張春霖：非營利機構(gòu)的經(jīng)濟學:兼談民辦教育的合理回報

　　盛洪：今天的題目是《非營利機構(gòu)的經(jīng)濟學》，正好張春霖在這方面有一些研究，他是社科院經(jīng)濟所的博士，在經(jīng)貿(mào)委干過5年，后來去了世行，一直在關(guān)注企業(yè)改革，最近又開始關(guān)注事業(yè)單位改革，這個對應(yīng)的概念就是非營利機構(gòu)。張春霖的經(jīng)濟學功底非常深厚，尤其是在制度經(jīng)濟學和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學方面很有研究，而且有豐富的經(jīng)驗，無論是在經(jīng)貿(mào)委還是在世行的時候都很注重具體調(diào)研。下面就請張春霖來做演講。

　　張春霖：謝謝兩個研究所給了我這個機會來跟大家探討非營利機構(gòu)的問題。非營利機構(gòu)的問題應(yīng)該說不是一個研究非常深入的問題，至少從一個經(jīng)濟學家的角度來看，經(jīng)濟學對于非營利機構(gòu)這個制度的理解是非常有限的，但是在實踐中又確實面臨著這樣的問題。我以前一直是關(guān)注國企改革的，我之所以接觸到這個問題是因為我們國家的事業(yè)單位改革碰到了這樣的問題，迫切的需要經(jīng)濟學家、理論家去解釋非營利機構(gòu)是什么東西、怎么回事。應(yīng)該說大家從基本的概念開始就有一些誤解，如果從理論的角度去深入解釋這樣一種制度的話就更是離實際的要求存在很多的差距了。所以我今天可能更多的是提出一些問題，給大家介紹一些文獻和已有的觀點，在這個基礎(chǔ)上進一步討論一個比較具體的問題，就是我國現(xiàn)在的民辦教育的制度選擇問題。

　　說到非營利機構(gòu)可能大家有很多不同的理解，現(xiàn)在我先講一下我所謂的非營利機構(gòu)是什么樣的。在經(jīng)濟學和法學文獻中，非營利機構(gòu)這個概念的核心是所謂的不分配約束，真正讓非營利機構(gòu)與其他機構(gòu)、其他生產(chǎn)單位、其他企業(yè)、政府機關(guān)區(qū)分開來的就是不分配約束。所謂的不分配約束是指非營利機構(gòu)不能向它的任何控制人來分配它的凈利潤。所謂的控制人是指對這個機構(gòu)行使控制的人，不一定是這個機構(gòu)的創(chuàng)始者，不一定是這個機構(gòu)的投資人，他可以包括這個機構(gòu)的信托人，可以包括這個機構(gòu)的董事、管理人員以及員工。任何人，只要對這個機構(gòu)行使著控制，就不能獲得這個機構(gòu)的凈利潤或者說凈盈利，也就是說非營利機構(gòu)的凈盈利是不能夠分配到某個具體的人身上的。這定義可能有些人會覺得狹窄，因為它首先沒有包括俱樂部式的非營利機構(gòu)，因為很多非營利機構(gòu)不是提供服務(wù)的，不是向別人收費的，沒有什么凈盈利的概念。它本來就是一個俱樂部，在我們國家像工會、婦聯(lián)就是這種屬于類似于俱樂部的非營利機構(gòu)。而醫(yī)院就更類似于我們剛才說的那種，是收費的，有盈余的。在國外俱樂部式的非營利機構(gòu)是比較多的，各種各樣。我們今天探討的主要不是這種俱樂部式的，而是收費的、有盈余的，說得更學術(shù)化一點就是作為服務(wù)提供者的非營利機構(gòu)。

　　在我們?nèi)粘５纳�活中，媒體的討論中，甚至一些政策文件當中有各種各樣關(guān)于非營利機構(gòu)的誤解。比如說有些人顧名思義，把非營利機構(gòu)看作是不收費的機構(gòu)，應(yīng)該是一種施舍、救濟，提供免費服務(wù)的機構(gòu)。這種理解是錯誤的。實際上經(jīng)濟學中這種非營利機構(gòu)是要有足夠的收入來覆蓋它的成本的，是有它的運作成本的。還有人認為非營利機構(gòu)不能高價格，不能賺錢，是一種提供低價服務(wù)的機構(gòu)。這也不符合實際。因為現(xiàn)實中我們的很多非營利機構(gòu)都是按照市場價格來收費的，是有盈余的。大家可以注意，現(xiàn)在的政策文件中，非營利機構(gòu)的“營”用的是經(jīng)營的“營”，而不是盈余的“盈”，就是說非營利機構(gòu)不是沒有盈余的機構(gòu)，非營利機構(gòu)是有利潤的，它只是不分配這些利潤。

　　還有一種誤解是非營利機構(gòu)是不在乎成本的，它就是想干事，成本高低無所謂，這種理解也是不對的，任何一個機構(gòu)都要覆蓋它的成本，都要盡可能減小它的成本。我還聽到過另外一個誤解，認為非營利機構(gòu)是低工資、低報酬的機構(gòu)，非營利機構(gòu)的工作人員都是要忍受低待遇的，都改成非營利機構(gòu)了誰還愿意去工作呢？這其實也是一種顧名思義，認為去非營利機構(gòu)的都是一些志愿人員，都是覺悟比較高的人。這種理解也是錯誤的，實際上世界上的非營利機構(gòu)中，像醫(yī)生、專業(yè)人員，包括CEO這些人掙的都是市場工資。這些都是概念上可能產(chǎn)生的誤解，在這里我先解釋一下。

　　下邊我想講三方面的內(nèi)容。首先，我想和大家探討一下非營利機構(gòu)在中國處在一個什么樣的地位？這樣一個制度安排在中國的社會經(jīng)濟發(fā)展當中，人們能指望它扮演一個什么樣的角色？它實際上又扮演著什么樣的角色？然后主要的部分我想向大家介紹一下經(jīng)濟學文獻中對于非營利機構(gòu)的一些研究成果。最后探討一下中國現(xiàn)在面臨的若干具體問題之一，也就是民辦教育的制度選擇問題，從經(jīng)濟學的角度來談幾點自己的看法以引發(fā)大家的討論。

　　首先，中國有沒有非營利機構(gòu)？前幾年我們在事業(yè)單位的改革領(lǐng)域有一個主要的研究成果是，非營利機構(gòu)應(yīng)該成為中國事業(yè)單位改革的主導模式。這個觀點似乎給人一個印象就是現(xiàn)在還沒有非營利機構(gòu)，或者說至少提出一個問題，我們現(xiàn)在的事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位包括我們這兩個研究所（是指天則經(jīng)濟研究所和上海法律與經(jīng)濟研究所---整理者注），這些單位是不是非營利機構(gòu)？剛才盛洪說了，我們這兩個研究所都是非營利機構(gòu)。但是是與不是有什么標準呢？換句話說，在我們的法律條文里邊有沒有非營利機構(gòu)這個概念。比如有人說，我們是股份有限公司，因為在工商局我們是按那個注冊的，按《公司法》中股份有限公司的規(guī)定注冊的。我是合伙企業(yè)，是按《合伙企業(yè)法》注冊的。我是國有企業(yè)，是按《全民所有制工業(yè)法》注冊的。那么非營利機構(gòu)有沒有這樣的概念，比如說我是在什么地方注冊成為了非營利機構(gòu)。按我的了解在我們的法律里邊應(yīng)該是沒有這樣一個概念，法律里邊并沒有規(guī)定怎么搞就算是非營利機構(gòu)。但是我們的事業(yè)單位是有法律依據(jù)的，事業(yè)單位是我們的幾個基本法人中的一個。那么事業(yè)單位是不是非營利機構(gòu)呢？國務(wù)院管理條例對于事業(yè)單位的定義是，為了社會公益目的設(shè)立的社會服務(wù)組織，是國有的，國家機關(guān)主辦的或者其他機關(guān)利用國有資產(chǎn)主辦的。事業(yè)單位按照定義就是國有的，不存在非國有的私有事業(yè)單位，它的活動領(lǐng)域是教育、科技、衛(wèi)生、文化等等。這個概念里面并沒有說利潤可不可以分配，事業(yè)單位賺了錢可不可以分配給它的管理者，它的員工，分配給它的財政部、財政局或者它的上級主管部門。有關(guān)的財務(wù)規(guī)定是有的，但是定義里并沒有講得很清楚。民辦非企業(yè)單位就是非國有制事業(yè)單位，是公民個人利用非國有資產(chǎn)主辦的，這里講到了從事非營利性社會服務(wù)活動。非營利性社會服務(wù)活動是說不收錢才叫非營利，還是說只收成本不賺錢才是非營利，或者說賺了錢以后不能分配才叫非營利。這些都說的不是很清楚。

　　具體到行業(yè)上來看，可能幾個主要的行業(yè)，像在醫(yī)療衛(wèi)生的改革中可能非營利機構(gòu)的角色是定義的最清楚的。2000年醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)改革的方案說了，新的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)管理體制當中要分成三類，所有機構(gòu)都要分成營利性機構(gòu)和非營利機構(gòu)。國有就沒有營利性機構(gòu)了，所以就分作國有非營利，非國有營利。那么什么樣的機構(gòu)就可以算作非營利機構(gòu)或者應(yīng)該劃入非營利機構(gòu)呢？衛(wèi)生部的規(guī)定說，為社會公共利益服務(wù)而設(shè)立和運營的醫(yī)療機構(gòu)，不以營利為目的。不以營利為目的是指不賺錢為目的呢還是不以分配利潤為目的呢？它的收入主要用于彌補醫(yī)療服務(wù)的成本，實際運營中的收支結(jié)余只能用于自身的發(fā)展。從后邊這個話來說，它的概念是利潤是不可分配的，只能用于自身的發(fā)展。它的職能定位是基本的醫(yī)療服務(wù)。我們的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)到2002年的時候差不多都已經(jīng)是非營利機構(gòu)了，營利性醫(yī)療機構(gòu)的病床數(shù)、門癥人數(shù)、住院人數(shù)大概只占2—3%，這其中一個因素是實際上很多私立的、民辦的、營利性的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)都要戴紅帽子，把自己登記成為非營利機構(gòu)。這是一個現(xiàn)象，所以這個數(shù)字可能被低估了。但是大局恐怕是這樣，80—90%的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)都是由非營利機構(gòu)提供的。

　　在科技體制改革的過程當中，最近一次的科技體制改革，1999年中共中央、國務(wù)院的決定是這樣的，對于向社會提供公共服務(wù)、無法得到相應(yīng)經(jīng)濟回報的科研機構(gòu)應(yīng)該按照非營利性科研機構(gòu)管理。為了實施這個決定，2002年12個部門發(fā)了一個38號文件。這個文件的內(nèi)容之一是明確了哪些科研機構(gòu)應(yīng)該被轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)。在這個文件中，非營利機構(gòu)是被看成了一部分社會公益性的科研機構(gòu)的改革的目標模式。那些主要提供應(yīng)用型基礎(chǔ)研究和提供社會公益服務(wù)，無法得到相應(yīng)的經(jīng)濟回報，確實需要政府支持的科研活動。這里有一個很重要的特點是它在定義的時候考慮的一個非常重要的標準是無法得到相應(yīng)的經(jīng)濟回報，所以需要政府支持，也就是說市場上是賺不到錢的。醫(yī)療衛(wèi)生改革就不一樣，醫(yī)療衛(wèi)生改革基本的職能定位是基本的醫(yī)療服務(wù)，收支結(jié)余用于自身發(fā)展等等。而科技體制改革更多的強調(diào)的是在市場上無法得到相應(yīng)的經(jīng)濟回報。在實際操作中，前幾年搞了兩批試點，大概有205個科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制，其中73家轉(zhuǎn)成了非營利機構(gòu)。當時在轉(zhuǎn)成非營利機構(gòu)的同時還要求它們裁員70%。

　　在教育行業(yè)，教育行業(yè)最基礎(chǔ)性的規(guī)定是《教育法》第25條，任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)。這就等于是說所有的教育機構(gòu)都必須是非營利機構(gòu)。后來的《社會力量辦學條例》在《民辦教育法》之前，《社會力量辦學條例》基本上遵循了《教育法》的這條規(guī)定。然后就是大家都知道的《民辦教育法》第51條所謂的“合理回報”，就是說在扣除辦學成本、預(yù)留資金以及按國家規(guī)定提取其他合理費用之后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報，然后把具體的方式留給國務(wù)院，由國務(wù)院決定�！秶鴦�(wù)院民辦教育促進法實施條例》出臺，4月1日開始實施了。對于《民辦教育促進法實施條例》的細則，我覺得可以概括成這么幾點，或者說有幾點看法：《民辦教育促進法實施條例》區(qū)分了兩類民辦教育機構(gòu)，有一些是不要求取得合理回報的，有些是要求取得合理回報的，對這兩類做了不同的政策考慮。而這兩類不是到什么地方去注冊，而是在它的章程里邊做出規(guī)定，在學校的章程里邊就寫出了是要求取得合理回報還是不要求回報，注冊的時候都是民辦非企業(yè)單位，沒有什么區(qū)別。然后第二步就是對這些要求取得合理回報的民辦學校做出一系列的限制。這些限制表面上看起來是為了防止它追求高額回報引起一些不良后果。第一，稅收優(yōu)惠不一樣。是說如果你是要求回報的，那么政府就不能白給你錢了，不能給你優(yōu)惠了。然后規(guī)定回報必須來自辦學的結(jié)余，首先要扣除法律規(guī)定要扣除的那些東西，然后才能取得回報，不能影響學校的長遠發(fā)展。再一個民辦學校之間要有一個比較，看三個指標：第一，收費；
第二，用于教學活動和改善教學條件的支出的比重；
第三，辦學水平和教育質(zhì)量。

　　先看這個三個指標和其他民辦學校之間比怎么樣，如果不如人家，你取得的合理回報卻比人家高，這是不允許的，政府就要管，要處罰。再一個限制是必須得向社會公布信息，辦學水平、教育質(zhì)量、財務(wù)狀況必須得向社會披露。另外一個限制是取得的回報比例要由董事會決定，要報省級機關(guān)備案。現(xiàn)在備案這個概念也比較重要了，不僅僅是說你已經(jīng)做了就通知他一聲，這個差不多可以被理解為批準，如果我不給你備案就是不批準了。這樣，我理解《民辦教育促進法實施條例》和《民辦教育法》相比，有一個很大的差別或者說進步，就是把民辦學校分成了兩部分，一部分是真正的非營利機構(gòu)，就是不要求合理回報的，另外一部分差不多可以叫作準營利機構(gòu)，像是一個營利機構(gòu)了，但是受到種種限制，可以賺錢但是要在劃定的框框之內(nèi)，按照劃定的方法來賺錢。

　　衛(wèi)生、教育、科技差不多是我們國家現(xiàn)在最重要的三個公共服務(wù)領(lǐng)域。而在這三個領(lǐng)域中我們的政策、法律所期盼的非營利機構(gòu)以及現(xiàn)實中所運行著的非營利機構(gòu)就是這樣的一個情況。

　　下一步我就想講一下理論方面了。理論方面大概有三個問題，一個是為什么會有非營利機構(gòu)？怎么解釋它的存在？第二個是非營利機構(gòu)怎么能夠運行下去？第三是非營利機構(gòu)到底有沒有效率？我在文獻上看到的大家的討論大概是集中在這三個問題上。

第一個問題，怎么會有非營利機構(gòu)？一種解釋首先是看歷史的證據(jù)，從歷史來看，非營利機構(gòu)首先是出現(xiàn)在西方發(fā)達國家的，這些國家歷史發(fā)展的起點是一切的事情都由私人來操作，(點擊此處閱讀下一頁)政府只是扮演一個守夜人的角色。在這個發(fā)展過程中出現(xiàn)了一個空隙，這個空隙是私人部門不愿意干，政府也沒有去干，留下了這樣一個空白、缺口。這個缺口由什么來彌補呢？就是由私人部門演化出來的私人非營利機構(gòu)去彌補�；蛘哒f當時這些部門并沒有叫作非營利機構(gòu)，更多的是一些慈善性的機構(gòu)。這些機構(gòu)彌補了政府和營利性的私人部門之間的空白，然后這些機構(gòu)慢慢的就發(fā)展成了今天我們所看到的非營利機構(gòu)。比較典型的是美國的醫(yī)院，在歷史上美國的富人是不去醫(yī)院的，他們都是把醫(yī)生請到家里看病，窮人請不起醫(yī)生，后來一些慈善機構(gòu)就在一些固定的地方設(shè)立醫(yī)療點，請一些慈善性的醫(yī)生到這個點來，施舍性的給窮人看病，慢慢的這些醫(yī)療點就發(fā)展成了有病床，有房屋，最后就發(fā)展成為醫(yī)院了，再后來富人也漸漸發(fā)現(xiàn)應(yīng)該到醫(yī)院去看病了。接下來政府發(fā)現(xiàn)，給全國人民提供醫(yī)療服務(wù)的時候利用這些非營利的醫(yī)院是非常有價值的。于是政府開始把它的任務(wù)承包給了這些非營利醫(yī)院。所以非營利醫(yī)院就這樣發(fā)展起來了。另外還有很多這樣的例子。最初是政府沒有顧到，私人部門也沒有顧到，是非營利機構(gòu)彌補了這個空白。這樣的非營利機構(gòu)差不多全是私人創(chuàng)辦的，所以在西方講到非營利機構(gòu)通常都是說私人創(chuàng)辦的非營利機構(gòu)，這和我們國家的情況是很有區(qū)別的。

　　比較正規(guī)的經(jīng)濟學解釋傾向于把非營利機構(gòu)解釋成是一種合同失靈的結(jié)果，而合同失靈的原因是信息的不對稱，由于信息的不對稱，所以服務(wù)的交易就不能夠完全依靠合同了。因為服務(wù)的賣者和服務(wù)的買者的信息存在著嚴重的不對稱，他們沒有辦法簽訂比較有效率的合同，或者合同的成本太高了會造成扭曲。最典型的例子之一是養(yǎng)老院、幼兒園，比如說你忙著上班，把老人送到了養(yǎng)老院，你沒有辦法去監(jiān)督、去衡量養(yǎng)老院給你提供的服務(wù)的質(zhì)量。比如說孩子他就給他吃飯，讓他睡覺，這樣節(jié)約成本，你不知道。老人伺候的好不好你也不知道。你可以跟養(yǎng)老院簽一個合同。兩家養(yǎng)老院互相競爭，都說我這比他那便宜，你沒辦法決定你應(yīng)該去哪個養(yǎng)老院，因為你不知道它們的質(zhì)量。兩個西紅柿你還可以去看著比較哪個更亮堂一點、水靈一點，哪個差一點，你可以決定要哪個。但是兩個養(yǎng)老院你沒法做出比較，因為你沒法判斷它的質(zhì)量。這個時候如果有個人創(chuàng)立了一個養(yǎng)老院，說我這兒是非營利的，是不賺錢的，我要賺錢政府要抓我去坐牢的。結(jié)果你就放心了，說選擇這個不賺錢的，那些賺錢的無論怎么保證你都沒法相信，因為你沒法判斷。這時候非營利的養(yǎng)老院就會有很大的市場。另外一個比較重要的例子就是捐贈，比如說非洲盧旺達發(fā)生了種族屠殺，你非常著急，想要捐5萬塊錢給盧旺達難民，那么你捐給誰呢？一個是營利性的公司來找你，說你捐給我吧，一個是非營利的慈善組織來找你，那么很多人都會愿意捐給非營利的慈善組織。營利性的公司你不放心，因為這里面有個利益沖突，你把錢捐給它了，它有沒有把錢用在盧旺達難民身上你是沒辦法監(jiān)督的。比如說它是一個賣衣服的公司，它說你把錢給我，我就會把衣服送到難民手里。你沒辦法監(jiān)督，而且你知道它有非常強烈的動機，把它的賣不出去的破衣服送到盧旺達去，然后把你的5萬塊錢變成利潤了。所以信任感建立不起來。這個時候如果有一個非營利性機構(gòu)，而且你相信它是非營利的，你把錢捐給它你就會非常放心。所以在捐贈這個行業(yè)，非營利機構(gòu)的市場也很大。

　　按照這樣一種合同失靈的理解的話，非營利機構(gòu)實際上是一種激勵機制的制度安排，而且這種激勵機制的核心不是去強化你的利潤動機，而是弱化你的利潤動機。這和我們過去看到的市場機制的作用有一個非常大的差距，就是說我們在國有企業(yè)改革中，我們的目標主要是強化它的利潤動機，包括私有化最后的目標實際上是強化它的利潤動機，這樣來驅(qū)使它去追求經(jīng)濟效益。而在非營利機構(gòu)這種場合，如果合同失靈這個解釋成立的話，你就可以看到實際上是在弱化你的利潤動機，來消除潛在的利益沖突，消除了利益沖突之后，有利于建立起合同之外的信任，建立起信任的結(jié)果是降低了交易成本，使一些本來不能夠發(fā)生的交易可以發(fā)生了，于是增進了整個社會的福利。

　　另外一點，從這樣一個理論可以引申出來的一個看法就是整個的機制、這樣一個制度安排能不能起作用，很大程度取決于政府的監(jiān)管能力。你有沒有能力保證，讓老百姓相信，叫作非營利機構(gòu)的那些機構(gòu)確實是非營利的，沒有分紅。如果政府能夠做到這一點，那么非營利機構(gòu)這樣一個制度安排就是有價值的。老百姓就可以放心的說，我把錢捐給它，它把錢一定是用到非洲去了。其中如果出了問題也一定是因為能力之類的原因，而不是故意把錢侵吞為己有了。但是如果政府監(jiān)管能力達不到，最后出現(xiàn)的非營利機構(gòu)是魚龍混雜，有很多是營利機構(gòu)偽裝成的非營利機構(gòu)，那么這個市場就會垮掉。不管你是真正的非營利機構(gòu)也好，是假的非營利機構(gòu)也好，人們都只能一概把它們看作是營利機構(gòu)。所以這樣一種制度安排能不能起作用很大程度上取決于政府的監(jiān)管能力。

　　但是合同失靈的理論不能解釋為什么非營利機構(gòu)能夠和政府部門長期的并存。如果說私人的營利機構(gòu)有利益沖突，但是政府部門沒有利益沖突，政府機關(guān)本來就是非營利的，那么有了政府機關(guān)還要有非營利機構(gòu)，這兩種機構(gòu)怎么能夠并存？非營利機構(gòu)最后成了所謂的第三部門。為什么沒有被政府把它擠出去？這里面大概有兩種解釋，一是非營利機構(gòu)本來就是人為制造出來的，非營利機構(gòu)其實是一種不可能存在的東西，就是因為政府老給它優(yōu)惠政策所以它才存在，這是一種比較有諷刺意味的解釋，他們認為非營利機構(gòu)這些人整天就是吃政府的，實際上是不創(chuàng)造什么價值的，是因為它們老有稅收優(yōu)惠政策，政府老把合同承包給它們，所以營利機構(gòu)競爭不過它們，于是它們才能夠存在。但是另外一種比較認真一點的解釋是認為，私人的非營利機構(gòu)對于政府部門或者說整個公共部門來說有兩方面的優(yōu)勢，第一個是私人的非營利機構(gòu)可以滿足意志的偏好，大部分人都喜歡、都接受的東西，都想要的東西比較容易由政府來提供，但是特殊人群意志的偏好則比較容易由私人的非營利機構(gòu)來提供，比如說教育里邊的貴族學校。在其他國家也有貴族學校，有一種解釋是普通老百姓需要的普通學校，普通的教育服務(wù)由公立的教育機構(gòu)提供就可以了，而有些有錢人有特殊的教育需要，不滿足于公立學校的教育設(shè)施，私立貴族學校可以為他提供他需要的服務(wù)，盡管需要比公立學校貴10倍的費用，他仍然會選擇貴族學校。這就是一種意志的偏好。普通人沒有這個偏好，但是他有錢，他有這個偏好。比如，他想要他的孩子拿一半時間來學英語，大部分的人還是希望孩子學好漢語，這就是一種意志的偏好，這就比較容易由一種私立的學校來滿足。再比如剛才說到的養(yǎng)老院、捐贈等等，人們的偏好都是不一樣的，很多人是相信非營利機構(gòu)甚至是相信政府部門，認為如果是由政府來辦我愿意捐，如果是由私人來辦我就肯定不愿意了。但是也有一些人不相信政府，認為官員都是腐敗的，非營利機構(gòu)是騙人的，我相信企業(yè)家，所以我愿意把錢捐給營利性的私人公司，偏好是有差別的，有人把老人送到營利的養(yǎng)老院，有人就把老人送到非營利的養(yǎng)老院。他對信任感的偏好是不一樣的，有的人信任非營利的養(yǎng)老院，有的人則認為營利的養(yǎng)老院也不是騙人的。所以這種意志的偏好就導致了這幾種制度的并存。私人的非營利機構(gòu)的另外一個優(yōu)勢是非常有效的內(nèi)部治理，比較少的官僚性的、政治性的干預(yù)，以及私人的創(chuàng)業(yè)熱情、創(chuàng)新熱情使得私人的非營利機構(gòu)沒有被政府部門擠出去。

　　第二個問題，非營利機構(gòu)為什么能夠運行？如果按照標準的產(chǎn)權(quán)理論，人們可能會提出這樣的質(zhì)疑，沒有利潤的動機，它的創(chuàng)始人、管理人員賺不到錢，就等于是大鍋飯，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，反正賺多少都不能分的，這樣的機構(gòu)怎么會有效率的？尤其在我們國內(nèi)的討論中對這個問題是深有體會的。我們國家過去改革了20年不就是在改革這個東西嗎？改掉大鍋飯，建立激勵機制。有的同志就講，你把事業(yè)單位都改成非營利機構(gòu)了，賺的利潤都不能分，誰還去給你干活呀？所以這是一個非常合理的問題。但是有一個經(jīng)濟學家講得很好，就是說讓你感到非常吃驚的是它確實是在運行的，按照理論它早就應(yīng)該完蛋了，起碼應(yīng)該像國企那樣低效率，非常的不景氣。但是事實上它運行的很好，這是非常讓人吃驚的事情。經(jīng)濟學的解釋集中在誰在控制這些機構(gòu)？他們的目標是把什么東西最大化？大概有三種主要的模型，第一種是由管理層來控制的，管理層是利他主義的，他們最大的樂趣，最大的利益是看到別人獲得福利。比如說這些創(chuàng)辦非營利醫(yī)院的人，他們最高興的事是看到這些窮人被救活了。他不是說干多干少一個樣，他手下的員工把人救活了他會非常高興，會比發(fā)給他1萬塊錢獎金更高興。是因為這樣的利他主義的管理層在控制著非營利機構(gòu)，所以這個機構(gòu)才能夠運轉(zhuǎn)的。

　　第二種是這個非營利機構(gòu)是員工的合作社，實際上是一個集體所有制或者說合作制的企業(yè)，假定他們實際上是會得到各種利益的，通過他們的工資、福利得到利益的。第三種是在合同失靈的條件下，想賺錢的企業(yè)家最后也會選擇非營利機構(gòu)。這里邊最主要的權(quán)衡是如果你選擇了非營利機構(gòu)，那么就是說你承諾一種比較弱的激勵機制，給消費者提供了一種保證，讓他們相信你不會占他們的便宜。于是你的企業(yè)就可以收取更多的費用，得到更多的捐贈，你的雇員在專業(yè)技能方面可能會愿意做更多的投資。于是你的機構(gòu)可以辦得比營利性機構(gòu)要好一點。當然這個代價是你必須要遵守不分配的約束。但是你可以在職消費。所以這些企業(yè)家權(quán)衡利弊，一方面權(quán)衡這樣做企業(yè)可以得到更好的發(fā)展，可以有更多的顧客，可以有更多的捐贈，另一方面可以在職消費。代價就是不能分紅。權(quán)衡利弊以后他覺得利大于弊，那么即便是想賺錢的企業(yè)家，沒有慈善心的企業(yè)家也會選擇非營利機構(gòu)。這是現(xiàn)在的理論文獻中可以看到的三種主要的解釋。

　　很多人收集數(shù)據(jù)，研究非營利機構(gòu)到底有沒有效率，吃大鍋飯了還能不能把事情做好？簡單地說現(xiàn)在還沒有結(jié)論，有各種各樣的研究結(jié)果，但是還沒有定論。只是大體上來說和營利性機構(gòu)相比，由于利潤動機的不存在給非營利機構(gòu)帶來的低效率即便是有也不是很大，至少不是像國有企業(yè)和私營企業(yè)之間那么大的差別。雖然也有很好的國企，但是總體來說國企的效率還是比私營企業(yè)要差得多。而比較非營利機構(gòu)和營利機構(gòu)，差別根本沒有那么大。那么非營利機構(gòu)的服務(wù)怎么樣呢？研究的比較多的比如說美國的養(yǎng)老院，它們基本上是一種高價格、高質(zhì)量的服務(wù)提供模式。它提供的服務(wù)質(zhì)量比營利性企業(yè)要高，同時收取的費用也要高一些。美國的醫(yī)院也是研究的很多的領(lǐng)域之一，其結(jié)論也是效率的差別即便是有也不是很明顯。

根據(jù)這樣的理論和國際經(jīng)驗，我想可以提出這樣幾點看法，首先我們國內(nèi)的一些行業(yè)改革中經(jīng)常出現(xiàn)一個觀點，覺得這個是社會公益服務(wù)，所以應(yīng)該由非營利機構(gòu)來提供。這個機構(gòu)應(yīng)該改成非營利機構(gòu)因為它是公益性的，提供社會公益服務(wù)的。從經(jīng)濟學理論上說，從我的理解來看，我們找不到這種理論支持，說不上為什么公益性的服務(wù)就必須由非營利機構(gòu)來提供。首先什么叫作公益性服務(wù)？一說到要提供免稅、優(yōu)惠政策的就是公益性的。但是首先什么是公益性這就是個模糊的概念，即便是說清楚了那么為什么公益性的服務(wù)就要非營利機構(gòu)來提供呢？有的時候這種觀點的出發(fā)點是說它是公益性的，那么你就不要收那么多錢了，就不要想著賺錢了，實際上是希望非營利機構(gòu)給他提供低收費的甚至免費的服務(wù)。從理論上看，這種想法恐怕是混淆了兩個問題，第一是這個服務(wù)誰來付費，誰來支付服務(wù)的成本？第二個問題是誰來提供這個服務(wù)？非營利機構(gòu)說的是一個提供的問題，比如說九年制義務(wù)教育這就是一個服務(wù)，這個服務(wù)由誰來提供呢？可以由公立學校來提供，也可以由私立學校來提供，但是世界上沒有免費的午餐，教育是需要成本的，不管是公立學校還是私立學校，誰提供九年制義務(wù)教育都是有成本的，比如說一個學生一年的成本是2000元，這2000塊錢是一定要有人來掏腰包的，是不是給補貼實際上是由誰來掏腰包的問題，它可以由政府來付費，也可以由私人來付費，像教育券就是一種私人提供、政府來付費的機制�，F(xiàn)在很多地方都在搞這個試點，以前是政府把錢撥到學校，現(xiàn)在是把錢發(fā)到家長手里，小學生每月340元，中學生每月540元。(點擊此處閱讀下一頁)你把這個錢交到你想上的學校，由學校到教育局領(lǐng)錢。這就是一種私人提供、政府付費的機制，所以說服務(wù)的提供和付費是兩個問題。而有些服務(wù)是公益性的，比如科技，無法得到相應(yīng)的經(jīng)濟回報，這個時候應(yīng)該由政府來付費。但是政府付費并不說明這個事應(yīng)該由非營利機構(gòu)來做，它完全可以由營利性機構(gòu)來做，比如說街上的路燈是一種公共物品。你要是讓一個私人公司去安，他不會愿意的，他賺不了錢，因為路燈不能收費，但是制造路燈的公司不一定非是非營利機構(gòu)，它可以是一個私人的營利性公司。這是兩個不同的問題。所以公益性服務(wù)一定要由非營利機構(gòu)來提供這是需要進一步論證的。我們國家在醫(yī)療衛(wèi)生改革當中非營利機構(gòu)強調(diào)的是公益性，在科技改革中采用非營利機構(gòu)主要強調(diào)的是無法得到經(jīng)濟回報，在教育改革中強調(diào)的是公益事業(yè)，所以是不能夠去賺錢的。

　　第二個觀點，非營利機構(gòu)能不能夠有效的運作取決于政府能不能夠有效的監(jiān)管？這個剛才已經(jīng)講了。第三個觀點，與此相聯(lián)系的，對非營利機構(gòu)提供稅收優(yōu)惠或者是其他的公共資金支持的時候恐怕應(yīng)該采取更為謹慎的態(tài)度。因為你提供的優(yōu)惠越多，提供的資金支持越多，你的監(jiān)管的難度就越大，想戴紅帽子的人就越多。就會有更多的人提供大量的成本把自己偽裝成非營利機構(gòu)，然后得到稅收和公共資金的支持。這樣就要反過來問一個問題，為什么非營利機構(gòu)就要得到稅收優(yōu)惠和公共資金的支持？有人說它們是公益性的呀。接下來又有一個問題，究竟什么是公益性？為什么它是公益性就應(yīng)該得到稅收優(yōu)惠？是不是所有的公益性的都應(yīng)該得到稅收優(yōu)惠？比如說制藥，藥品生產(chǎn)是不是公益性的？地鐵、路燈、綠色食品是不是公益性的？什么樣的情況下應(yīng)該有稅收優(yōu)惠，什么樣的情況下不應(yīng)該有？這個依據(jù)在哪里？我們國家的稅收條例是五花八門的，給了各種各樣的優(yōu)惠，應(yīng)該說是一個非常復(fù)雜的政策體系。但是背后的道理究竟在什么地方？好像還沒有人能夠徹底的很清楚的說出來。

　　第四個觀點要考慮歷史的遺產(chǎn)。非營利機構(gòu)更多的是一個西方社會的產(chǎn)物，比如在日本就不像在歐洲、美國那么的流行。有人解釋說日本社會是一個比較同質(zhì)的社會，而西方社會是更加異質(zhì)的社會，所以非營利機構(gòu)在西方有更大的市場。另外一種解釋是日本人的慈善心不如西方人，所以非營利機構(gòu)在日本沒有像在西方那么發(fā)達。不管怎么樣，歷史的遺產(chǎn)是需要考慮的。在中國最主要的歷史遺產(chǎn)是兩個方面，一個是我們現(xiàn)在的事業(yè)單位100多萬家，將近3000萬人，很龐大的一個行業(yè)。應(yīng)該說事業(yè)單位的建立也不是為了要賺錢的，雖然沒有明確的界定為非營利機構(gòu)，但是也沒有要求它們要像國有企業(yè)那樣賺錢。再一個是中國幾千年來私人辦學，私人提供醫(yī)療服務(wù)的這樣一個歷史傳統(tǒng)。以及我們幾千年流傳下來的醫(yī)生、教師的操守，社會對這兩種職業(yè)的特殊的高度尊重，這種操守和尊重也是一種激勵機制，實際上是在經(jīng)濟激勵機制、合同失靈的情況下人們想出來的一種辦法。因為合同是失靈的，你可以騙他，但是你沒有騙，這就說明你是非常高尚的，人們就會尊重你。于是這種操守和社會的尊重就變成了一種激勵機制，使得醫(yī)生和教師都覺得自己很神圣，不能做那種不太雅觀的事，所以這也就部分的取代了經(jīng)濟上的合同的激勵作用。

　　最后10分鐘我們來探討一下民辦教育的政策選擇問題。據(jù)我所知，大家對這個問題的討論是非常的深入了。在《民辦教育法》的起草和3次審讀的過程中有大量的討論。我個人的理解應(yīng)該說在理論上有這樣三種政策選擇的可能：第一種選擇是維持《教育法》的精神，按照《教育法》的規(guī)定就是所有學校都應(yīng)該是非營利的，不存在什么合理回報的問題。營利就是營利，非營利就是非營利，分配還是不分配，是或者不是；
第二種選擇是跳到另外一個極端，所有的民辦學校都放開，都自由，都可以按照普通的企業(yè)去注冊，都可以辦成營利性的；
第三種選擇比較中庸，就是可以營利也可以非營利，但是有一條，不能偽裝，不能說你是營利的要假裝非營利。你可以選擇是營利的還是非營利的。大致上是這樣三種選擇。我的感覺是沒有那么清楚，不是說顯而易見的可以說清楚哪種選擇更好，應(yīng)該說各種選擇都是有利有弊的。全部是非營利機構(gòu)那么《教育法》就不用修改了，《教育法》不修改恐怕符合我們現(xiàn)在社會上比較主流的觀點，也就說教育這個東西是不能夠拿來賺錢的。而挑戰(zhàn)就在兩個方面，一個是我們有沒有這種監(jiān)管能力，實際上即便是在《民辦教育法》通過之前，在研究教育的專家當中好像有這樣一個共識，至少是相當一部分專家都已經(jīng)看到這樣一個事實，實際上大量的民辦學校都是營利的。雖然《教育法》規(guī)定不能營利，但是事實上你根本看不住，他有無數(shù)無數(shù)的辦法營利。他不一定要分配利潤，在他的會計報表上沒有利潤，他可以通過各種各樣的關(guān)聯(lián)交易把利潤轉(zhuǎn)移出去，尤其是90年代之后創(chuàng)辦的民辦學校，創(chuàng)辦學校的時候說得清清楚楚創(chuàng)辦這個學校的目的就是帶動房地產(chǎn)，我是個房地產(chǎn)公司，辦學校就是為了帶動房地產(chǎn)升值，根本沒有隱諱。所以說如果看不住的話你提這個規(guī)定還有什么意義呢？就是把老實人看住了，獎勵了那些偷奸�；�的人。再一個就是回到更本質(zhì)的問題，《教育法》的規(guī)定背后的理論支撐在什么地方？教育是公益事業(yè)為什么就必須由非營利機構(gòu)提供？為什么就不能由營利的學校來提供？像剛才我提到的很多行業(yè)，制藥，交通，包括與教育相關(guān)的行業(yè)，比如給學校蓋房子算不算公益事業(yè)，印刷課本算不算公益事業(yè)，這些是不是都要由非營利機構(gòu)來提供呢？如果這個說法不成立，那么就需要給《教育法》這個規(guī)定找到一個新的理論支撐點。

　　全部改成營利的，放開，允許營利行不行呢？營利學校的好處弗里德曼講得很清楚了，他在1995年的《華盛頓郵報》上發(fā)表了一片文章叫作《把公立學校全部私有化》，他的基本觀點就是美國的公立學校絕大部分都應(yīng)該私有化�，F(xiàn)在進入了一個全球化的時代，信息化的社會，美國的競爭力正在受到威脅，這種威脅一部分來自我們中國這樣的國家，因為全球化，大量的廉價勞動力正在跟美國競爭，所以美國要保持自己的競爭優(yōu)勢一定要改革教育。弗里德曼說，美國學�，F(xiàn)在的教育質(zhì)量和1955年相比只有退步?jīng)]有進步，長此以往國將不國了。除非將所有的學校私有化，至少私有化到足夠的份額，只私有化幾個是不行的，要大量的私有化，將教育變成一個產(chǎn)業(yè)，使得營利性的企業(yè)家愿意投資進入這個行業(yè)，用企業(yè)家的創(chuàng)新精神來改造美國的教育。所以第一個措施，私有化，第二個措施，由政府來付費。教育可以私有化，但是付費還是要由政府來付費。政府發(fā)教育券，家長去選擇學校，這樣一邊政府付費，一邊給了家長選擇權(quán)，形成一種競爭機制，和企業(yè)家的創(chuàng)新精神二者加在一起來改造美國的教育。這是他1995年的觀點，直到現(xiàn)在仍然是一種最權(quán)威的也是最極端的支持教育券的觀點。這個觀點很極端，所以把營利學校的優(yōu)點說得非常清楚了。一是企業(yè)家的創(chuàng)新精神，二是家長的選擇權(quán)。

　　還有人講出一個例子，私人辦學的歷史遠遠長于公立教育。公立教育，政府辦學是最近一兩百年的事情。人類歷史上教育事業(yè)主要是由私人來辦的。當然也有人講，教育變成一種普及性的普及到全體人民的公共服務(wù)，是政府來辦的，是由公立學校提供的。沒有哪個國家全民享有的教育服務(wù)是由私立學校提供的。私立學校來提供全民的教育服務(wù)有哪些弊端呢？現(xiàn)在研究教育的專家中有這樣一些觀點，一，教育的質(zhì)量有的是可以測度的，有的是不能測度的。如果一個公司提供這樣一個服務(wù)，而這個公司沒有長期的信譽，沒有長期的投資，只追求短期利益的話，他有可能把那些不可測度的質(zhì)量降下來以降低成本，增加利潤。比如說升學率是可以測度的，所以他大量的往這方面投資，花錢買好學生進來，以提高升學率，而學生的能力、素質(zhì)、性格這些是不能測度的，所以就不往這些上面投資。這樣就使得學校的投資模式傾斜到那些可以測度的質(zhì)量上去了。再一個是有選擇的接收學生，就好像企業(yè)進原材料一樣的，好加工的材料我要，不好加工的材料不要。這個學生不好教，調(diào)皮搗蛋或者腦子不好使，他就不要，這不像公立學校所倡導的那樣“有教無類”。第三，長此以往，會導致一種社會的階層分化。因為學生會按照他們的家庭背景、收入在不同的學校聚集起來。時間長了就成了這個學校是官員子女上的學校，那個學校是金融富翁們的子女上的學校，這個學校是民工子女上的學校，最后形成了不同的學校有不同的價值觀，長期來說社會就會產(chǎn)生不同的階層，社會就會失去共同的價值觀，共同的信仰，最后導致社會的分化。

　　還有一個觀點是公立學校和私立學校的效率，很多的經(jīng)驗研究和剛才講的一樣，私立學校并沒有像國有企業(yè)對私營企業(yè)那樣的效率優(yōu)勢。但是需要注意的是這些研究在我們中國是要打一些折扣的，國有還是私有，公立還是私立是非常重要的。它之所以重要是因為它的經(jīng)濟含義，公立學校如果它的內(nèi)部的治理機制做一些改造，那么它就會非常接近私立學校，就像國有企業(yè)內(nèi)部治理做一些改造，就會差不多變成私營企業(yè)了。公立學校也好，公立醫(yī)院也好，如果你給它注入強烈的利潤動機，或者非常強烈的私人利益動機，比如說我就考核你的升學率，升學率不夠校長就免職。這樣公立學校的行為就會變得和私立學校非常相似。剛才我們講到的這些東西，像挑學生、追求短期的硬指標等在公立學校也非常的常見。

　　第三種模式是，既然非營利學校有非營利學校的優(yōu)勢，營利學校有營利學校的優(yōu)勢，有的人就說了，中國市場這么大，有一億多的學生，那么為什么不能把所有的制度安排放開呢？讓他們用不同的制度來進行競爭。讓辦學的人來進行選擇，你覺得你能夠辦好一個營利學校你就辦營利學校，你覺得你想辦一個非營利學校你就辦非營利學校，那么這種自由選擇的結(jié)果是什么呢？那些真正的慈善家，那些真正愿意放棄分紅的企業(yè)家，他們可以用非營利的這樣一個制度安排來作為一個信號提高人們對他們的信任度。而那些有信心得到消費者信任的企業(yè)家可以選擇辦營利性學校來滿足他們的分紅需要。同時也給了家長一個選擇營利學�；蛘叻菭I利學校的機會。現(xiàn)在我們的家長花了大量的資金去選擇私立學校，他們也知道私立學校不可能是不賺錢的。但是他們?nèi)匀辉敢�，這就說明很多人并不是很在乎私立學校的營利性所帶來的不良之處，或者說他們認為自己有能力去監(jiān)督這些不可測度的質(zhì)量。所以這樣的話似乎兼容并蓄成為了一種最好的選擇，經(jīng)過若干年其結(jié)果可能是兩種模式都可以，或者說最后某一種模式不可以，那個時候再進一步做出新的制度選擇。

　　但是這樣一種兼容并蓄的一個關(guān)鍵性條件就是政府必須有足夠的監(jiān)管能力，保證營利學校不能冒充非營利學校。你的稅收優(yōu)惠等加上去問題就非常嚴重，剛才提到醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)爭著戴紅帽子，如果非營利的民辦學校的稅收優(yōu)惠增長上去以后，民辦學校這個領(lǐng)域戴紅帽子的利益也會非常的大，人們就會花大量的資源進去爭這個紅帽子。政府的監(jiān)管能力是很重要的。我們現(xiàn)在這些實施條例我的理解是更接近于這第三種模式，但是有一個缺點是沒有對營利學校和非營利學校做出明確的區(qū)分，其后果是給消費者的信號沒有那么強烈。尤其是那些民辦學校要不要求合理回報是寫進的辦學章程里面，這些東西很多時候消費者是無法了解的。而且對這些要求取得合理回報的學校規(guī)定了那么復(fù)雜的監(jiān)管措施，實施難度是非常大的，提供了大量的腐敗機會。包括剛才說的備案，教育質(zhì)量，公布的信息這些都是有很大的自由裁定權(quán)的。這種規(guī)定越細致腐敗的機會越大。再一個要維持這種兼容并蓄的模式是不是要相應(yīng)的修改《教育法》呢？

　　我就講到這。

　　梁治平：謝謝春霖把這個問題講得這么清楚。今天的研討會由盛洪和我一起主持，他已經(jīng)完成了前半段的任務(wù)，后邊由我主持。今天我們請了兩個評議人，一個是茅于軾教授，茅老師既是天則所的常任理事，也是上海法律與經(jīng)濟研究所學術(shù)與管理委員會的委員。另外一位評議人是政法大學的方流芳教授。茅老師先來。

茅于軾：張春霖這個報告講得非常清楚，把非營利機構(gòu)存在的原因，能不能有效率都用經(jīng)濟學來分析。我們天則所就是一個非營利機構(gòu)，對這個問題有著親身的體會。特別是現(xiàn)在我們國家出現(xiàn)了越來越多的非營利機構(gòu)，(點擊此處閱讀下一頁)對這個問題的認識確實需要更多的研究。從經(jīng)濟學來講，一個社會要有生產(chǎn)，有消費，那么市場就解決問題了，但是還不夠，要有秩序就必須有政策。所以一個社會一般來講就是消費者，生產(chǎn)者或者說企業(yè)加上政府三個部分就足夠了。那么為什么要有非營利組織呢？因為有些問題市場解決不了。兩大問題，一個是公平問題，主要表現(xiàn)為教育和醫(yī)療，像看病沒有錢病人會死掉，教育問題也是，窮人的孩子不能受教育，那么上一代窮，下一代還是窮。還有就是外部性的問題，教育有很大的外部性。這兩大問題市場是解決不了的，過去一直是由政府來做。我們不能說所有的問題都有外部性和公平問題，有些教育就沒有這個問題，比如說新東方就沒有外部性問題，也沒有公平問題，可以完全按市場來運作。再比如學鋼琴，完全市場解決問題，用不著政府來管。一級老師拿多少錢，鋼琴老師夠不夠，需不需要培養(yǎng)，通通不用政府管，市場能解決。也有一部分醫(yī)療政府根本不用管，市場完全可以解決問題的，只有涉及到公平問題的，外部性問題的，這時候才需要有人管，市場解決不了。這時候由政府來管。政府管確實能解決問題。我們過去計劃經(jīng)濟的時候政府統(tǒng)管一切也都管下來了。但是應(yīng)該說它不是最好的。

　　這里還需要說一下，非營利組織這個名稱還不太準確，因為政府也是非營利的。說非營利組織就把政府也包括進去了。所以應(yīng)該叫非營利非政府，或者叫非政府。因為我們理念中的非政府就是非營利的。我們習慣上說的NGO就是非營利的，而且也是非政府的。這時候我們要問了，這些事情，像做慈善政府也是可以做的，為什么一定要非營利非政府組織來做呢？有一個原因是政府做做得不好，民間做做得比較好，理由很簡單，政府是權(quán)力機構(gòu)，它后邊有警察、有軍隊、有監(jiān)獄、有槍桿子，而慈善事業(yè)不需要這些。稅收需要這些，你不繳稅就把你抓起來。食品衛(wèi)生事業(yè)也需要這個后盾，你不遵守食品衛(wèi)生法律就把你抓起來。但是慈善事業(yè)不需要，他沒有愛心你也不能抓人。所以非營利非政府組織做得比較好。還有其他一些事情非營利非政府組織也比政府辦的有效率。比如說美國的監(jiān)獄由非營利組織甚至是企業(yè)來搞，監(jiān)獄公共衛(wèi)生、設(shè)施政府搞得不好，所以就有非營利組織和企業(yè)來做。這是非營利組織存在的一個很重要的原因。政府做不好，企業(yè)又不能做的。什么叫公益事業(yè)？就是得不到回報，他服務(wù)的人不會付費的，得到幫助的窮人怎么付費，他沒有錢。這樣的工作還有很多，比如科學研究，博物館、圖書館，這些都是社會所需要的，又很難從服務(wù)對象那里得到回報。應(yīng)該算是公益事業(yè)。

　　清華大學的王名教授講過一段話，我覺得他對非營利組織的存在原因解釋得非常透徹。他說，政府機構(gòu)辦的事是符合政府的利益和興趣的。而政府的利益和興趣未必和老百姓的利益興趣一樣，未必和全世界、全人類的利益興趣一樣。這兩個集合是不重合的，政府有政府的利益興趣，特別是落實到政府的組織和個人，他在實施這些政策的時候，有著強烈的個人利益和興趣。而他個人的利益興趣也未必和老百姓的興趣目標一樣，和全世界、全人類的更不一樣。所以需要非營利組織來彌補這些政府不愿意干的領(lǐng)域。比如說二戰(zhàn)的時候，日本有一個反戰(zhàn)協(xié)會。好像美國也有，它們是非政府的，反對政府打仗。美國在二戰(zhàn)的時候也有人反對打仗。這種性質(zhì)的非政府組織多多少少有一些反政府的味道。它跟政府不一樣。我們經(jīng)濟所去年干了好幾件事，孫志剛的事我們開了兩次會，孫大武的事也開了好幾次會，今年我們又開會討論《南方都市報》的問題。這些事情政府不可能干，消費者誰又能出這個錢，有這個興趣呢？你不但經(jīng)費上得不到支持，你弄不好還冒了風險。這部分我覺得從中國現(xiàn)階段的情況來講是特別需要的。比如說修改憲法的問題，我們上海經(jīng)濟研究所就開過修改憲法的會議，政府不排斥這個會，但是更需要民間的推進。

　　我認為非政府或者說非營利組織存在的原因有兩個，一個是它做的事政府也能做，但是政府做得沒有它做得好，因為政府是以暴力為后盾的，有些事情像學校、科學研究不需要暴力，這些事政府可以做，但是做得不太好。第二個原因是政府的利益興趣和老百姓，全人類、全世界的利益興趣是不一樣的。

　　我覺得評價的問題不是一個核心問題，比如說托兒所和養(yǎng)老院辦得好不好，市場最后會評定的。新東方好不好？好。為什么？因為大家都花錢去那上學。教鋼琴的老師教的好不好？市場也能評出來。有的老師100甚至200一個鐘頭，有的老師30一個鐘頭，好與壞不難看出，也用不著什么非政府非營利組織去做什么評價，市場就能夠做到。

　　說到非營利組織有沒有效率的時候，我覺得是非常大的問題，因為企業(yè)天生就應(yīng)該有效率，沒有效率就倒閉了。企業(yè)一定是不斷的隨市場降低成本、提高質(zhì)量，它天生就是這樣一種安排。另外像剛才說到的公平問題、外部性問題。那么非政府組織能不能降低成本、提高效率呢？我覺得是通過競爭來解決這個問題，只要有足夠多的非政府組織，誰干得好，誰干得不好大體上可以看出來。但是它不如在市場運作下，市場自然而然就把它監(jiān)督了，干得不好自然就賠錢。非政府組織要有化緣的本事，從各種地方弄錢，它內(nèi)部搞得再糟也能活下去，但是如果有競爭的話還是能解決問題的。

　　我就說這些。

　　方流芳：今天張春林博士講的是以事業(yè)單位改革和與非營利機構(gòu)有關(guān)的一些基本問題。他主要講了四個方面：第一，在公共服務(wù)既可以由國家來主導，從而成為一種公益活動，也可以由企業(yè)來主導，成為一種商業(yè)活動的情況下，這種非營利機構(gòu)能夠成為第三種部門在這里找到一個立足之地。第二，在這個非營利機構(gòu)中沒有所有者，或者說所有者無足輕重的時候，它的治理結(jié)構(gòu)有哪些不同于商業(yè)公司的特性？第三，政府怎么對非營利機構(gòu)進行有效的監(jiān)管？第四，非營利機構(gòu)對于中國的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位的改革有哪些啟發(fā)？

　　我覺得張春霖不是帶著一種先入為主的看法去推薦某一種制度，而是把我們引導到一些有關(guān)非營利機構(gòu)的原理，在我們對某一種方案產(chǎn)生偏好之前有時間去思考這些原理。

　　在這里我想對他提出的最后一個問題做一些回應(yīng)。中國的事業(yè)單位，民辦非企業(yè)單位和非營利機構(gòu)的問題。剛才春霖講到了非營利機構(gòu)的官方定義，其實這種官方定義傳達了很多明確的信息。這些信息都體現(xiàn)了事業(yè)單位不同于非營利機構(gòu)的一些基本屬性。首先事業(yè)單位是官辦的，任何個人和組織都沒有權(quán)力去發(fā)起和接收事業(yè)單位。這是事業(yè)單位的一種最基本的官辦屬性。而非營利機構(gòu)最初是一種民間社會的自發(fā)產(chǎn)物，后來又納入了某種制度安排，比如說稅收安排，《非營利公司法》的規(guī)制等。但是總的來講非營利機構(gòu)畢竟是非官辦的，官方的職能本身就是為社會公眾服務(wù)的，沒有必要再存在一種官辦的非營利機構(gòu)。第二個屬性是從事業(yè)單位的屬性中他談到了營利與否的問題。他提出了一個問題是，事業(yè)單位是不是受到了非營利性的限制？這個問題不僅是一個法律問題，而且是一個事實問題。從法律上來講，政府主辦的事業(yè)單位應(yīng)該不是以營利為目的的。甚至政府辦一個企業(yè)能不能營利這個問題都是可以質(zhì)疑的。政府為什么不能通過增稅的方式來更好的獲得利益？而且政府營利的所謂營利分配也應(yīng)該是全體人民受益的。所以我認為營不營利這一點是很難用來解釋政府行為的。從法律上來講政府辦的事情應(yīng)該不是以營利為目的的。但是這里還有一個事實問題，法律和事實之間的緊張關(guān)系在這里凸現(xiàn)出來了。中國的事業(yè)單位經(jīng)過改革之后絕大部分是營利的。中國的工業(yè)事業(yè)單位絕大部分是營利單位。舉個例子，事業(yè)單位跟它的下屬機構(gòu)簽訂了一個承包合同，比如說一個大學的出版社是這個大學的全資子公司，這個出版社賺的錢是要跟學校分成的。這個事業(yè)單位表面上是一個事業(yè)單位，它要把利潤交給學校的。而事業(yè)單位的利潤在成員之間的分配是通過各種途徑。比如說一種是事業(yè)單位靠山吃山的屬性，每一個部門的醫(yī)療、教育都是賺取利潤，都是在成員之間分配的。實際上還要看這些事業(yè)單位的性質(zhì)，事業(yè)單位的受益人是誰，事業(yè)單位的控制者，而且這些控制者的收入和事業(yè)單位的利潤是掛鉤的。那就是為什么很多事業(yè)單位要辦企業(yè)，學校要辦班，要向官員、企業(yè)家賣學位？而學校之所以低價向官員、企業(yè)家出賣學位也是一種經(jīng)濟壓力的考慮，它把成本轉(zhuǎn)移給了最優(yōu)秀的學生，最優(yōu)秀的學生的價值被稀釋了。而恰恰最優(yōu)秀的學生他們不能進入這種游戲規(guī)則去制定這個規(guī)則的，他們是被支配的。而學校辦很多班，這個系辦的班和那個系辦的班之間的界限是非常明顯的，學校里分配是多少，辦班的人分配就是多少，完全是以營利為目的的，利潤是在所有的參與者之間分配的。從教師、組織辦班的人、管理人員、學校甚至教育部是一起分配的。如果沒有這個動因的話中國的學位不會在短時間內(nèi)這樣的膨脹。

　　再說在中國醫(yī)院的營利性已經(jīng)超過任何一個西方國家了�？可匠陨揭呀�(jīng)到了這樣的地步，醫(yī)藥公司的代表可以到醫(yī)院看醫(yī)生是不是開了他們的藥，開了的話可以提成。我想沒有比這個更具有營利性的表現(xiàn)了。中國的事業(yè)單位完全出現(xiàn)了政府失控的營利現(xiàn)象。而且中國的事業(yè)單位的營利不僅僅是靠山吃山，在本行業(yè)內(nèi)營利，很多的事業(yè)單位是控股公司。中國的事業(yè)單位從80年代就開始經(jīng)商辦企業(yè)了，它承擔著一個創(chuàng)收的使命。創(chuàng)收本身就是賺取利潤而且在成員之間進行分配。每一個事業(yè)單位的領(lǐng)導人都有創(chuàng)收的任務(wù)，像北大清華這樣的學校同時也是一個控股公司，有很多上市公司，作為股東它有沒有營利這是很清楚的。這是我對春霖講的一個回應(yīng)，也就是說事業(yè)單位的營利問題不僅是一個法律問題，也是一個事實問題。我們真正要看到真實的問題的話我們必須正視事實而不是回避事實。

　　春霖講到事業(yè)單位的改革有一個思路是讓事業(yè)單位改革成非營利機構(gòu)。這個使我聯(lián)想到中國的國企改革也是走向公司化，把國企變成營利性公司，而我們現(xiàn)在又是同樣的思路，把事業(yè)單位改成非營利公司，實際上就是事業(yè)單位的私有化。事業(yè)單位如果不作為私人機構(gòu)的話是不可能成為非營利機構(gòu)的。它如果是一個公立機構(gòu)它完全沒必要成為非營利公司。所以我覺得這可能是需要對事業(yè)單位本身來進行區(qū)分的。這種區(qū)分是有一種很強烈的暗示，也就是說公益活動本身并不決定這個機構(gòu)是非營利的還是營利的。公益活動可以由政府來承擔，也可以由企業(yè)來承擔，也可以由非營利機構(gòu)來承擔，這種多元的競爭可以使公益活動的到一個比較好的發(fā)展。

　　第三個問題講到治理結(jié)構(gòu)的問題。事業(yè)單位和非營利機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是有很大不同的。按照官方定義或者官方定義后邊的一些中國的實踐，中國的事業(yè)單位實際上是黨領(lǐng)導的機構(gòu)，它的治理結(jié)構(gòu)的基本格局是黨委領(lǐng)導，是公共權(quán)力支配的�，F(xiàn)在在談?wù)�企分開，但是我覺得首先應(yīng)該談是不是能夠改變這種黨委領(lǐng)導的結(jié)構(gòu)而把它變成非營利公司，這幾乎是不可能的。所以事業(yè)單位的改革，公司化要進行可能有很多非常重要的基本政策問題是需要實現(xiàn)解決的。

　　最后我要談一下監(jiān)管的問題，確保非營利機構(gòu)發(fā)展必須要政府有能力監(jiān)管。我覺得最重要的監(jiān)管是怎樣讓這些機構(gòu)充分地披露信息�，F(xiàn)在如果一個高中生去考大學，他是很難獲得準確的信息。比如說一個學校到底招多少人，指標是多少，擴招量是多少？他是不知道的。這個學校的最低錄取線是多少？他也是不知道的。他完全是在猜。而且這個專業(yè)比如說法律中國際經(jīng)濟法是一個系，法學是一個系，它們差別在哪里？他也是不知道的。所以我認為政府監(jiān)管最重要的一點可能應(yīng)該是強制披露信息，像上市公司一樣要求這些事業(yè)單位提供公共服務(wù)的信息。這是我的一個非常主觀的判斷。謝謝大家！

　　粱治平：兩個評議人從不同角度對春林的報告做了精彩的評議。茅老師特別強調(diào)了非政府組織這個緯度和非政府組織存在的必要性。而流芳完全打破了法學家對規(guī)范一貫的重視，特別引入了事實作為論據(jù)，這是非常重要的，這也正好是經(jīng)濟學家、社會學家們非常擅長的。這樣就使我們這個問題非常有爭議。我們這個報告本來就涉及到很多有爭議的問題，包括法律的、政策的問題，這樣更容易引起大家的討論�，F(xiàn)在還有一些時間我們就開始討論。

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　　張曙光：我想講兩個問題。我覺得有些問題似乎分得還不是太清楚。首先公共這一塊有兩個部分，一個是強制性的東西，一個是服務(wù)性的東西。強制性的這一塊當然應(yīng)該由政府來提供，服務(wù)性的這一塊應(yīng)該是政府可以提供，私人也可以提供。我想這個應(yīng)該分清楚，而私人提供這一塊也應(yīng)該可以分為兩部分，由營利機構(gòu)提供還是非營利機構(gòu)提供。實際上我們現(xiàn)在講的非營利組織應(yīng)該是非政府非營利組織，政府提供公共服務(wù)這一塊不應(yīng)該劃到這個范疇里邊來。所以如果這樣來限定的話我想這個事情可能就比較清楚一點了。剛才這個問題我覺得還是沒有分得清楚。

　　第二個問題，非營利機構(gòu)有兩個東西，一個是生產(chǎn)供給，一個是融資，這兩個問題是可以分開的。作為非營利機構(gòu)生產(chǎn)供給是必須的，你要提供服務(wù)。問題關(guān)鍵、復(fù)雜的一方面我倒覺得應(yīng)該是在融資那一塊。融資那一塊如果是私人捐贈的還好，關(guān)鍵是政府那一塊。政府融資大概有三個途徑，一個是財政撥款，如果有財政撥款那就是政府服務(wù)那一塊，不算是非營利機構(gòu)的。現(xiàn)在的事業(yè)單位都是這一塊�，F(xiàn)在我們一些所謂的民間組織一邊打著非營利的旗號，一邊還要從財政撥款。這個我覺得不應(yīng)該算是研究非營利機構(gòu)�，F(xiàn)在國外對于這方面的研究有一種說法叫作“GONGO”，政府主導的非政府組織，我覺得這個說不清楚。稅收減免我覺得是可以的。因為你辦了非營利組織以后提供了一些公共服務(wù)實際上是替政府辦了一些事情，政府需要支持非營利組織發(fā)展，所以稅收減免是可以的。還有教育券這個東西，我覺得這個不是財政撥款，它把選擇權(quán)給了個人了。如果學校完全是這種狀況的話，從學校的融資方式來看，盡管是財政拿的錢，但是它通過了中間這個環(huán)節(jié)。我覺得那這個錢不算是第一種形式—財政撥款。我覺得這個要分清楚。

　　還有監(jiān)管這個問題確實最主要是一個公開性的問題。信息公開的問題一個是剛才你講的那類信息公開，另外還有一點非常重要的是財務(wù)信息公開。非營利機構(gòu)要想讓它不搞貓膩，財務(wù)不公開是不可能監(jiān)管的。這恐怕是非營利機構(gòu)要想取得公開性、取得公信的一個非常重要的東西。

　　最后主要講到政府的事業(yè)單位的改革問題�，F(xiàn)在我們的民辦學校，公辦和私立混合，醫(yī)院也是這樣，再加上這么多的協(xié)會。整個事業(yè)單位的改革看不出什么東西來。我覺得這個還是需要民間搞起來。比如溫州的商會。溫州有老板的義務(wù)消防隊，老板們出錢組織消防隊來滅火。消防不僅是一種公共產(chǎn)品，而且是半軍事化的，消防兵是武警部隊。現(xiàn)在也可以出現(xiàn)這樣的情況。所以我覺得事業(yè)單位的改革可能跟國有企業(yè)改革一樣，你就是斷奶了，政府不給錢了，它還有政府那一部分資源�，F(xiàn)在有個很麻煩的事是，現(xiàn)在一方面這些東西還在，另一方面非營利機構(gòu)要增長政府卻不讓你增長。它說我允許你了，但是你必須找一個掛靠單位。掛靠單位我覺得是很糟糕的事情，這說明你連出生的權(quán)利都沒有，你必須找一個監(jiān)護人。而你找監(jiān)護人的結(jié)果是什么呢？就在于它隨時都可以捏死你，你想發(fā)展都發(fā)展不起來。所以我覺得一方面它要去改革那些東西，同時還要把這一方面開放起來。你允許成立基金會，最后你要求必須掛靠一個單位，掛靠的結(jié)果是后來企業(yè)長大以后有錢了，政府眼紅了，就把它拿過來據(jù)為己有�，F(xiàn)在經(jīng)常發(fā)生企業(yè)和政府因為這個打官司。最后法院把人家私人企業(yè)家判刑了。這種狀況下民間組織怎么能發(fā)展起來呢？所以我覺得如果不解決這些問題要把國有事業(yè)單位改革這一塊搞好非常困難。

　　李曉寧：經(jīng)濟學家描述的非營利組織在歷史中間是怎么長出來的？開始它是因為社會需求長出來的，我認為它是從中世紀的城市化中的行會慢慢演變來的。它最大的特征是政府的限制和所謂的非營利性。舉個例子，英國大學原來是教神學，后來開始想能不能教計算機怎么使用？外語怎么使用？留聲機怎么使用？后來逐漸發(fā)展成了皇家學會，由商人們出錢。后來發(fā)展的很好，到了查理二世的時候，他想把皇家學會收歸皇家所有，商人們不愿意干，他們認為是自己出錢請來這些人搞研究，為自己服務(wù)的，而且皇家學會也不是營利的�；实垡�拿走肯定是為皇家服務(wù)，他們當然不愿意干了。所以皇帝說那就掛一個皇家的名好了，管理還是由商人們管。還有一個例子，巴黎科學院，這里是由國王發(fā)工資的，它就是為皇室服務(wù)的。而我們中國你可以到故宮去看一看，乾隆年間蘇州制造局、廣州制造局制造出來的鐘表機械功能是非常復(fù)雜的。但是國王把這些能工巧匠聚集起來給他造玩具，也不去造任何商業(yè)物品。所以大家看到皇家學會跟政府的選擇不一樣，營利不營利是后來法律上的限制，這個東西長出來的時候關(guān)鍵在于它的決策。

　　再一個它的資金來源于基金會，最早來源于遺產(chǎn)，人們認為與其把遺產(chǎn)拿去交稅，還不如捐獻作為基金資助科研、學�；蛘唣B(yǎng)老院、幼兒園之類的。資金會的管理和政府派人管理是不一樣的。決策權(quán)是不一樣的，它一定要尊重捐贈人的遺愿。諾貝爾獎就是這樣的，諾貝爾說怎么辦就怎么辦，諾貝爾說了沒有數(shù)學獎那么就不給數(shù)學家頒獎。

　　第三，基金會可以掙錢，可以花錢，不能分錢。所以非營利機構(gòu)不能掙錢是不對的，要保持增值的部分。可以花錢，比如醫(yī)院可以掙錢，不可以分錢但是可以花錢，那就可以請好的醫(yī)師。而如果這是一個營利的遺愿，老板把錢都拿走了，只給醫(yī)生護士最低的工資，這樣反倒干不好。所以國外很多的私立醫(yī)院、私立大學、科研機構(gòu)能夠搞好，是因為它有很好的制度管理，不讓老板把錢都拿走。它可以花錢，而且忠實的按照捐贈人的意愿辦。這種制度安排是不錯的。而中國的事業(yè)單位的問題是非常多的。

　　我就說這么些。

　　高西慶：我有兩個問題沒有聽懂，一個是營利和非營利的一些概念，像事業(yè)單位，NGO之類的。我所在的證監(jiān)會也屬于事業(yè)單位，流芳說得很有意思，事業(yè)單位就不能營利。我想了想，覺得還是要看這個利是什么利。像我們這個機構(gòu)管1350多億人民幣，理論上講這些錢是大家的，其實所謂大家只是全國一部分人，我們現(xiàn)在只管1億6千萬人，占中國70%的農(nóng)村人口是管不了的。從這個意義上講我說它不是國營的，它只管了一部分人。更有意思的是管這些的人只有80多個，這些人的工資來源和一般的國家機關(guān)一樣。而我們要弄幾個比較大的項目，需要資金我們就要去請投資銀行，請會計師事務(wù)所，而請會計師事務(wù)所就需要200萬，我們哪有200萬，我們只能出30萬。人家說你們?yōu)槭裁床话词袌鲛k事呢？我們說，我們這是要行政考核，要上報財政部的。這聽起來就更奇怪了，你管著1億多的人民幣，交幾十萬的管理費還要上報財政部審批。但是道理上是說得過去的。因為我們這個機構(gòu)是不營利的，不能分紅。這個機構(gòu)屬于誰？財政部管著，是屬于1億6千萬人，還是屬于13億人，這個利將來還是要分的。從這個意義上看，這個機構(gòu)還是營利的。國營企業(yè)也是營利的，因為國營企業(yè)營了利拿到國家以后，和國家收稅的利實際上是一樣的。當然我說的比較極端，大家說的營利指的就這一部分人，那么你先弄清楚了，國營企業(yè)到底是13億人的國營企業(yè)還是某一個省的國營企業(yè)。十六大首先把這個事情分開了，以前一直說國營企業(yè)就一個，就是國家管的，國務(wù)院總理就是國營企業(yè)的最終代理人。最后這個說法撐不下去了，隨著改革開放的推進，各個省、部都用自己的財政結(jié)余搞企業(yè)，中央政府不能再管了，這就搞得后來一步一步后退，造成國有股減持沒有搞成。到了十六大的時候雖然我們沒有說國營企業(yè)變成國、省、部三級了，但是事實上承認了。所以現(xiàn)在國務(wù)院成立了國務(wù)院的國有資產(chǎn)管理委員會，只管190多家國有企業(yè)，國家管的國有企業(yè)大概只占全國的國有企業(yè)的60%，而這190多家又占國家管的國有企業(yè)的70%左右。這就更有意思了。國務(wù)院的國有資產(chǎn)管理委員會只管這一部分，那么別的國有企業(yè)又由誰管？剩下的那一部分，各個省的占到將近40%的國有企業(yè)就變成一部分人的國有企業(yè)了。這時候營利不營利的概念就更重要了，因為我們所說的營利是一部分人的營利，而不營利說的是對于公益，對于整體的。

　　另外一個我沒有弄明白的是剛才茅老師說的是不是應(yīng)該用NGO這個概念，因為非政府組織和政府辦的組織這一塊分得不是很清楚，像什么是營利非營利，政府組織非政府組織在西方分得還比較清楚，而中國就像剛才張老師講的很多NGO叫作GONGO，政府管的NGO，咱們現(xiàn)在所能承認的NGO大概就是像天則所，上海法經(jīng)所，還有有幾個人弄得環(huán)境保護的組織，所以大部分的NGO都不是真正的NGO，所以只說NGO的話可能國家還需要出一個東西，或者說至少經(jīng)濟學家普遍認同的一個觀點是所謂NGO不是彼NGO，而是此NGO。必須大家都是清楚的，否則會很麻煩的。春霖剛才講得我還比較清楚，因為他基本上是從西方的視角去看的這個問題。但是后來一爭論起來我才發(fā)現(xiàn)這個問題真的不是很清楚。

　　蔡德誠：進天聽了以后，我覺得你的思維很清楚。我感覺在這個問題上確實需要正本清源。我們這幾年的改革沖擊了好多的機構(gòu)，好多的觀念。另外一方面，深入到政府層次的改革，政府權(quán)力的改革又深入不下去。這個非政府非營利的領(lǐng)域就是屬于搞的混亂不堪，急需正本清源。今天這個研討會談這個課題我覺得非常必要。這些年的改革一方面調(diào)動了大家的積極性，造成了一種全社會的全民的向前看的不斷的滾雪球的趨勢，最后造成了某種瘋狂的破壞性，造成的社會人性的扭曲的現(xiàn)象也非常嚴重。非政府非營利機構(gòu)實際上是民間有見識的有抱負的有貢獻社會愿望的人的聚合和組織方式。但是我們始終在這個領(lǐng)域沒有打開，沒有推開。

　　我很同意前面大家分析的，我們的政府組織、社會組織、權(quán)利組織還是老模式，要控制一切，不放松一切，什么都要掛靠，什么都要受控。所以我認為這個問題需要正本清源，明確方向，讓整個社會動起來，社會上各種良知的力量，各種愿意貢獻于社會的力量能介入進來。我覺得今天的研討會起了這個作用，至少應(yīng)該把道理講清楚，觸及到我們現(xiàn)在的混亂，這是很有價值的。我很同意剛才茅老師分析的，我們的政府機構(gòu)總是有自己的偏好，尤其是我們這種政治高度集權(quán)的體制下它的權(quán)力偏好或者說維持權(quán)力的偏好、保持控制的偏好是非常嚴重的。這樣的結(jié)果就使得我們各個領(lǐng)域，包括教育領(lǐng)域，教育資產(chǎn)、教育方向都已經(jīng)偏離了全人類的或者說普遍人性、人權(quán)所追求的東西。教育領(lǐng)域我覺得不僅是要滿足社會的普遍的越來越高的教育要求。而且我還認為應(yīng)該通過民營的教育，民間介入的民辦教育，來恢復(fù)教育本來應(yīng)有的宗旨。教育的終極目標用蔡元培的話來說，教育應(yīng)該從教育者的本質(zhì)上著想，以培養(yǎng)共和國國民健全之人格，達到造就公民的目的。這是以自由、平等、博愛為基本價值和理念的教育本質(zhì)。我覺得我們這幾十年來，教育思想嚴重偏離了以造就自由、平等、博愛為基本價值觀的國民的基本素質(zhì)和基本理念的這樣一種追求，變成了一種工具式的培養(yǎng)，開始是一種政治工具，現(xiàn)在是一種經(jīng)濟工具。教育是幫助被教育的人，讓他能夠發(fā)展自己的能力，完成他的人格，能夠為人類文化發(fā)展盡一分力。不是把被教育的人當成是一種特別的器具，給抱有他種目的的人去運用的一種器具。我覺得這句話講得非常中肯，我們民辦教育事業(yè)在這方面要突破舊的框架，歷史責任非常重大。我們在權(quán)力介入、不退縮的情況下，教育體制、教育模式、教育理念是擺脫不了這種模式的。從這個意義上講也非常重要。

　　另外今天還提到我們對企業(yè)家的認識，為什么企業(yè)界也可以介入民營？介入非營利領(lǐng)域？我們一般的概念企業(yè)家就是為了賺錢的。實際上越是到了高級階段，越是企業(yè)的發(fā)展和企業(yè)家自身的發(fā)展到了一定的程度，企業(yè)家自身的素質(zhì)創(chuàng)新，并不是為了要賺一點錢，滿足他某種個人的私欲，而是一種人生境界的升華，它是一種企業(yè)家最寶貴的、最本質(zhì)的、對社會最大的貢獻，就是企業(yè)家的創(chuàng)新精神。而企業(yè)家在非營利領(lǐng)域的創(chuàng)新表現(xiàn)機會是很多的，真正進入這個領(lǐng)域的人我覺得都是有高級追求的。在這點上我覺得今天聽了這個報告是非常有意義的。

李實：今天講得確實非常好。(點擊此處閱讀下一頁)這些完全是可以由市場來調(diào)節(jié)的。所以我覺得高等教育要解決公平問題，解決義務(wù)教育的問題那應(yīng)該是公立大學的問題。而公立大學現(xiàn)在變相收費已經(jīng)收得很高了。私立大學我覺得完全可以由市場來調(diào)節(jié)，不需要政府過多的管理。

　　余暉：春霖今天講的非營利機構(gòu)專門指出了不包括俱樂部式的非營利機構(gòu)，但是可能還有許多非營利機構(gòu)應(yīng)該包括進去，像協(xié)會性的社團組織這些都提供了一定的公共服務(wù)。而這些問題要上升到憲政的層次來看的話，我們國家的憲法對非營利機構(gòu)沒有一個界定。公民有決策的權(quán)力，這是程式化的，在憲法里也有這樣的規(guī)定，言論自由什么的都有，但是關(guān)于非營利機構(gòu)的決策權(quán)憲法里好像沒有規(guī)定。第二個問題，春霖的這個報告可能是為事業(yè)單位改革做的一個準備吧。我現(xiàn)在擔憂的是我們現(xiàn)在的國企改革至今仍沒有找到一個好的思路。我們的國企改革創(chuàng)造了一個神話，國家主導的神話，全民所有制的國家財產(chǎn)不知道什么時候通過《公司法》里相應(yīng)的一種叫國有投資企業(yè)的說法變成了一個少數(shù)利益集團甚至是私人的財產(chǎn)。我擔心的是在事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的時候還會創(chuàng)造這樣一個神話。所以我覺得事業(yè)單位的改革也好，非營利機構(gòu)的健康發(fā)展也好，學者一定要提出一種旗幟鮮明的觀點。我覺得關(guān)鍵就是要取消雙重審批的機制。剛才張老師說了，要有一個掛靠單位，掛靠單位實際上是要解決它的行政合法性的問題。一個社會組織要產(chǎn)生，必須有一個行政機構(gòu)來對它進行審批，這個審批完了以后在民政部門還有一個審批。我覺得這種雙重審批是很不合理的。只要取消了雙重審批，民營的非營利機構(gòu)就可以和體制內(nèi)的事業(yè)單位來進行競爭。當然這個競爭的前提是還要有幾個制度的建立，首先是捐贈和稅收制度，使大量的民間想做好事的資本能夠進入這個行業(yè)，第二是要取消被歧視的國民待遇，在工業(yè)部門里面，在競爭性的經(jīng)濟部門里面，雖然也取消了很多的歧視。但是進入這個行業(yè)以后你會發(fā)現(xiàn)，政策上對私營企業(yè)是有歧視的，審批取消了以后，被歧視的國民待遇也應(yīng)該取消。第三，說到監(jiān)管。大家都談到要求公布它的信息和財務(wù)。另外，剛才茅老師也講到，公平性的解決不是完全靠政府來解決的。政府可以通過政府購買的方式來解決，但是也還有其他解決的方式。

　　我就說這些。

　　茅于軾：現(xiàn)在的《民辦教育法》對于營利非營利學校是區(qū)別對待的，如果是營利學校就不免稅，我覺得這個原則是錯誤的。應(yīng)該按照能夠幫助解決公平問題，有正的外部性通通都免稅，而不是看是不是營利。舉個例子，一個貴族小學收費收的高，賺了很多錢，要不要免稅呢？要。因為這些孩子進了貴族學校，他就不會進入公家辦的義務(wù)教育的學校，減輕了政府的負擔，所以政府對他免稅也是合理的。免稅可能會增加一些貴族學校，也就減少了政府在義務(wù)教育上的負擔。那么大學應(yīng)不應(yīng)該免稅？因為大學是有正外部性的，只要是辦大學都應(yīng)該免稅。為什么我們的政府老怕別人賺錢呢？好像你只有犧牲了自己的利益才算是好事，你賺了錢就是罪該萬死，就成了剝削。我覺得這是非常錯誤的。我們的社會整個來講就是靠的市場，市場就是最大的慈善機構(gòu)，它創(chuàng)造財富，提高就業(yè)，我們把它看作是一個罪惡的地方是非常錯誤的。

　　葛云松：我想說非營利機構(gòu)為什么會存在合同失靈或者說政策失靈比較流行的情況，我覺得還需要進一步說明。我是想接受教育，想上學，有一個營利的學校和一個非營利的學校，要選哪個學校？按照合同失靈的理論我可能會選擇非營利的學校。但是這還根本不能解釋為什么會有人愿意來創(chuàng)建這樣一個非營利學校，非營利學校是不能掙錢的。這就涉及到一個捐贈的動機問題了。一般來說，建立一個營利性的公司是為了掙錢，人們想要掙錢屬于是本能問題。那么為什么人們會愿意花錢去做一個不掙錢的事情呢？我們可以說這是一個文化素質(zhì)或者說人類的天生的同情心、利他主義等等，只能從這個角度來解釋。只有追溯到這個程度，我們才能夠解釋為什么非營利機構(gòu)會存在。從法律上來看，為什么非營利性的學校會存在？為什么非營利的食品公司一般不存在？那就是為什么我想做好事的時候我會去辦一個學校或者辦一個醫(yī)院，而不會辦食品廠。在法律上并不關(guān)注這個問題，只要你想做好事，干哪一行都可以。你要辦食品廠也可以。法律上關(guān)注的是一個更加一般化的基礎(chǔ)。其實也就是一個司法自治或者說合同自由，其核心是一個人想做一件事情的話原則上應(yīng)該由法律上來滿足，讓他能夠?qū)崿F(xiàn)自己的意愿，除非有很好的理由來禁止他。比如說我想辦一個黑社會，那當然是不行的。但是如果我想做一個合法的或者說沒有正當理由來禁止的事情的話我都應(yīng)該有途徑來實現(xiàn)。比如說我想辦一個營利企業(yè)的話有《公司法》，或者《合資企業(yè)法》，乃至于《投資企業(yè)法》。但是如果我要辦一個非營利機構(gòu)的話有沒有途徑呢？所以法學家應(yīng)該要解決這個途經(jīng)是不是充足的問題。一般來說，如果我也不需要什么法人化的話，一般的國家也都還需要登記，登記就是一種限制了。那么非營利機構(gòu)有什么途徑呢？當然《公司法》也不是不可以，我辦一個公司，把不允許股東分取營利作為公司的規(guī)定寫入章程，我們這個公司將來終止的時候財產(chǎn)捐給政府。這是可以達到一個如同非營利法人的目標的。但是《公司法》畢竟整體上不適應(yīng)這樣一種目的的實現(xiàn)，要設(shè)立出另外一套關(guān)于非營利法人的制度，甚至要再具體區(qū)分社團法人和財團法人。這也就是法律上為了實現(xiàn)公民的自由而提供的一種盡量多的制度選擇。到底哪種手段是好的？其實我們很難在理論上做一個設(shè)計，只能去試，試了以后不好就淘汰它了。我們不要實現(xiàn)去限定什么，因為我們沒法預(yù)料到哪種制度安排比別的制度安排更好。

　　再回到民辦教育的問題上，目前我們是不是兼容并蓄的，我想基本上還不是，因為我們有合理回報的問題，它是一個混合型的還不是純粹的營利性機構(gòu)。我覺得有一個核心的問題是剩余財產(chǎn)問題在我們的全局里邊還沒有解決。剩余財產(chǎn)該怎么辦？是出資人、舉辦者全部都可以拿走還是有其他辦法？這是一個比合理回報更核心的問題，完全被忽略了。我覺得如果它可以被拿走的話就跟營利性沒有區(qū)別了，違背了立法的初衷。我覺得應(yīng)該是完全兼容并蓄的，有完全營利的，也可以有完全非營利的。也就是說應(yīng)該是提供兩條跑道，這樣讓人們來進行一個更好的選擇。

　　至于稅收優(yōu)惠問題，剛才茅老師講的我完全同意，但是這牽涉到一個產(chǎn)業(yè)政策問題，高科技的也都是營利的，為什么我們要免稅呢？因為國家要鼓勵高科技。教育免稅，因為國家要鼓勵教育，既然鼓勵教育，營利的當然也是可以免稅的。我想主要還是政府的產(chǎn)業(yè)政策的問題。

　　今天參加這個會有很多感受，因為我們平時的工作遇到很多問題都和非營利機構(gòu)有關(guān)，包括非營利機構(gòu)能不能收費，非營利機構(gòu)的財務(wù)是非常復(fù)雜的。而如何確定什么叫非營利機構(gòu)？根據(jù)我們的經(jīng)驗，區(qū)分非營利機構(gòu)有一個非常重要的依據(jù)，看機構(gòu)的資源的提供者，資源的來源屬性是什么？如果是作為一種投資行為，那么他提供了一種資源，資源轉(zhuǎn)移到另外一個機構(gòu)。而如果是捐贈，捐贈人一旦將資金捐入非營利機構(gòu)后，這個資源的提供者仍然有權(quán)力監(jiān)督這筆錢是否用在了該用的地方，但他不能要求回報。而且這筆錢的使用更多的是要由非營利機構(gòu)管理了。而在事實中要區(qū)分是否真的是非營利機構(gòu)政府的監(jiān)管是非常重要的。但是政府的監(jiān)管應(yīng)該是注重培養(yǎng)。非營利機構(gòu)的治理很大的一個特點就是要在治理結(jié)構(gòu)中引入非利益相關(guān)人。一個機構(gòu)、企業(yè)、事業(yè)單位的員工做得好不好，都要拿工資、分利潤，但是非營利機構(gòu)的志愿者卻要他不拿工資，保持一種超然的心態(tài)，能夠確保向公眾提供的數(shù)據(jù)的真實性。我想這個需要政府的監(jiān)管和非營利機構(gòu)成員的自制結(jié)合起來。

　　張春霖：剛才聽到大家的評論，對我啟發(fā)很大，所以我想講幾點對各位的評論的評論。首先有幾個觀點我是非常贊成的，像中國現(xiàn)在的事業(yè)單位并不是非營利的，它的實際的控制人的收入和事業(yè)單位的收入是掛鉤的。這是一個非常重要的事實，而我以前對這個問題的認識不是非常的清楚。尤其是政府的政策要求事業(yè)單位創(chuàng)收，實際上是把比較接近非營利機構(gòu)的事業(yè)單位在轉(zhuǎn)化成為一個更像是企業(yè)的營利機構(gòu)，因為賺來的錢是可以和自己掛鉤的。這是非常重要的。比如說我們教育中的應(yīng)試教育，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的各種爭端，很多醫(yī)院的科室都是獨立核算，要創(chuàng)收的，變成了一個小公司了。這個實際上是不符合非營利機構(gòu)的定義的。還有一個是政府的監(jiān)管更主要的是信息的披露。信息披露實際上是給利益的相關(guān)者一個自由選擇的機會，提供一個更大的決策空間，這是一個非常行之有效的監(jiān)管制度。其中最重要的是財務(wù)信息披露，財務(wù)信息的公開，而且不僅僅是要對公眾公開，更重要的是對一些利益相關(guān)者公開。比如說捐贈性的非營利機構(gòu)對于它的捐贈人的公開，民辦學校對它的學生家長的信息公開。第三就是捐贈動機的問題。用捐贈動機來解釋一部分非營利機構(gòu)的存在我是贊成的。另外我也提到一個利己主義的企業(yè)家在某些情況下他也可能創(chuàng)造非營利機構(gòu)，這是對動機的一個解釋，但是捐贈動機的解釋無疑是非常重要的。

　　這是我特別贊成的三個觀點。另外我也再講幾點，第一點，剛才茅老師講到公共部門的公共權(quán)利和服務(wù)提供的關(guān)系問題，這個觀點我也很贊成。我的看法和大部分流行的觀點一樣，整個國家或者說公共部門實際上是分成了兩個部分，首先國家是公共權(quán)利的集中地，是唯一的，以暴力為支撐的，沒有人可以和它競爭的，與此同時國家是一個公共服務(wù)的提供者，作為一個服務(wù)提供者它更多的像是一個商業(yè)機構(gòu)，而且是有競爭的。國家現(xiàn)在實際上是承擔著兩種角色。有一些權(quán)威的專家的看法是，至少從工業(yè)革命以來，尤其是在過去的100多年當中，整個西方世界資本主義的發(fā)展軌跡不是說市場越來越大，國家越來越小，而是國家和市場同時擴張，而且市場之所以越來越大正是因為國家也越來越大，正是因為國家、政府在公共服務(wù)的提供方面承擔了越來越重要的、越來越廣泛的角色，最后市場才能夠發(fā)展得越來越大。與此相關(guān)的我們的一些執(zhí)法機關(guān)是屬于公共權(quán)利的部門，比如說證監(jiān)會實際上是公共權(quán)利的延伸。在我們國家就叫作事業(yè)單位，我們在討論非營利機構(gòu)的時候經(jīng)常是不能夠概括這一部分機構(gòu)，因為它們有它們的特點。

　　再一點我想進一步談?wù)劰�益性的問題。這是一個非常矛盾的事情。作為一個經(jīng)濟學者，我是實在不愿意用公益性這個詞，因為沒有人真正知道它的意思。每個人都說公益性，每個人也都能說清楚，但是沒有一致的看法，所以不好用。但是大家都用這個詞你不用又不合適。我們現(xiàn)在想的辦法就是用經(jīng)濟學的概念給它定義。而用經(jīng)濟學的概念給它定義的時候大概是這樣一種想法，國家干預(yù)公共服務(wù)的理由是什么，大的方面是效率和公平兩個方面。效率方面一共有四種理由，第一個是公共物品，第二個是外部性，第三個是自然壟斷，第四個是信息不對稱，再加上公平就是一個4+1，有了這4+1你就可以談公益性，有了這4+1政府也有理由干預(yù)了。而用什么手段去干預(yù)這是另外一個大問題。剛才的評論中對這個也有一些混淆的。三種手段第一種是監(jiān)管，比如自然壟斷，環(huán)境保護主要靠的是監(jiān)管，很多基礎(chǔ)設(shè)施主要靠的是監(jiān)管，靠私人的市場競爭就可以了。第二個是付費，比如說公平競爭問題很大程度上是靠付費來實現(xiàn)的。剛才有人提到公平性的問題應(yīng)該由公立學校來提供或者公立的機構(gòu)來提供。我想這個恐怕要打個問號。公平性的問題很多時候只要政府給他付費就可以了，比如說教育券，你給他錢他就可以買到這種服務(wù)了，不一定非要公立機構(gòu)來提供。減稅和稅收優(yōu)惠的問題實際上也是付費的問題，免稅和給補貼實際上是一回事。免稅的理論基礎(chǔ)應(yīng)該是說這個服務(wù)政府應(yīng)不應(yīng)該付費？如果政府應(yīng)該付費那為什么不能通過財政支出來付費而要通過免稅來付費？我想這樣更容易得出答案。當然，第三個干預(yù)手段是所有制和治理結(jié)構(gòu)。今天我們討論的主題是到底應(yīng)該是公立還是私立，允許營利還是不允許營利。這也是政府干預(yù)的一個手段，比如《教育法》就是這樣一種干預(yù)手段。所以重要的是需要有這樣一種框架。

接下來我想談一點，(點擊此處閱讀下一頁)就是競爭性的市場在這種公共服務(wù)的提供中能夠有多大的意義，有多大的作用。茅老師剛才提出的有生產(chǎn)者、有消費者、有政府應(yīng)該就可以了，市場機制肯定會起它的作用。我覺得在公共服務(wù)的領(lǐng)域里，市場機制的作用究竟有多大是一個有爭議的問題。很多人是不贊成市場機制發(fā)揮很大作用的。世界銀行在談到中國的醫(yī)療衛(wèi)生、教育這些問題的時候都要往前調(diào)，不能把它完全交給市場。因為我們過去20年教育、衛(wèi)生這些方面改革的總體曲線是市場曲線，更多的增加市場積累的作用。如果你看一下世界上的大部分國家你會發(fā)現(xiàn)一個很奇怪的現(xiàn)象，越是市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，公共部門在教育衛(wèi)生領(lǐng)域的角色越重要，越是窮的國家，老百姓越是去找私立學校，私立的醫(yī)療機構(gòu)尋找服務(wù)。所以，這是一個很值得研究的問題。在中國這樣的體制下，究竟私人和市場競爭的力量給了它多大的空間。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)更是如此，在世界上可以看到很成功的醫(yī)療衛(wèi)生體制完全是公立的醫(yī)院，比如說加拿大，也可以看到成功的醫(yī)療衛(wèi)生體制主要是私立醫(yī)療機構(gòu)。

　　再一個我想談一下民辦教育。剛才蔡先生談到民辦學校是民間良知聚集的場所。我覺得這是一個非常有啟示的觀點，有價值的看法。如果我們看一下5000年的文明史，不僅是民間良知聚集，而且是產(chǎn)生、傳播的一個機制。現(xiàn)在討論問題的重要意義在于，在民辦教育市場上有可能發(fā)生所謂“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，假鈔票把真鈔票擠出去了，沒有良知的人把有良知的人擠出去了。最后民辦教育成了一個名利場。比如說民辦教育都是為了提高房地產(chǎn)的價值，那么這個東西還有沒有民間良知聚集、傳播的功能就很難說了。所以我覺得人們關(guān)心的一個很重要的問題是如何能夠保證民辦教育發(fā)揮民間良知的傳播和聚集這樣一個價值。這是一個非常艱難的問題。如果沒有一種機制，那么這種“劣幣驅(qū)逐良幣”的事情非常容易發(fā)生。因為現(xiàn)在民辦教育領(lǐng)域投資的回報率是非常高的，知道內(nèi)情的人估計這可能是現(xiàn)在中國營利率最高的一個行業(yè)，有人甚至說有50%的回報率。在這種情況下不僅政府的政治權(quán)力的干預(yù)可以破壞民間的良知，商業(yè)的動機也可以破壞民間的良知。所以在這點上我們?nèi)ヌ接懸环N比較放心的機制是非常有價值的。李實教授提出，如果非營利機構(gòu)的創(chuàng)辦者放棄了營利的要求，是不是就給非營利機構(gòu)提供了一個效率損失的空間？是不是它的效率低一點，懈怠一點，它也可以跟別人競爭？我的想法是這個問題很大程度上取決于這個非營利機構(gòu)的目標，而它的目標是由它的創(chuàng)始人來設(shè)定的。一般情況下非營利機構(gòu)的創(chuàng)始人會設(shè)定這個機構(gòu)的目標，會通過建立這個機構(gòu)的第一屆董事會來確保這個目標能夠執(zhí)行下去，因為下一屆的董事會是由上一屆的董事會任命的，所以這個目標也很容易一屆一屆的傳下去。假設(shè)這個機制是起作用的，假設(shè)創(chuàng)辦人設(shè)定的目標就是在經(jīng)濟上要得到夠高的回報率，現(xiàn)在很多非營利機構(gòu)的有些考核指標和公司的考核指標是一致的，就是看你的股權(quán)回報率。我不拿走這些錢，但是你必須保證用它在市場上賺來錢，然后保證機構(gòu)的發(fā)展。假設(shè)機構(gòu)是這樣的一個目標，那么它效率損失的空間就沒有了。另外一方面商業(yè)性的公司也有不分紅的，同樣有在公司治理結(jié)構(gòu)比較松散的時候，股東長時間都拿不到回報，大量的自由現(xiàn)金在公司里運作的情況。所以這種效率損失的空間可能是存在的。但是同時也有另外一種機制可以防止這種效率損失的空間被無限的擴大。

　　我就說這些吧。謝謝！

　　梁治平：今天的討論很有意義。首先春霖從理論上給我們清楚的梳理了一下非營利機構(gòu)存在的原因。另外他把這種理論和中國正在進行的事業(yè)單位改革結(jié)合在一起。所以使得這個理論放到了一個非常復(fù)雜的現(xiàn)實背景當中。因此具有非常強的政策性的含義。這里有個很重要的問題就是概念的問題，非營利機構(gòu)、非營利這個概念不管在政策上還是在法律上由于沒有被清楚的界定，在政策上會有非常嚴重的問題。和這個基本的理論，基本的預(yù)設(shè)，基本的概念會有很強的關(guān)系。

　　另外從大家今天的討論里都提到了憲政的問題。換句話說這就不是一個簡單的經(jīng)濟問題，而涉及到了整個國家制度的治理結(jié)構(gòu)的問題。如果這個問題不可以解決，下一步的非政府組織的問題，私人辦學或者私人辦其他機構(gòu)的問題都會是很艱難的。所以經(jīng)濟學家、法學家還有其他各個學科的學者坐到一起，用不同的方法來解釋一個共同的問題，可以使我們的很多認識得到深化。

　　今天的研討會能夠成功，首先是因為張春霖教授給了我們一個精彩的報告，以及茅老師和方教授做的很有針對性的評議，還有各位發(fā)言人的討論。首先我對各位的參與表示感謝。其次這次研討會是天則所和我們所聯(lián)合主辦的，所以也要感謝天則所的同仁們。

　　好，散會，謝謝大家！

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