王強：從農(nóng)村社會分層看村民自治與配套制度建設(shè)

　　一

　　隨著改革的不斷深入，農(nóng)村社會的變動呈現(xiàn)多元化與復雜化。一方面農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以后，經(jīng)濟分化及社會成員在經(jīng)濟地位上的差別與以往的政治關(guān)系一起為農(nóng)村急劇形成的社會分層提供了基本依據(jù)；
另一方面中國農(nóng)村發(fā)展帶有明顯的不平衡性，沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村由于較早投身于市場經(jīng)濟，從經(jīng)濟基礎(chǔ)－個人意識到經(jīng)濟－社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大變化，已經(jīng)成為一個開放性社會，而大部分落后地區(qū)由于其封閉性 [1] ，傳統(tǒng)色彩依然濃厚�；�本社會狀況的差異導致無法用統(tǒng)一的尺度去衡量存在極大懸殊的中國農(nóng)村，因此無論用什么理論研究村民自治都不能不考慮中國農(nóng)村現(xiàn)實存在的多樣性與復雜性。從這個角度來看《中國農(nóng)村政治民主發(fā)展的前景及困難：制度角度的分析》及《中國村民自治民主的制度分析》兩文中第二部分的論述，雖然引入制度變遷的理論作為分析框架，但由于缺乏更為細致的分析，因而顯得較為粗糙與模糊。

　　農(nóng)村社會分層是了解與判斷村民能否現(xiàn)實地成為村民自治制度受益群體的重要維度。根據(jù)李強《當代中國社會分層與流動》 [2] 和熊森林等對全國農(nóng)村固定觀察點下林村的跟蹤調(diào)查 [3] 的研究成果，我們可以大體上把農(nóng)村村民劃分為三類群體。

　　第一類是農(nóng)村的富裕階層，包括鄉(xiāng)村集體企業(yè)管理者、個體或合伙工商業(yè)者、私營企業(yè)主等。他們一般都有規(guī)模不等的產(chǎn)業(yè)作為依靠，家境殷實。從理論上講，當人們具備了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之后便有政治參與的要求，但在現(xiàn)實中參與的表現(xiàn)豐富多彩。有相當一部分農(nóng)村富裕戶，特別在沿海地區(qū)，很早就從事經(jīng)濟活動，市場經(jīng)濟的意識較為充分，由于他們的生產(chǎn)與銷售從一開始就面向開放的市場，因而他們的活動范圍與個人歸屬感超出了村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)等較為狹小的區(qū)域范圍，他們關(guān)注的是自由，希望政府少干預，他們對于村民自治興趣不大。一些富裕戶認為，村里的事與他們關(guān)系不密切，即使要關(guān)心也是關(guān)心鄉(xiāng)里或鎮(zhèn)里的事。由此可見，富裕階層的參與要求已突破村這一級。當然，富裕階層進入村委會或擔任村里主要干部在農(nóng)村十分普遍。但其中有一些情況值得思考，例如在浙江黃巖市的 813 個村中，有 61 名廠長（經(jīng)理）被選為村委會主任，有的甚至是在自己出差在外、不知有關(guān)情況下當選的 [4] ；
再如有的地方，富裕戶出于宗族勢力的需要，而非自身意愿，被“選”為村干部。富裕階層的參政熱情往往使村民自治陷入尷尬境地，他們中的大多數(shù)要么真正關(guān)注的是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上地方政權(quán)的關(guān)系，對村一級的非政權(quán)性自治組織極為不屑 [5] ，要么處于復雜的社會網(wǎng)絡(luò)之中，帶著各種各樣的偶然性或目的性進入自治組織。富裕階層幾乎沒有從村民自治制度中受益，當然也沒有明顯的受損，他們對村民自治大都抱無所謂的態(tài)度。

　　第二類是村一級干部，他們是農(nóng)村黨組織或村委會的主要成員，是農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會生活的組織者和管理者。但在很多地方，農(nóng)村基層組織處于軟弱渙散、癱瘓半癱瘓狀態(tài)，這固然與基層干部素質(zhì)低下，地方政府領(lǐng)導不力有關(guān)，但是制度上的缺陷可能是更為根本的原因。沈延生總結(jié)為三條：代理人與當家人的角色沖突，不脫產(chǎn)與脫產(chǎn)的名實不符，報酬低且缺乏社會保障。

[6] 遺憾的是，村民自治并沒有克服這些制度缺陷。由于傳統(tǒng)的體制背景與趕超型現(xiàn)代化模式的現(xiàn)實需要，村民自治籠罩在“壓力型體制” [7] 之下。村干部無法真正從上級下達的大量政務(wù) [8] 中掙脫，轉(zhuǎn)而根據(jù)村民意志處理村務(wù) [9] 。更為嚴重的是，村干部不是國家公務(wù)員，國家財政不承擔其工資�！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定村民委員會成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當補貼 [10] ，但補貼能否兌現(xiàn)，完全取決于村的經(jīng)濟狀況，不過我們在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)作調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)有的干部得到的補貼即使從數(shù)量上來看已相當高，可依然滿腹牢騷。這是因為人們對于報酬所提供的滿足程度的評價總是以他們的工作量與他們所得的報酬之比在同等人中的相對位置為依據(jù)的。附表羅列了從 80 年代開始各地村干部補貼（工資）的狀況。

　　面對現(xiàn)實制度的制肘，村級干部只能徘徊在“保護型國家經(jīng)紀”與“贏利型國家經(jīng)紀” [18] 角色沖突的陰影中。作為保護型經(jīng)紀，村干部夾在上級政府與村民之間，既是政府的代理人，又是自治組織的當家人，總想兩頭不得罪，而結(jié)果往往是兩邊都吃力不討好。作為贏利型經(jīng)紀，村干部——農(nóng)村社區(qū)的精英——在市場經(jīng)濟的大潮中，無法滿足僅有的微薄的補貼（工資），或是忙于村級經(jīng)濟的發(fā)展，或是謀劃個人事業(yè)的發(fā)達，無暇顧及村中事務(wù)。人心先散，組織自然隨之渙散，村委會形同虛設(shè)。更為嚴重的是在這一過程中村干部極易利用職務(wù)之便假公濟私、中飽私囊，造成干群關(guān)系緊張。在國家尚沒有為村干部承擔的角色進行明確界定，不為他們所從事的公務(wù)提供更為合理的收入（包括數(shù)量和方式）的前提下，單方面推行村民自治，進而村務(wù)公開、財務(wù)公開，只可能使村一級干部成為村民自治制度的利益受損群體。這是村民自治在許多地方受阻的重要原因。如果公正地看，鄉(xiāng)村干部抵制村民自治可能不僅僅是思想觀念跟不上形勢，不能及時轉(zhuǎn)變的問題，它提醒我們應(yīng)當看到當前農(nóng)村一個不容忽視的重要方面，即制度與制度之間的配套性不強。

　　第三類是普通村民，他們是農(nóng)民中的絕大多數(shù)，成份也最復雜，但這并不阻礙我們對其基本狀況的考察。

　　由于上述機制制約，對于村民中的大多數(shù)，村民自治并沒有激起他們?nèi)缒承├碚撍�預料的那樣高漲的參與熱情。據(jù)張靜對吉林省梨樹縣的調(diào)查，即使在這樣一個曾經(jīng)以創(chuàng)造“海選”方式聞名中外的地方，相當部分村民也缺乏對選舉的投入和興趣，表現(xiàn)在：村民對競選演講的參與率不高（但私下的串聯(lián)不少），對競選者的公開提問相當有限（但私下的議論卻非常多），一些村的棄權(quán)票很高（達到 200 張以上），代家人投票的情況也相當普遍，不少村干部還有動員、命令和對付上級檢查的行為。

[19] 村民自治果能按照法定內(nèi)容與法定程序開展，村民自然歡迎，但它處處受其他制度常規(guī)的束縛，因而無法取得公意的信任，長期以來只能被冷漠的態(tài)度所包圍，用村民的話講就是“誰上去都一樣，都是撈一把，選不選有甚么意思？” [20] 或“不如就讓那些已經(jīng)被養(yǎng)肥的坐在位子上，另選一個“架子豬”上去，又要拼命刮削我們。” [21]

　　經(jīng)過長時期探索，當今中國農(nóng)村已形成多種發(fā)展模式，各種模式都是在尊重本地實際，經(jīng)過農(nóng)民長期實踐基礎(chǔ)上形成的，具有合理性，在一些地方，賢人或強人是村民的現(xiàn)實需要 [22] ，他們并不希望村民自治弱化賢人或強人的“個人權(quán)威”；
在個私經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，村民關(guān)注自由度和個人利益，對村民自治普遍持無所謂態(tài)度，筆者對比江蘇省吳江市 N 村 [23] 村民自治 1998 年與 80 年代中后期實行之初時的狀況后發(fā)現(xiàn)，剛開始時由于農(nóng)民閑暇較多，參與熱情很高，而十幾年中人們發(fā)展經(jīng)濟的同時對村民自治卻幾乎沒有留下多大印象。村民說：“現(xiàn)在各忙各的，還有誰有空去管村里的事，再說，想管也管不好�！� 在村企合一的地方，村民的利益與自身在企業(yè)中的報酬、福利有關(guān)，和城市工人相似，被納入企業(yè)這一現(xiàn)代組織的村民談民主和自治將會遇到和城市一樣的單位體制的重重障礙。在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，村民自治同樣不容樂觀，大家知道誰當了村干部工作都不好開展，因而想當村干部的人較少，競爭不激烈，投票率也低 [24] ，村民的熱情提不起來。張樂天在《公社制度終結(jié)后的農(nóng)村政治與經(jīng)濟》一文中認為，農(nóng)民是需要管制、幫助和引導的。

[25] 在農(nóng)村現(xiàn)代化的視角中，地方政府對農(nóng)民政治與經(jīng)濟生活的影響和作用在絕大多數(shù)情況下比任何其他組織都要強。

　　只要我們不把眼睛僅僅盯住尚屬少數(shù)的示范點，我們就有理由承認：報酬遞增是一種制度實行的內(nèi)在條件，而不是一廂情愿的理論推測，畢竟示范村到 21 世紀初也只能占全國村莊總數(shù)的 10%[26] ，其村民自治的運作狀況遠遠不能代表更為豐富與復雜的大多數(shù)。至于 10% 的示范村，有些問題也不容忽視，當前村民自治能否順利開展，最重要的因素是上級政府的推動，象選舉這種程序性、操作性強的活動，上級政府經(jīng)過精心組織，容易發(fā)揮示范村的示范效應(yīng)，但象民主管理、民主決策、民主監(jiān)督這些日常性的制度實踐，政府如何推動？在現(xiàn)有機制下政府會不會為保證示范村的先進性采取簽訂“責任制”的方式為民主開道，若果真如此，政府依然跳不出壓力型體制的巢臼，顯然與民主自治背道而馳。筆者在江蘇省睢寧縣示范村 S 村恰恰看到了這種兩難困境。

　　通過農(nóng)村社會分層考察農(nóng)民的受益狀況可能比籠統(tǒng)地講“一旦占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民階層都成為民主制度的直接受益者，那么以村民自治為基礎(chǔ)的中國農(nóng)村基層民主制度將會形成一個規(guī)模極其龐大的農(nóng)民受益群體” [27] 來得現(xiàn)實——“農(nóng)民” 早已成為一個多層次，含義豐富的概念。

　　二

　　農(nóng)村社會分層的分析已使我們發(fā)現(xiàn)，村民自治制度的報酬遞增機制至少在目前仍受到舊體制的嚴重阻礙，村民自治制度雖已進入強制性制度變遷階段，但正如諾斯所言“今天的選擇受歷史因素的影響”，即使是強制性的初始形式一樣陷入既存的經(jīng)濟、政治、文化體制之間彼此存在的歷史依賴關(guān)系的包圍之中，因此對于村民自治，我們應(yīng)關(guān)注的并不是未來或理論上它所具有的報酬遞增的機制，關(guān)鍵問題是村民自治的初始形式如何面對舊體制的羈束逐步切合制度設(shè)計的初衷——這一點并不因為強制性制度變遷水到渠成地實現(xiàn)。

　　以往的理論探討中，村民自治過多地承擔了民主的功能，從而客觀上極大地調(diào)動了農(nóng)民的參與熱情，但我們不得不承認的是，目前基層制度嚴重不足：配套制度不健全及現(xiàn)有制度經(jīng)常矛盾、沖突。亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中指出，政治安定最終取決于制度化與參與的比例 [28] ，這一命題在各個層次上都是適用的，我們在關(guān)注村民自治的同時不能忽視與自治相關(guān)的制度化水平較為薄弱的客觀現(xiàn)狀。

　　民主從來不是單方面推行的，在政治發(fā)展中，制度化、組織化、管理高效化與民主化是同等重要的問題，它們只有相伴相隨，方能保持政治發(fā)展進程的穩(wěn)定與持續(xù)。村民自治作為基層制度網(wǎng)絡(luò)中的一個組成部分與其它制度有著密切的關(guān)聯(lián)——它既需其他制度的支撐與保障，同時它也支撐與保障其他相關(guān)制度。在不改變平攤和集團稅責的稅收制度 [29] ；
不明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系；
村黨支部、村民會議、村民代表會議、村委會、村民小組職責不定、分工不清、權(quán)限不明，各種組織、功能、機制交叉混亂的前提下，村民自治難以健康發(fā)展。在政權(quán)尚沒有找到有效途徑實現(xiàn)對農(nóng)村的規(guī)范化管理，理順基層制度機制之前便推行所謂的民主，既是無效，也是危險的。就村民自治而言，一方面它極易成為“制度空殼”：各地依據(jù)當?shù)厍闆r或地方政權(quán)需要在其名義下另行一套，直至最終與其初衷大相徑庭，另一方面，熱衷于村民自治，而對農(nóng)村接觸不多的人忽視了市場經(jīng)濟逐漸占據(jù)社會生活主流后，各種地方勢力的潛在力量 [30] 。筆者認為，當前村民自治的配套制度建設(shè)需從三方面著手：一是克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)自治組織的資源不對稱，二是填補制度短缺，特別是要完善《村組法》中的執(zhí)行制度安排（操作規(guī)則或程序制度），防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對自治組織的制度侵權(quán)，三是建立一套靈活適應(yīng)的機制，消融實際存在的矛盾與沖突。

　　從總體上說，現(xiàn)在仍處于從過去的公社體制，到暫時的無序狀態(tài)，又到形成與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的經(jīng)濟、政治體制的過渡時期 [31] 。村民自治無論在理論上還是實踐中，許多環(huán)節(jié)線條還不是很明朗，需要繼續(xù)探討。一項制度要成功，需要有明確的目標或功能，合理的內(nèi)部機制以及與其制度背景的和諧相容。從這種認識出發(fā)，我們不宜再理想化地人為拔高村民自治的制度意義，真正需要關(guān)注的是“法內(nèi)自治”、“政治領(lǐng)導”、“行政指導” [32] 三位一體在現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)所構(gòu)筑的制度框架以及在這種框架內(nèi)的有效運行機制。村民自治的成功與否將取決于我們是否有足夠的智慧，通過對權(quán)利、責任和義務(wù)的分化性配置促進社會整合，它更取決于我們是否能夠確立一種新的基層治理規(guī)則 [33] ，這種規(guī)則能夠把推行民主與健全配套制度、優(yōu)化組織設(shè)置、提升管理效能有機地融合在一起。

　　注 釋：

　　[1] 黨國印?點擊此處閱讀下一頁)

　　《“村民自治”是民主政治的起點嗎？》，載北京《戰(zhàn)略與管理》 1999 年第 1 期，頁 95 ；

　　[2] 李強：《當代中國社會分層與流動》，中國經(jīng)濟出版社， 1993 年版，頁 34 ；

　　[3] 熊森林、晏新如：《轉(zhuǎn)型社會中的農(nóng)民分化——對下林村固定觀察點的調(diào)查》，載《地方政府管理》 1998 年第 7 期，頁 47 ；

　　[4] 施再定：《如何看待廠長（經(jīng)理）兼任村委會主任》，載《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》 1994 年第 1 期，頁 13 ；

　　[5] 以富裕階層參與正式組織可獲取的利益相關(guān)度看，在村一級自治體中是最小的。地區(qū)越發(fā)達，市場經(jīng)濟水平越高，這一點越明顯；

　　[6] 沈延生：《村政的興衰與重建》，載《戰(zhàn)略與管理》 1998 年第 6 期，頁 16 ；

　　[7] “壓力型體制”指的是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。由于這些任務(wù)和指標中一些主要部分采取的評價方式是“一票否決”制（即一旦某項任務(wù)沒達標，就視其全年工作成績?yōu)榱�，不得給予各種先進稱號和獎勵），所以各級組織實際上是在這種評價體系的壓力下運行的，村黨支部、村委會也不例外。參閱榮敬本、崔之元、王拴正、高新軍、何增科、楊雪冬等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社， 1998 年版，頁 28 ；

　　[8][9] 政務(wù)體現(xiàn)著政府的意愿，要求必須執(zhí)行，主要包括（ 1 ）貫徹落實法律規(guī)定公民應(yīng)盡的義務(wù)，黨和國家有關(guān)路線、方針和政策以及上級政府的要求，如計劃生育、服兵役、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、收繳稅款、公安司法、民政事務(wù)、文化教育等；
（ 2 ）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定的事務(wù)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟管理、公共工程、公益事業(yè)等。村務(wù)則是涉及本村村民利益的事務(wù)，由村民共同討論協(xié)商處理。主要包括本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、經(jīng)濟和社會規(guī)劃、社會公共秩序、社區(qū)文化教育、村規(guī)民約及有關(guān)制度的建立等。參閱徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學出版社， 1997 年版，頁 212-213 ；

　　[10] 參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第九條；

　　[11] 李云海：《浙江省發(fā)展村級經(jīng)濟，健全村級組織的實踐與思考》，載中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、山西省原平縣政策研究室編《農(nóng)村社區(qū)整合與發(fā)展》，山西經(jīng)濟出版社， 1992 年版，頁 254 ，轉(zhuǎn)引自《村政的興衰與重建》載《戰(zhàn)略與管理》 1998 年第 6 期，頁 17 ；

　　[12] 中國基層政權(quán)建設(shè)研究會等：《實踐與思考——全國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)理論研討會文選》，遼寧大學出版社 1989 年版 P53 ，轉(zhuǎn)引自《村政的興衰與重建》載《戰(zhàn)略與管理》 1998 年第 6 期，頁 17 ；

　　[13] 鄧敏杰：《廣西試行村公所的現(xiàn)實定勢》，載《實踐與思考——全國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)理論研討會文選》頁 126 － 133 ；
劉明祖《在全區(qū)村級組織建設(shè)工作會議上的講話》，載梁明春等：《廣西村級組織建設(shè)》，廣西教育出版社 1991 年版，頁 18 ，轉(zhuǎn)引自《村政的興衰與重建》載《戰(zhàn)略與管理》 1998 年第 6 期，頁 17 ；

　　[14][15] 徐勇：《集體經(jīng)濟與村民自治的互動——川、湘、鄂農(nóng)村調(diào)查》，載《中國農(nóng)村村民自治》，頁 263 ；

　　[16][17] 筆者曾對這兩個村進行過實地調(diào)查；

　　[18] 國家經(jīng)紀 (Statebrokerage) 即國家的代理人，其中保護型國家經(jīng)紀系村社自愿組織的，負責征收賦稅并完成國家指派的其他任務(wù)。贏利型國家經(jīng)紀是指那些被國家權(quán)力所利用，但在一個不斷商品化的社會中卻沒有合法收入的職員。他們從事令人厭煩且地位低下的職位的主要動機在于有利可圖，其目的是要利用其職權(quán)撈取最大的利益。參見 [ 美 ] 杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家—— 1900 － 1942 年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社 1994 年版；
沈延生概括為：保護型經(jīng)紀偏重村社當家人的角色，贏利型經(jīng)紀則更加盡忠于國家代理人的職責，常常不惜犧牲社區(qū)利益來謀取一已私利，參見《村政的興衰與重建》載《戰(zhàn)略與管理》 1998 年第 6 期，頁 16 ；

　　[19][20] 張靜《梨樹縣村委會換屆選舉觀察》，載香港《二十一世紀》 1998 年月 12 月號，頁 148 ；

　　[22] 同上，頁 155 ；

　　[23] 吳江市 N 村不是村民自治示范村，在這個點調(diào)查可以排除上級政府推動這一與村民自治實行狀況有很高相關(guān)度的因素；

　　[25] 張樂天：《公社制度終結(jié)后的農(nóng)村政治與經(jīng)濟——浙北農(nóng)村調(diào)查引發(fā)的思考》，載《戰(zhàn)略與管理》 1997 第 1 期，頁 117 ；

　　[26] 《村政的興衰與重建》載《戰(zhàn)略與管理》 1998 年第 6 期，頁 19 ；

　　[27] 唐興霖、馬駿《中國農(nóng)村政治民主發(fā)展的前景及困難：制度角度的分析》，載《政治學研究》 1999 年第 1 期，頁 52 ；
《中國村民自治民主的制度分析》，載《開放時代》 1999 年第 3 期，頁 33 ；

　　[28] ［美］塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》（ PoliticalOrderinChangingSocieties ）李盛平、楊玉生譯，華夏出版社 1988 年版，頁 79 ；

　　[29] 在我國，農(nóng)村地區(qū)的稅責一直以某一個行政集體為計算單位且實行簡單的個人分攤（均等）制度，這種做法潛在地鼓勵了各層集體的自定稅（費）權(quán)，使其有機會利用定稅（費）的地位謀取私利，對不同人的收益和能力也缺少詳盡的區(qū)分性計算。參見《梨樹縣村委會換屆選舉觀察》，載香港《二十一世紀》 1998 年 12 月號，頁 150 ；

　　[30] 這方面論述詳見《中國農(nóng)村村民自治》頁 169 － 175 ，《村政的興衰與重建》，載《戰(zhàn)略與管理》 1998 年第 6 期，頁 22 － 24 ；

　　[31][32] 朱光磊：《當代中國政府過程》，天津人民出版社 1997 年版，頁 431 。

　　[33] 《梨樹縣村委會換屆選舉觀察》，載香港《二十一世紀》 1998 年月 12 月號，頁 150 。

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