”。這些任務(wù)和指標(biāo)的完成情況，往往是上級(jí)政府考核、評(píng)價(jià)和衡量下級(jí)政府“政績(jī)”的主要標(biāo)準(zhǔn)。其中，最嚴(yán)厲的一種考核方式莫過(guò)于“一票否決制”（采取“一票否決制”的主要有計(jì)劃生育、社會(huì)治安等項(xiàng)目）。這樣一來(lái)，就在上下級(jí)政府之間建立了一種事實(shí)上的承包式“經(jīng)濟(jì)—政治”體制。在這種承包式體制中，縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政包干體制是人們熟知之一種。在這種財(cái)政包干體制中，其“游戲規(guī)則”的制定權(quán)實(shí)際上掌握在上級(jí)政府手中，下級(jí)政府始終處在被動(dòng)、服從的不平等地位，因而，它始終是有利于上級(jí)政府，以保證上級(jí)政府收支為基本前提。而且，這種偏重的財(cái)政體制是與上下級(jí)政府之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等耦合在一起的，從而在體制上進(jìn)一步削弱了下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的談判能力，以至上級(jí)政府可以憑借自身的政治優(yōu)勢(shì)地位和絕對(duì)的政治權(quán)力隨意平調(diào)下級(jí)的財(cái)政資源。其結(jié)果必然是優(yōu)勢(shì)財(cái)源被上級(jí)政府所壟斷，劣勢(shì)財(cái)源則分配給下級(jí)政府；
下級(jí)政府超收不可多得，減收卻依然保持較高的上繳基數(shù)不變；
與此同時(shí)，卻是財(cái)稅不斷向上集中，各種事務(wù)卻逐漸向下“落實(shí)”。處在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府境遇最糟，他們?cè)谕瓿缮霞?jí)的財(cái)稅征繳任務(wù)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的制度內(nèi)收入已所剩無(wú)幾�？蓱z的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度內(nèi)收入在鄉(xiāng)村公共品生產(chǎn)和供給方面尚且付之闕如，還要承擔(dān)大量自上而下交辦（“落實(shí)”）的各項(xiàng)事務(wù)（其中有不少事務(wù)本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）。這就迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在制度外“另辟蹊徑”、自謀財(cái)路，并刺激和加劇了他對(duì)制度外財(cái)政的倚賴，從而最終形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財(cái)政和制度外財(cái)政畸輕畸重的異常結(jié)構(gòu)關(guān)系。毫無(wú)疑問(wèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)制度外財(cái)政的倚賴，必然轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。客觀而言，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題完全歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不公正的。

　　同時(shí)，從政府間既存的承包式“經(jīng)濟(jì)—政治”體制，我們也容易得出結(jié)論，在我國(guó)目前的政治體制中，壓力型體制不單存在于縣鄉(xiāng)政府之間，幾乎在每一上下級(jí)政府之間都存在一種支配性壓力關(guān)系。消除縣鄉(xiāng)之間的壓力型體制的釜底抽薪之策不在于撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，而在于政府間分權(quán)式體制改革，在各級(jí)政府之間基于憲政理念建立新型的民主合作式關(guān)系體制。

　　很顯然，鄉(xiāng)村自治發(fā)展的主要障礙亦不簡(jiǎn)單是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。虛化或撤銷鄉(xiāng)政，并不見(jiàn)得就會(huì)達(dá)成鄉(xiāng)村自治的理想境界，在鄉(xiāng)村社會(huì)首先建立現(xiàn)代的民主政治。

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　　當(dāng)然，也有一部分學(xué)者主張實(shí)化鄉(xiāng)政，將鄉(xiāng)政建設(shè)為一級(jí)完備（或完全）的政權(quán)組織。

　　鄉(xiāng)政建設(shè)是晚清以降現(xiàn)代國(guó)家主義擴(kuò)張的一條主要路線。在20世紀(jì)前半葉，各種政權(quán)紛紜更迭，但是，它們始終沒(méi)有停止過(guò)將國(guó)家政權(quán)延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)的努力。其意圖十分明顯，即加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治控制、提升對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的榨取能力�？墒牵�結(jié)果總不免差強(qiáng)人意，這些努力并沒(méi)有取得預(yù)想的績(jī)效，甚至還產(chǎn)生了另外一種始料未及的現(xiàn)象——政權(quán)的內(nèi)卷化（state involution），按照杜贊奇的解釋，就是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制能力低于其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的榨取能力。在政權(quán)的內(nèi)卷化過(guò)程中，政權(quán)的正式機(jī)構(gòu)和非正式機(jī)構(gòu)（尤其是贏利型經(jīng)紀(jì)組織）同步滋長(zhǎng)。盡管正式的國(guó)家政權(quán)可以在一定程度上依靠非正式機(jī)構(gòu)來(lái)推行自己的政策，但卻無(wú)法控制這些機(jī)構(gòu)而使之成為一支不可控制的力量 。20世紀(jì)中葉以后，人民政權(quán)則伴隨著農(nóng)村土地改革在鄉(xiāng)村社會(huì)直接建立了自己的基層政權(quán)組織�？梢哉f(shuō)，在人民公社時(shí)期，鄉(xiāng)政建設(shè)取得了歷史上最高的成就。然而，即使在人民公社制度中，鄉(xiāng)政依然沒(méi)有建成一級(jí)完備的政權(quán)組織。這就成為日后鄉(xiāng)政一筆不可拋卻的重要遺產(chǎn)。

　　由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)政幾乎從來(lái)都不是一級(jí)完備的政權(quán)組織。恰如徐勇所言，“完備的政府必須是權(quán)、責(zé)、能相對(duì)一致的政府，從廣義政府而言，應(yīng)包括決策（立法、議事）、行政、司法等功能。但自國(guó)家政權(quán)下沉到縣以下以來(lái)，與國(guó)家政權(quán)體系的其他層級(jí)政府比較而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從來(lái)就未曾成為一級(jí)完備的政府，不僅不具備完整的政府功能（如無(wú)相對(duì)獨(dú)立的決策和司法機(jī)構(gòu)），更沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政，因而也缺乏相應(yīng)的施政能力” 。與其說(shuō)鄉(xiāng)政是一級(jí)政權(quán)組織，毋寧說(shuō)是一級(jí)行政機(jī)關(guān)。即便是作為一級(jí)行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)政也缺乏應(yīng)有的人事權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事權(quán)始終操控在上級(jí)組織部門手中（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般的辦事人員的職務(wù)任命，通常也是由縣委組織部直接下文任命的）；
而其行政執(zhí)法權(quán)（如公共安全、司法、計(jì)劃生育執(zhí)法權(quán)等）大多也是直接或間接掌握在上級(jí)政府有關(guān)職能部門手中。而且，一些名義上屬于鄉(xiāng)政的機(jī)構(gòu)（如財(cái)政、稅務(wù)、工商、公安等“七站八所”）大多以縣級(jí)職能部門直接領(lǐng)導(dǎo)為主，其人權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)幾乎被上級(jí)部門所壟斷。這種縣鄉(xiāng)之間條塊分割的管理體制進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)政的權(quán)能。由此一來(lái)，勢(shì)必使鄉(xiāng)政淪為縣政的附庸或事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)。

　　這就迫使我們不得不反思這樣一個(gè)問(wèn)題：為什么在國(guó)家主義極度擴(kuò)張和政治無(wú)所不能的前改革時(shí)期，鄉(xiāng)政為什么沒(méi)有建成一級(jí)完備的政權(quán)組織？！顯然，這很難從國(guó)家這一端解釋清楚。其實(shí)，在一浪高過(guò)一浪的國(guó)家主義大潮之下仍然有一股頑強(qiáng)的民間社會(huì)的暗流在涌動(dòng)。鄉(xiāng)政建設(shè)始終受到兩種力量的交互影響和沖擊，這兩種力量便是國(guó)家的力量和基層民間社會(huì)的力量。整個(gè)20世紀(jì)鄉(xiāng)政的面貌及其變遷都是二者博弈的邏輯結(jié)果。

　　由此不難得出結(jié)論，實(shí)化鄉(xiāng)政（將鄉(xiāng)政建設(shè)為一級(jí)完備的政權(quán)組織）不但會(huì)打破國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次上已有的均衡格局，也不符合20世紀(jì)后期以來(lái)公民社會(huì)（civil society）興起和基層民主發(fā)展的要求，而且，從現(xiàn)實(shí)上而言更不可行，因?yàn)闅v史已經(jīng)給出了很好的證明。

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　　既然鄉(xiāng)政是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)兩種力量共同作用的結(jié)果，那么，他必然兼具國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的性質(zhì)。作為一級(jí)國(guó)家政權(quán)，鄉(xiāng)政固然具有國(guó)家（政權(quán)）的屬性，但他同時(shí)也因受到鄉(xiāng)村民間力量的影響作用而具有一些非國(guó)家的性質(zhì)（non-state）。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我們卻沒(méi)有充分地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，甚至不予承認(rèn)它。以至，我們?cè)谟懻摵脱芯苦l(xiāng)政問(wèn)題時(shí)總是機(jī)械地走向兩種極端：要么單從國(guó)家這一端出發(fā)，主張實(shí)化鄉(xiāng)政，甚至將國(guó)家政權(quán)進(jìn)一步延伸到村莊內(nèi)部，在（行政）村一級(jí)建立鄉(xiāng)政的派出機(jī)構(gòu)（如村公所）甚或村政府，在自然村以下實(shí)行“自治” 。我們?yōu)槭裁床荒茉谶@兩條路徑之外，尋求“第三條道路”呢？

　　在這里，我們不妨借用黃宗智提出的國(guó)家（state）與社會(huì)（civil society）間的“第三領(lǐng)域”（third realm）范式來(lái)進(jìn)行分析，或許會(huì)另有發(fā)現(xiàn)。第三領(lǐng)域是國(guó)家與社會(huì)共同作用并且雙方都參與其間的一個(gè)特殊領(lǐng)域。在這個(gè)領(lǐng)域中，“單純從社會(huì)組織或國(guó)家權(quán)能出發(fā)，都無(wú)法領(lǐng)會(huì)其內(nèi)涵”；
“我們可以討論國(guó)家或者社會(huì)或者兩者一起對(duì)第三領(lǐng)域的影響，但卻不會(huì)造成這一區(qū)域會(huì)消融到國(guó)家里或社會(huì)里或者同時(shí)消融到國(guó)家與社會(huì)里的錯(cuò)覺(jué)。我們將把第三領(lǐng)域看作具有超出國(guó)家與社會(huì)之影響的自身特性和自身邏輯的存在” 。

　　誠(chéng)如黃宗智所言：“如果就清代與民國(guó)而言，用社會(huì)自主與國(guó)家權(quán)力的理想型對(duì)立來(lái)描繪中國(guó)是一種誤導(dǎo)，那么對(duì)于國(guó)家權(quán)力比先前任何時(shí)候都更具滲透性和覆蓋性的當(dāng)代中國(guó)，這就更會(huì)引人誤入歧途了。從社會(huì)整合與國(guó)家政權(quán)建構(gòu)兩過(guò)程的并行來(lái)衡量，共產(chǎn)黨革命導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)建構(gòu)劇烈加速與推展，使得兩方面的關(guān)系更不平衡。雖然整個(gè)社會(huì)組織的范圍急劇縮小，但正式國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)模卻成倍增大，其結(jié)果是……傳統(tǒng)第三領(lǐng)域大幅度的國(guó)家化。更有甚者，除了正式國(guó)家機(jī)構(gòu)的控制范圍在擴(kuò)大外，黨與國(guó)家還把第三領(lǐng)域的剩余部分大片地徹底制度化，以盡量擴(kuò)大其影響力�！北M管如此，這種第三領(lǐng)域仍然“不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會(huì)，依其結(jié)構(gòu)，它同時(shí)包括了兩方面的影響因素”。如果說(shuō)集體時(shí)期發(fā)生的主要是第三領(lǐng)域的國(guó)家化，那么在改革時(shí)期則是大幅度的社會(huì)化與“去國(guó)家化”（de-stateification）。

　　依據(jù)這個(gè)分析范式，我們大致可以將當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的政治社會(huì)劃分為三個(gè)部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上屬于國(guó)家部分，行政村以下屬于民間社會(huì)部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村主要處在“第三領(lǐng)域”。在第一部分，主要是由正式的制度規(guī)約的，受國(guó)家權(quán)力的直接支配；
在第二部分，主要是由民間傳統(tǒng)或習(xí)俗規(guī)范的，受血緣和地緣等自然權(quán)力的支配；
在第三部分，通常是受國(guó)家權(quán)力和自然權(quán)力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉(xiāng)規(guī)民約所制約。由此，我們可以比較容易理解：為什么行政村一級(jí)（即使是在實(shí)行村民自治以后）總是帶有準(zhǔn)政權(quán)的性質(zhì)。正如一些學(xué)者所論述的，在自然村以下是“熟人社會(huì)”，而在行政村一級(jí)卻不再完全是“熟人社會(huì)”，只能稱之為“半熟人社會(huì)” 。而且，自然村和行政村的權(quán)力來(lái)源、結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)作方式也不盡相同。以至有人提出以準(zhǔn)政權(quán)的形式來(lái)建構(gòu)村民委員會(huì) 。其實(shí)，不僅在自然村和行政村之間有差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其上的任何層級(jí)也不盡相同。這也從另一方面說(shuō)明了鄉(xiāng)政不可以仿照其上的政權(quán)組織形式進(jìn)行建設(shè)，換言之，鄉(xiāng)政根本不必要建設(shè)成為組織功能完備的一級(jí)政權(quán)。

　　鄉(xiāng)政之所以具有與其上政權(quán)不完全相同的特性，除了受國(guó)家權(quán)力和鄉(xiāng)村民間權(quán)力的共同作用外，還有以下幾個(gè)方面原因：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部絕大部分都出身農(nóng)村，他們的父母親、親人甚至自己在進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作以前就是農(nóng)民，其中還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是土生土長(zhǎng)的，無(wú)論在天然的情感上還是在實(shí)際的交往中，他們都與農(nóng)民結(jié)成了紛繁復(fù)雜的關(guān)系，因而，他們與其上的各級(jí)政府的“官僚”都不相同——他們往往會(huì)考慮農(nóng)民的切身利益（當(dāng)然也不排除基于自身利益的考量），或保留、或變通、或阻撓執(zhí)行國(guó)家的某些政策和法令。更為重要的是，鄉(xiāng)政與其上的任何政權(quán)組織都不相同，他們直接面對(duì)鄉(xiāng)民而治。這種面對(duì)面（face to face）的治理形式，決定了鄉(xiāng)政必須擺脫衙門式（或科層制）官僚作風(fēng)和冷峻的政權(quán)面孔，保持較高的親民性。換言之，像鄉(xiāng)政這樣鄉(xiāng)村基層組織的權(quán)威（或合法性）必須建構(gòu)在鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”（culture nexus of power）之上。鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)是地方社會(huì)獲取權(quán)威的源泉，是各種基層組織（包括正式的國(guó)家基層組織）權(quán)威產(chǎn)生、表現(xiàn)及再生的發(fā)源地 。

　　再?gòu)慕?jīng)濟(jì)上而言，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　鄉(xiāng)政的權(quán)力型式也不同于其上的政權(quán)組織。有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就有什么樣的權(quán)力型式。應(yīng)該說(shuō)，鄉(xiāng)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)�！皬慕�(jīng)濟(jì)上看，這些集體當(dāng)然與國(guó)家單位不同。它們?cè)诶碚撋蠈儆诩�體所有，而非國(guó)家所有”；
“從政治方面，這些集體被認(rèn)為既非官僚國(guó)家的組織部分，亦非民間的組成部分，而是介于兩者之間的事物” 。我國(guó)的鄉(xiāng)政在人民公社制度中是一個(gè)“政社合一”的基層組織單位，集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治于一體。即使在改革以后，鄉(xiāng)政的“政社合一”結(jié)構(gòu)（至今）也沒(méi)有完全分離，甚至在一些地方，鄉(xiāng)政的領(lǐng)導(dǎo)人仍然是當(dāng)然的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織的“老板”。之所以會(huì)如此，除了其它各種因素以外，與其特有的集體經(jīng)濟(jì)（基礎(chǔ)）形式不無(wú)關(guān)系。正是基于這些原因，鄉(xiāng)政并不是一級(jí)完全的政權(quán)組織，也不理應(yīng)成為純粹的國(guó)家機(jī)器，它最好是國(guó)家意志和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民意志的結(jié)合物——它既是國(guó)家設(shè)在鄉(xiāng)村最基層的政權(quán)組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理的主體單位，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民進(jìn)行自我治理。

　　（四）

　　鄉(xiāng)政由于處在上接國(guó)家、下聯(lián)農(nóng)民的關(guān)鍵性位置，及其在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的居間性，因而，在一定程度上起著平抑國(guó)家力量和鄉(xiāng)村民間力量的重要作用。僅從這個(gè)意義上而言，鄉(xiāng)政是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間不可偏廢的“平衡器”和不可替代的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的組織（機(jī)制）——正是通過(guò)它，鄉(xiāng)村基層的許多矛盾和沖突都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)得到了化解，而國(guó)家也達(dá)成了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治。不過(guò)，這還僅僅是從消極意義上而言的，從積極意義上來(lái)說(shuō)，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)代治理（或善治）的理念，進(jìn)一步在鄉(xiāng)政這一領(lǐng)域建立國(guó)家與鄉(xiāng)村民間社會(huì)的民主合作機(jī)制。

　　現(xiàn)代的治理理念是完全不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治觀念�！爸卫怼保╣overnance）與“統(tǒng)治”（government）從字面上看似乎差別不大，但是其實(shí)際意義卻迥乎不同。二者最基本的甚或是最本質(zhì)的區(qū)別是，“治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；
而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作”。在這種民主合作的基礎(chǔ)上，才能最終實(shí)現(xiàn)“善治”（good governance）。誠(chéng)如俞可平先生所言，“專制政治在其最佳的狀態(tài)下，可以有善政，但不會(huì)有善治。善治只有在自由民主政治的條件下才能真正實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有自由民主善治便不可能存在” 。因此，鄉(xiāng)政的未來(lái)改革不在于取消、虛化或?qū)嵒�鄉(xiāng)政，而在于順應(yīng)現(xiàn)代治理的要求進(jìn)行民主轉(zhuǎn)型，即在縣鄉(xiāng)政權(quán)之間進(jìn)行制度化分權(quán)改革，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)政的相對(duì)自主性或獨(dú)立性，實(shí)行有限的“鄉(xiāng)政自治”（limited self-government of township government）；
同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建構(gòu)多元的民主合作機(jī)制，擴(kuò)展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的管道，使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)政的選舉、決策、管理和監(jiān)督等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，使國(guó)家與鄉(xiāng)村民間社會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作。不過(guò)，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)于狹小，其財(cái)力很難維持鄉(xiāng)政自身的運(yùn)轉(zhuǎn) ，實(shí)行有限的“鄉(xiāng)政自治”必須首先撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　有限的“鄉(xiāng)政自治”與完全的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”（township autonomy）是兩種決然不同的概念。前者是在鄉(xiāng)政維持國(guó)家政權(quán)組織的基本前提下，增強(qiáng)鄉(xiāng)政的自主性，徹底改變他依附于縣政的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的主體單位；
后者則是取消鄉(xiāng)政的國(guó)家（政權(quán)）的屬性，將他變成完全的社會(huì)自治組織。前者是一種制度內(nèi)的增量民主改革；
后者則是一種制度外的改革方式。前者重在國(guó)家與社會(huì)的相融和合作；
后者則是對(duì)國(guó)家主義的一種反動(dòng)，主張社會(huì)自治力量的擴(kuò)張。因此，對(duì)于前者而言，國(guó)家與社會(huì)可以實(shí)現(xiàn)可欲的雙贏或互強(qiáng)；
對(duì)于后者而言，國(guó)家與社會(huì)之間只能存在“你進(jìn)我退、彼強(qiáng)此弱”式零和博弈格局。

　　實(shí)行有限的“鄉(xiāng)政自治”，便是我們主張的“第三條道路”。而要實(shí)行有限的“鄉(xiāng)政自治”，當(dāng)前最重要的莫過(guò)于鄉(xiāng)政的選舉制度的民主改革，即改變各種直接或間接的上級(jí)任命制，鄉(xiāng)政領(lǐng)導(dǎo)人由鄉(xiāng)村人民直接選舉產(chǎn)生，但是，民選的領(lǐng)導(dǎo)人必須由上級(jí)組織代表國(guó)家進(jìn)行正式的任命。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)政的權(quán)力配置，建構(gòu)國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)民主合作的各種機(jī)制。

　　* 本文是作者主持的安徽省社科規(guī)劃項(xiàng)目（批準(zhǔn)號(hào)為AHSK01-02D035）“新時(shí)期‘鄉(xiāng)政’改革思路探討”的主要研究成果。文中所論“鄉(xiāng)政”，乃“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)”之簡(jiǎn)稱，同時(shí)也指廣義上的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”。

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