公共行政的哲學(xué)基礎(chǔ)及全球發(fā)展

　　時間：2002年5月21日 19：00

　　地點(diǎn)：三教

　　公共行政有不同的定義，其中最簡單的就是“政府決定去做什么或是不做什么”。在執(zhí)行的過程中會形成一些組織上的問題，從而產(chǎn)生公共行政的次領(lǐng)域，如公共政策、組織設(shè)計等。政府應(yīng)該做什么與不應(yīng)該做什么，它的內(nèi)容包括：一是要有很高的生產(chǎn)力（Productiity），政府應(yīng)該盡可能的把整個社會的生產(chǎn)力發(fā)揮出來，從而增進(jìn)人民的福祉。二是要有效率（Efficiency）。除此之外，政府是否應(yīng)該有某種天賦的使命。在生產(chǎn)力與效率提高的過程中會衍生出貧富差距的問題，所以我們期待由政府對此加以解決，即公平與正義（Jutice and Equity）唯有政府部門才可以維護(hù)，這是其責(zé)無旁貸的天賦使命。

　　那么政府存在的意義是什么？某一政府在生產(chǎn)力、效率與公平、正義間如何權(quán)衡和取舍，到底哪一個更為重要，這是講座前一部分的主要問題。我認(rèn)為，全世界較好的政府是那些能夠根據(jù)自己的系絡(luò)（context）將政府的定位想清楚（context不僅是環(huán)境，還包括歷史、文化和制度的因素）。公共行政（Public Administration）解答政府存在的意義，作為一門較為成熟的學(xué)科，它的研究范圍正是上述兩個內(nèi)容。新公共管理（New Public Management）研究的內(nèi)容就是如何提升生產(chǎn)力與效率的問題，新公共行政（New Public Administration）探討的主旨則是如何維系這個社會，增強(qiáng)公平與正義。二者關(guān)注的重點(diǎn)不同，前者關(guān)心的是如何用較小的投入來創(chuàng)造更多的產(chǎn)出；
后者更關(guān)心的是在總量增大之后，大家分配這種成果是否是平均的，這體現(xiàn)了二者的價值不同。當(dāng)前公共行政的內(nèi)涵包括新公共管理與新公共行政，有人將新行政管理作為當(dāng)前政府治理的新右派（New-right），新管理主義。傳統(tǒng)的管理主義內(nèi)容有X、Y、Z三種理論。X理論主要講科學(xué)管理，如何將生產(chǎn)力與效率提升，例泰勒主義，將所有組織成員用科學(xué)的方法做最合理的規(guī)范，韋伯的官僚主義認(rèn)為專業(yè)分工、層級清楚的組織生產(chǎn)力與效率最高。Y理論除了把每個人看作是新生產(chǎn)線上的螺絲釘外，認(rèn)為員工還有感情，因而出現(xiàn)了行為學(xué)派，代表人物Maslow的需要層級理論，其觀點(diǎn)是重要的先給員工定位，之后制定獎懲制度，領(lǐng)導(dǎo)與員工之間溝通的方式，只有將這些問題解決清楚，效率才能提高。Z理論是關(guān)于系統(tǒng)的理論，認(rèn)為任何一個組織都要有開放系統(tǒng)的觀念，系統(tǒng)有子系統(tǒng)與超系統(tǒng)。無論是XYZ理論都是為了滿足提升生產(chǎn)力與效率這一目的的，三者出現(xiàn)的時間分別為1900年，1930年，1960年前后。新管理主義則是在Z理論之后出現(xiàn)的。新公共行政是在1970年左右出現(xiàn)，當(dāng)時大家的信仰有過度偏向于生產(chǎn)力與效率的傾向，Waldo提出呼吁要同時解決公平與正義的問題，提出了黑堡（Blackburg）宣言。

　　我認(rèn)為關(guān)于生產(chǎn)力效率與公平正義的問題很像是一個鐘擺，以系絡(luò)為判定標(biāo)準(zhǔn)，由于系絡(luò)隨時間的不同而變化，所以鐘擺可以有不同的位置。最近二十三年來在政府治理的問題上鐘擺蕩在右邊，即傾向于生產(chǎn)力與效率一方，也即新公共管理。1979年在英國討論Thatcherism中，現(xiàn)象有以下七點(diǎn)：一是私有化（Privatigation）, 二是BOT，三是企業(yè)精神（Entreproneurial-ship），四是公私部門合產(chǎn)（Public-Private Coproduction），五是政府的重新建構(gòu)（Reengineering Government），六是社區(qū)化（Communitariamism），七是第三黨派的出現(xiàn)（Third Party Section）。這些做法主要的目的就是追求生產(chǎn)力與效率。當(dāng)時的理論有下面幾點(diǎn)：一是公共選擇理論（Public choice）；
二是委托代理理論（Principal-agency theory），這一理論無論最后的績效如何，對當(dāng)時的政府治理影響很大，政府部門可以看作是委托人，私人部門則是代理人；
三是交易成本理論（Transaction cost），由于與私有部門合作有溝通成本，這是原執(zhí)行公共事務(wù)是所沒有的成本；
四是信息成本（Information cost），這里面存在著信息不對稱的問題，委托人知道的信息和代理人想要委托人知道的信息是不對等的；
五是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（Institutional Economics）；
六是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)（Law Economics）；
七是協(xié)約成本（Contracting cost）。

　　有了這些事實(shí)與理論，結(jié)果到底怎樣呢，做了哪些調(diào)整。新政府管理觀念上的調(diào)整有以下幾點(diǎn)：一是以導(dǎo)航型政府代替了操槳型政府（steering-rawing）；
二是以市場代替了管制（market-regulation），出現(xiàn)了解制，從政府部門解制交給市場；
三是用授能型政府代替了服務(wù)型政府（empowerment-serving），除了讓公眾可以自己選擇外，還要幫助他們得到他們可以選擇的東西，由于隨著越來越快的發(fā)展，在公眾當(dāng)中有越來越多不同的意見，如何使大家都能贊同政府的做法是政府的首要考慮，所以單純的服務(wù)型政府已經(jīng)不能適應(yīng)公眾的要求了，需要加以轉(zhuǎn)變；
四是以消費(fèi)者導(dǎo)向代替官僚導(dǎo)向，前面我們提到了企業(yè)精神，政府要做的就是激發(fā)創(chuàng)新能力（innovation），對此講述最清楚的就是Shumpeter，他認(rèn)為把低產(chǎn)能資源調(diào)整變成高產(chǎn)能結(jié)果的就是企業(yè)，是有創(chuàng)新的企業(yè)，這不僅指的是私有部門，如果政府有這樣的表現(xiàn)也是企業(yè)，這里的企業(yè)概念與現(xiàn)在的企業(yè)觀念有些落差。不過問題的關(guān)鍵在于創(chuàng)新，而不在于是公有還是私有部門，為了做出區(qū)分，我們將具有企業(yè)精神的公有部門稱做Public Entreproneurial-ship。什么樣的組織有創(chuàng)新精神，這應(yīng)包括三點(diǎn)，競爭、誘因與市場消費(fèi)導(dǎo)向。通過競爭區(qū)分好壞，分出之后要有誘因制度來進(jìn)行獎懲，此外還要與外在環(huán)境互動，互相回應(yīng)。例索尼公司所做的收音機(jī)越來越小，原因就在于顧客需要，因而以顧客為導(dǎo)向而不是官僚導(dǎo)向去進(jìn)行研發(fā)工作。有如某人辦理申請證件，可能需要與此相關(guān)的材料十幾種，如果由申請人自己到各個不同的部門辦理，最后交到申請部門的話就是官僚導(dǎo)向，而如果申請部門將所有的工作都做好則是顧客導(dǎo)向。當(dāng)然這需要科技，需要政府部門的電子化。五是以賺錢代替花錢，新政府管理認(rèn)為除了省錢之外，重要的在于想辦法賺到錢，這涉及到法律方面的調(diào)整。例在1992年的一本書《Reinventing Government》中有一個例子，政府采購需要新建一個游泳池，而當(dāng)時恰好有奧運(yùn)之后淘汰下來的游泳池，這樣可以節(jié)約成本六七成。這不僅需要執(zhí)行事務(wù)的公務(wù)員有這方面的智慧，配合公務(wù)員的新想法，還要有法令上的松綁。六是在危機(jī)管理上要用防御式管理代替治愈式管理（preventing-curing），要在危機(jī)發(fā)生之前做好預(yù)防準(zhǔn)備，而不是危機(jī)發(fā)生之后單純的加以治療。七是以參與式管理代替層級式管理（participation-hierarchy）。

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