趙樹凱：秩序沖突與治道變革--關(guān)于農(nóng)民流動(dòng)管理問(wèn)題的研究（三）

　�。�2）辦證。暫住證辦理由暫住戶籍室負(fù)責(zé)，暫住人口全在這里辦證，沒(méi)有在其他場(chǎng)所現(xiàn)場(chǎng)辦證的情況，因?yàn)橐恍┘夹g(shù)性工作如取指紋、錄筆跡等只能在這里完成。辦證的手續(xù)是，首先查驗(yàn)暫住人口的身份證，其次是建立暫住人口檔案，填錄暫住戶口卡和暫住人口登記表，對(duì)于男性還須在手印卡上錄下10個(gè)指紋。

　�。�3）函查。在暫住人口管理工作中，函查只針對(duì)男性，是秘密進(jìn)行的，外來(lái)人口不知道。就是根據(jù)暫住人口身份證上的原籍地址，向當(dāng)?shù)毓才沙鏊l(fā)函，詢問(wèn)、調(diào)查有關(guān)該人的事項(xiàng)。調(diào)查事項(xiàng)有：是否有此人；
是否有前科；
是否有違法行為。

　�。�4）驗(yàn)證和退證。這兩項(xiàng)工作是由暫住人口的專職管理者來(lái)做的。驗(yàn)證一年兩次，年中和年末，持暫住戶口卡到轄區(qū)一一查驗(yàn)暫住證。驗(yàn)證工作的內(nèi)容包括，查明這些辦發(fā)了暫住證的人口的暫住情況。

　　城市公安部門對(duì)于外來(lái)人口管理是以防范犯罪為出發(fā)點(diǎn)的。這種管理體制起因于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)封閉、社會(huì)流動(dòng)特別是區(qū)域流動(dòng)不發(fā)達(dá)的歷史條件下，并不是為了適應(yīng)大規(guī)模流動(dòng)人口的出現(xiàn)而設(shè)計(jì)的，因此，對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的大量流動(dòng)人口，僅有這樣的管理顯然是不夠的。尤其是在一些外來(lái)人口數(shù)量龐大的地區(qū)，傳統(tǒng)管理方式的局限更加突出。其一，管理內(nèi)容單一，公安部門的管理只是一種治安管理，主要以防范犯罪為出發(fā)點(diǎn)，或者是說(shuō)在一些情況下把外來(lái)人口當(dāng)作潛在的犯罪群體來(lái)管理。從公安部門本身來(lái)講，這樣工作并無(wú)不妥，公安部門當(dāng)然只能管理犯罪問(wèn)題。但是，從整個(gè)政府的管理角度來(lái)看，這樣做是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)榱鲃?dòng)人口在聚居地引發(fā)的絕不僅僅是一個(gè)治安問(wèn)題。其二，管理力量單薄，公安部力量的配置是以常住人口的數(shù)量為依據(jù)的，如果一個(gè)社區(qū)的外來(lái)人口達(dá)到一定的規(guī)模，甚至超過(guò)了戶籍人口，那么，原有的管理人員可能連原來(lái)很單一的管理職責(zé)也無(wú)力完成，而相應(yīng)的若干服務(wù)更談不上。這是本課題在另一項(xiàng)實(shí)地調(diào)查中要討論的問(wèn)題。

　�。ǘ┏鞘薪值谰游瘯�(huì)的管理模式

　　事實(shí)上，公安部門的基層工作大量是由街道居民委員會(huì)做的。但對(duì)于居委會(huì)來(lái)說(shuō)，還有一項(xiàng)需要投入更多精力去做的工作，這就是流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理。為此，課題在一個(gè)街道居委會(huì)進(jìn)行了流動(dòng)人口育齡婦女計(jì)生管理程序的參與觀察。從這個(gè)居委會(huì)來(lái)看，作為管理對(duì)象的流動(dòng)人口育齡婦女，其范圍是指年齡在15－49歲之間，來(lái)自外省、省內(nèi)其他地區(qū)和市內(nèi)其他區(qū)市縣、郊區(qū)鎮(zhèn)，而在本居委會(huì)轄區(qū)居住的婦女。一個(gè)管理對(duì)象從納入管理、日常管理到離開轄區(qū)結(jié)束管理的整個(gè)管理過(guò)程分為以下幾個(gè)程序：

　　1.摸底。其實(shí)就是發(fā)現(xiàn)和找出來(lái)到轄區(qū)居住的流動(dòng)人口育齡婦女。很多人是不會(huì)主動(dòng)來(lái)居委會(huì)申請(qǐng)管理的，當(dāng)然，假如她因?yàn)闆](méi)有被納入計(jì)生管理而不能辦工商經(jīng)營(yíng)執(zhí)照時(shí)，她可能會(huì)主動(dòng)來(lái)。她們不主動(dòng)來(lái)，居委會(huì)就要主動(dòng)去找她們。居委會(huì)的工作者說(shuō)他們是用兩條腳和一張嘴去做工作，就是因?yàn)橐教幣�，挨家挨戶，到處查�?wèn)，到處說(shuō)服。流動(dòng)人口來(lái)去不定，摸底工作也就得時(shí)常進(jìn)行。

　　2.收證。這個(gè)證是流動(dòng)人口計(jì)劃生育證明，是由流動(dòng)人口戶口所在地的計(jì)生部門開的，各省一般都有本省統(tǒng)一印制的流動(dòng)人口計(jì)生證明，大部分省的這種證本印做"流動(dòng)人口計(jì)劃生育證明"，如"山東省流動(dòng)人口計(jì)劃生育證明"，但也有的省名稱不同，如福建省印做"婚育節(jié)育證"。對(duì)于流動(dòng)人口育齡婦女，居委會(huì)首先就要收上這個(gè)證本，這是管理的第一步。有的人沒(méi)有這個(gè)證本，就要求到戶口所在地計(jì)生部門去辦，路遠(yuǎn)的要寫信讓家里人代辦。但很多人不情愿辦，因?yàn)閼艨谒诘匾昭航�，押金�?shù)額各地也不一樣，一般是200元，多的要收500元。因?yàn)榱鲃?dòng)人口常年在外，押金要"押"數(shù)年，就幾乎等于收費(fèi)了。對(duì)于未婚女性，煙臺(tái)市辦的是"流動(dòng)人口未婚證"，但其他地區(qū)一般是無(wú)論已婚未婚一律是計(jì)生證明。

　　3.簽合同。居委會(huì)收上計(jì)生證明后，接著是與流動(dòng)人口育齡婦女簽訂"流入人員計(jì)劃生育合同書"，并收押金100元，開的是流入地計(jì)生部門蓋章的押金收據(jù)。

　　4.審驗(yàn)。居委會(huì)計(jì)生主任持流動(dòng)人口的計(jì)生證明到街道辦事處計(jì)生辦、工商所、派出所這3個(gè)部門審驗(yàn)，在計(jì)生證本的"審驗(yàn)記錄"中蓋上這3個(gè)部門的章，3個(gè)章是："街道辦事處計(jì)劃生育辦公室"章，"工商所計(jì)生審驗(yàn)"章和"派出所暫住戶口專用章"。

　　5.建檔、發(fā)出、發(fā)卡。審驗(yàn)之后，居委會(huì)給這些流動(dòng)人口建檔。檔案有3套，一套是"流動(dòng)人口計(jì)劃生育婦女檔案袋"，一人一袋，內(nèi)裝其流動(dòng)人口計(jì)生證明、合同書以及發(fā)函根，查體單等等；
一套是"流入地婚育齡婦女卡片"，居委會(huì)給每人填一卡，記錄該人基本情況，貼照片，裝訂在檔薄上，便于日常翻閱；
一套是"流入未婚育齡婦女登記表"。登記該人的基本情況。這三套檔案便組成了居委會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口育齡婦女的日常檔案管理。發(fā)函是向流動(dòng)人口戶口所在地的計(jì)生部門發(fā)出"流動(dòng)人口納入管理委托出回執(zhí)"，通知流出地，該流動(dòng)人口已納入流入地的計(jì)生管理。發(fā)卡就是居委會(huì)發(fā)給流動(dòng)人口"育齡婦女計(jì)劃生育證明卡"，作為證明其已納入管理的憑證，卡上貼照片，記錄流入基本情況。到此，一個(gè)流動(dòng)人口育齡婦女被納入管理的過(guò)程就結(jié)束了。

　　6.查體。查體是納入管理之后的日常管理。查體一年兩次，上半年的3、4月份和下半年的8、9月份，到區(qū)計(jì)劃生育宣傳技術(shù)服務(wù)站查，查體單蓋上該站的診斷專章，收入檔案袋。查體費(fèi)每次10元。

　　7.流動(dòng)人口育齡婦女遷離轄區(qū)時(shí)，居委會(huì)交還其流動(dòng)人口計(jì)劃生育證明，退還押金，收回其"育齡婦女計(jì)劃生育證明卡"和其保留的乙方合同。到此，管理過(guò)程結(jié)束。

　　人口流動(dòng)整體上有利于計(jì)劃生育，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不爭(zhēng)的結(jié)論。因?yàn)�，流�?dòng)就業(yè)生活使得更多未婚女性傾向于晚婚，晚婚當(dāng)然有利于減少生育；
同時(shí)，流動(dòng)生活也使得那些已婚婦女傾向于少生孩子，因?yàn)楸绕鸺兇獾霓r(nóng)村婦女來(lái)，她們有相對(duì)現(xiàn)代的生育觀念。早在90年代初中期，我們?cè)谡{(diào)查中就注意到這個(gè)問(wèn)題。但是，對(duì)于政府計(jì)劃生育管理部門來(lái)說(shuō)，特別是流入地政府來(lái)說(shuō)，問(wèn)題并不這樣簡(jiǎn)單。究竟人口流動(dòng)導(dǎo)致少生了多少孩子，對(duì)于他們并不重要，因?yàn)檫@個(gè)帳很難算清楚，即便算清楚了也與他們的政績(jī)無(wú)關(guān)。他們最關(guān)心的是，在整個(gè)計(jì)劃生育管理中，流動(dòng)人口家庭的超生問(wèn)題是個(gè)突出存在而且特別難解決的問(wèn)題。比如，根據(jù)我們課題組在山東煙臺(tái)市的調(diào)查，在1998年全市300余例計(jì)劃外生育中，外來(lái)人口超生占80%以上，在上海市，2000余例超生者中，外來(lái)人口占90%。這里的問(wèn)題是，針對(duì)流動(dòng)人口超生現(xiàn)象，學(xué)界研究人員與政府管理部門之間出現(xiàn)了一種對(duì)話的困境，前者說(shuō)的"流動(dòng)總體上會(huì)減少超生"的道理，后者說(shuō)的是"我們這里的超生怎么辦"的具體問(wèn)題。我們不能陶醉在自己的"道理"中而無(wú)視政府部門的實(shí)際問(wèn)題。

　　（三）城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理模式

　　在外來(lái)人口高度集中的城鄉(xiāng)結(jié)合部，管理方式不同于典型的城市社區(qū)。在城市社區(qū)，管理的主要力量是正式的公安部門，在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于外來(lái)人口的數(shù)量往往高于常住人口的數(shù)量，主要按常住人口比例配備的警察人力不能適應(yīng)治安管理的工作量的要求，于是就增加了一定數(shù)量的非制度性的治安管理部門和管理人員。在這種情況下，某些城鄉(xiāng)結(jié)合部的外來(lái)人口管理，實(shí)際上已經(jīng)由政府管理演變?yōu)樯鐓^(qū)組織的管理，行使管理職能的主要是一些沒(méi)有法定管理權(quán)力的臨時(shí)機(jī)構(gòu)及其工作人員。這種社區(qū)管理是怎樣運(yùn)行的，課題組研究人員在上海郊區(qū)的H鎮(zhèn)和HW村進(jìn)行了兩個(gè)月的參與觀察。

　　1．鎮(zhèn)的管理模式

　　機(jī)構(gòu)和人員。H鎮(zhèn)外來(lái)人口有2萬(wàn)多，與常住人口之比約為1比1，暫住登記率約為75％。鎮(zhèn)的外來(lái)人口管理機(jī)構(gòu)稱"外來(lái)人口管理辦公室"，與鎮(zhèn)"社區(qū)保安綜合執(zhí)法隊(duì)"實(shí)行 "兩塊牌子，一套班子"。按照規(guī)定，外來(lái)人口管理辦公室的職責(zé)是，協(xié)調(diào)鎮(zhèn)政府各職能部門，指導(dǎo)各村的外來(lái)人口管理工作，并直接進(jìn)行鎮(zhèn)辦企業(yè)、新征地工地、新住宅區(qū)的外來(lái)人口管理，具體的管理工作包括暫住管理、房屋管理、務(wù)工經(jīng)商管理、計(jì)劃生育管理、防疫健康管理等。外來(lái)流動(dòng)人口管理辦公室是鎮(zhèn)政府事業(yè)單位，專職人員有三人，按照規(guī)定，各相關(guān)部門都要有人參加外口辦的工作，但是，除了計(jì)劃生育辦外，其他部門均無(wú)人在這里上班。外來(lái)流動(dòng)人口管理辦公室主任估計(jì)，外來(lái)流動(dòng)人口中總有20％左右的人無(wú)正當(dāng)職業(yè)。

　　鎮(zhèn)外來(lái)人口管理辦公室的主要工作內(nèi)容，可以通過(guò)我們收集到的會(huì)議記錄的關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)，有更直觀的了解。見圖七：

　　圖7 某鎮(zhèn)外管辦1998年3月4-11月會(huì)議記錄關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)

　　工作內(nèi)容。鎮(zhèn)外來(lái)人口管理辦公室在1998年中的主要工作：1--2月，調(diào)查登記外來(lái)流動(dòng)人員，資料輸入電腦（待補(bǔ)充），評(píng)出30個(gè)外來(lái)流動(dòng)人員先進(jìn)個(gè)人，走訪留滬過(guò)節(jié)外來(lái)流動(dòng)人員；
3月，綜合治理宣傳月；
"三五"普法宣傳；
4--5月，整治"四小店"；
6--8月，慰問(wèn)在高溫第一線的外來(lái)建設(shè)者；
9--10月，私房出租情況調(diào)查；
私房出租許可證、治安許可證的統(tǒng)一辦理；
取締無(wú)證經(jīng)營(yíng)發(fā)廊。

　　這里的外來(lái)人口流動(dòng)性很高，年初，鎮(zhèn)的計(jì)劃生育部門給居住3個(gè)月以上的3200多外來(lái)育齡婦女建了"小白卡"，登記了詳細(xì)的資料。但是，3個(gè)月后，管理人員進(jìn)行隨訪時(shí)，發(fā)現(xiàn)40％的人都不在原來(lái)的租住地點(diǎn)了。

　　2．村管理模式

　　機(jī)構(gòu)和人員。HW村是正在消失中的村莊，外企需要大量廉價(jià)勞動(dòng)力，有1000多外來(lái)人口在本村外企工作。村設(shè)有一個(gè)"警務(wù)站"，其實(shí)是村治保主任辦公室與聯(lián)防隊(duì)值班室，并沒(méi)有正式公安人員。派出所有一位負(fù)責(zé)該村的片警，不參加日常管理和治安巡邏。聯(lián)防隊(duì)起初是護(hù)村隊(duì)，職責(zé)是看護(hù)農(nóng)田。聯(lián)防隊(duì)的工作人員共有13名，分兩班值夜，主要側(cè)重夜間工作――治安巡邏、查驗(yàn)證件等。工作人員有聯(lián)防隊(duì)制服與警具。本應(yīng)由派出所管理的暫住證辦理、暫住費(fèi)收取工作由聯(lián)防隊(duì)員代辦。"警務(wù)站"的工作費(fèi)用依靠外來(lái)人口的各種交費(fèi)，稱"以外養(yǎng)外"。

　　管理內(nèi)容。1996年以來(lái)，上海市流動(dòng)人口管理提出"控制總量，控制居住"的"雙控"方針。"雙控"的一個(gè)重要方面是清除違章搭建，這些地方是城郊結(jié)合部外來(lái)流動(dòng)人員的主要居所。村治保主任說(shuō)："96年"沖"過(guò)一次違章搭建，我村拆了496間，過(guò)了一年又慢慢建起600多間。"有一家出租了40間房，有20多間是違章搭建。在這個(gè)村，很少看到幾家沒(méi)有違章搭建，也很少有村民沒(méi)有向外來(lái)流動(dòng)人員出租房屋。由于大規(guī)模的建設(shè)征地，全村有約60名土地征用而又沒(méi)有其他生活來(lái)源的村民，每月領(lǐng)取324元的生活費(fèi)，當(dāng)?shù)胤Q"征地待崗"，這些人需要以房租補(bǔ)貼家用。

　　根據(jù)匡算，如果外來(lái)人口全部離開，全村人一年至少失去200萬(wàn)元的房租收入，1997年，該村外來(lái)人口最高峰時(shí)達(dá)3500人，村"警務(wù)站"僅上繳的外來(lái)人口管理費(fèi)就達(dá)到19.6萬(wàn)，上交村4萬(wàn)。

　　3．管理行為的偏差

　　從管理機(jī)構(gòu)來(lái)看，在鎮(zhèn)一級(jí)，外來(lái)人口管理部門只是事業(yè)單位，沒(méi)有行政權(quán)力，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不能夠行使管理職權(quán)。在村一級(jí)，村委會(huì)雇傭幾個(gè)本村青年農(nóng)民，買幾套看上去很象警服的保安服裝給他們穿上，就成立了所謂的"警務(wù)站"，儼然警察局，由這些人執(zhí)行對(duì)于外來(lái)人口的管理，可以罰款，甚至可以抓人關(guān)人。在外來(lái)流動(dòng)人口管理的各個(gè)具體環(huán)節(jié)中，聯(lián)防隊(duì)員都是外來(lái)人口群體接觸最多的管理人員。由于許多管理任務(wù)下達(dá)的同時(shí)常常沒(méi)有規(guī)定細(xì)則，聯(lián)防隊(duì)員在操作時(shí)有很大的隨意性，在日常管理中，聯(lián)防隊(duì)員經(jīng)常發(fā)生不規(guī)范行為。這些行為大致包括幾類：第一，上崗時(shí)間儀表不整，值勤時(shí)舉止、言語(yǔ)粗魯，酗酒、睡崗；
第二，執(zhí)行公務(wù)時(shí)不按程序，如收容遣送時(shí)不詢問(wèn)、不查證就抓人；
第三，為了個(gè)人利益，利用職務(wù)之便作交易，如交錢放人、將暫住證表示"費(fèi)用繳訖"的激光貼花隨意送人等；
第四，侵犯外來(lái)流動(dòng)人口權(quán)益（主要是人身權(quán)利）。

　　聯(lián)防隊(duì)員的不規(guī)范行為并非單純的個(gè)人行為，因?yàn)樗鼈兪巧鐓^(qū)基層組織管理行為的一部分，濫用的是管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)力。如果這些行為缺乏制度的約束，它將造成更嚴(yán)重的外來(lái)流動(dòng)人口與管理機(jī)構(gòu)之間的對(duì)立。更深層的影響還在于，它會(huì)使外來(lái)流動(dòng)人員更加不認(rèn)同流入地的社會(huì)管理規(guī)范，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因?yàn)楣芾淼姆绞奖旧砑词菍?duì)管理原則的合法性的否定。

　　管理暴力的大量存在值得重視。社區(qū)組織的管理人員在管理活動(dòng)中常常對(duì)管理對(duì)象實(shí)施不同方式的暴力，這種管理暴力成為解決一些管理難點(diǎn)的重要手段，同時(shí)也導(dǎo)致新的管理問(wèn)題，主要是外來(lái)人口的不合作甚至敵對(duì)。有的外地女工反映，一天晚上，"警務(wù)站"的四個(gè)聯(lián)防隊(duì)員醉醺醺要進(jìn)入宿舍查戶口，一個(gè)女工說(shuō)他們查戶口應(yīng)有警察帶隊(duì)，拒絕配合。聯(lián)防隊(duì)員就揪住幾個(gè)女孩，用電棍觸她們，還打她們耳光。有的聯(lián)防隊(duì)員進(jìn)發(fā)廊檢查，竟把"洗頭小姐"抱起來(lái)坐在腿上。管理人員的這種不良表現(xiàn)事實(shí)上成為刺激起更多治安等方面問(wèn)題的重要因素。

　　在管理部門看來(lái)，對(duì)于外來(lái)人口最具效力的管理行為是所謂的"聯(lián)合執(zhí)法"。一般是由一個(gè)部門發(fā)起，邀請(qǐng)其他部門參與，突擊清理清查外來(lái)人口中的某些突出問(wèn)題。課題組成員參加了一次"聯(lián)合執(zhí)法"，由派出所發(fā)起，鎮(zhèn)村干部、村聯(lián)防隊(duì)員、計(jì)劃生育工作人員等有上百人參加。清查對(duì)象包括出租房屋、市場(chǎng)攤點(diǎn)、發(fā)廊餐館、各類店鋪等，一切有外來(lái)人口的場(chǎng)所都是檢查之列，清查內(nèi)容是外來(lái)人口的證件手續(xù)是否齊全、是否進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)等。因?yàn)榍宀樾袆?dòng)主要在該鎮(zhèn)的三個(gè)村進(jìn)行，費(fèi)用要求村里平攤，大致參加者每人補(bǔ)助20塊錢。這種聯(lián)合執(zhí)法的主要特點(diǎn)是一種沖擊性，幾天之內(nèi)，或者一個(gè)較短時(shí)間內(nèi)，會(huì)有明顯效果，但是，不久便一切如初，被查處和清理的人員陸續(xù)返回，違章房屋照常出租，違章攤店照常經(jīng)營(yíng)。

　　有的用人單位和社區(qū)組織相當(dāng)重視外來(lái)人口的法制教育，在一年的不同時(shí)間里，組織外來(lái)人口的法制教育課，分別采取講座與看錄象的形式。錄象是政府部門專門為流動(dòng)人口錄制的錄像片《走向有序》和《擁抱明天》，但認(rèn)真看的人寥寥無(wú)幾。因?yàn)殇浵駜?nèi)容大部分是外來(lái)流動(dòng)人口管理的領(lǐng)導(dǎo)講話，不具有形象化、具體化、寓教于樂(lè)的特點(diǎn)。還有一些打工者聯(lián)誼會(huì)、俱樂(lè)部之類的活動(dòng)，主要是一些大學(xué)的青年志愿者幫助操辦的，是外來(lái)人口的一個(gè)重要業(yè)余活動(dòng)場(chǎng)所，很受外來(lái)人口歡迎，但問(wèn)題是場(chǎng)地有限，活動(dòng)次數(shù)也較少，只有極少量的打工者能夠參與其中。

　　對(duì)于外來(lái)人口來(lái)說(shuō)，他們最需要提供的是基本權(quán)利保護(hù)，如人身權(quán)利不受侵犯、勞動(dòng)能獲得相應(yīng)報(bào)酬等。1998年春天，該鎮(zhèn)一家臺(tái)資服裝公司，老板因負(fù)債不辭而別，拖欠四十幾個(gè)員工4個(gè)月工資。員工們跑到鎮(zhèn)外經(jīng)貿(mào)辦等單位反映，不僅沒(méi)人管，反而被轟出來(lái)。都是說(shuō)："你們是外地人，老板跑了，你們?cè)撟吡恕?態(tài)度更加不好的是村里，不僅不管，村支書、農(nóng)方經(jīng)理還讓村聯(lián)防隊(duì)采取措施，把他們驅(qū)逐出去。聯(lián)防隊(duì)動(dòng)用了警棍。最后，員工委托律師提起訴訟，通過(guò)法院才討回工資。

　　現(xiàn)在，城市外來(lái)人口政策的主要手段是多種多樣的收費(fèi)和辦證，政策制定者認(rèn)為這是制約外來(lái)人口過(guò)度進(jìn)入和行為失序的基本選擇，但外來(lái)人口作為政策標(biāo)的群體卻沒(méi)有相應(yīng)的理念認(rèn)同，特別是執(zhí)行中不合作，使得政策的規(guī)制能力大打折扣。從外來(lái)人口的角度來(lái)看，主要困惑是感受到了來(lái)自城市政府的管制約束，卻沒(méi)有感受到期望的服務(wù)幫助，尤其是缺乏制度化的利益表達(dá)渠道，自身權(quán)益維護(hù)往往不能獲得有效支持。公共管理的困境之一是，由于政策設(shè)計(jì)上的缺陷，外來(lái)人口往往陷于一種政府服務(wù)的真空之中，在許多情況下，實(shí)際上過(guò)的是一種沒(méi)有政府的生活。他們不把當(dāng)?shù)卣?dāng)成自己的政府，他們常常是向同鄉(xiāng)組織、親友組織甚至帶有秘密社會(huì)色彩的組織尋求本應(yīng)當(dāng)由政府提供的"服務(wù)"。公共管理的困境之二在于，雖然政策規(guī)定很多，各種各樣條款很細(xì)致，但是支持管理活動(dòng)推進(jìn)的政策資源嚴(yán)重不足，在一些情況下甚至處在一種有政策目標(biāo)無(wú)政策工具的尷尬局面。一些管理內(nèi)容沒(méi)有經(jīng)費(fèi)支持，沒(méi)有人力投入，甚至也沒(méi)有法定條件下的行政體系。突出問(wèn)題是，在一些外來(lái)人口大規(guī)模聚集的地方，政府缺乏制度創(chuàng)新意識(shí)，依托一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)人員去實(shí)施法制性政策性很強(qiáng)的管理工作，使公共管理不僅面臨管理主體本身的合法性問(wèn)題，而且一些管理人員本身的行為失范又釀成新的沖突甚至局部管理危機(jī)。

　　公共管理的本質(zhì)是對(duì)于社會(huì)資源的權(quán)威性分配，具體來(lái)看，需要兩個(gè)方面的社會(huì)整合，即社會(huì)價(jià)值觀念的整合和社會(huì)公眾利益的整合。從城市外來(lái)人口的公共管理來(lái)看，整合的關(guān)鍵是政策制定和制度設(shè)計(jì)本身要體現(xiàn)外來(lái)人口是"新的市民"的價(jià)值理念，而不是舊體制下的一般意義上的"暫住人口"。從體制改革的意義上講，原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的市民也在經(jīng)歷一個(gè)重新市民化的過(guò)程。不論是來(lái)自鄉(xiāng)村的非市民，還是城市里的老市民，都將在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中成長(zhǎng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的權(quán)利地位相同的新型市民。在這樣的前提下審視城市外來(lái)人口的公共管理，就會(huì)發(fā)現(xiàn)目前的政府努力尚有若干值得斟酌之處。

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