吳毅：農(nóng)地征用中基層政府的角色

　　隨著城市建設(shè)的速度和規(guī)模加大，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)各種招商引資和開發(fā)中的農(nóng)地征用日益增多，其中，農(nóng)地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，往往成為這一過程中引發(fā)政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、村級組織和農(nóng)民三方利益沖突的焦點。而為學(xué)界詬病者，乃地方和基層政府在這一過程中的深度卷入與越俎代庖以及借此截留土地補償款，與農(nóng)民爭利。對于這種狀況，初時我以為，目前我國的農(nóng)地在制度規(guī)定和實際操作中所存在著的混亂與偏差，以及官本位格局下強國家—弱社會的力量對比態(tài)勢，是造成農(nóng)民無力維護自身權(quán)益的重要原因，但深究之下，卻又感覺未必如此簡單，政府的深度卷入和越俎代庖的背后，似乎也還有著某種不得已而為之的“被動”與“無奈”。

　　按照現(xiàn)行法律，我國農(nóng)村土地屬于集體所有，這一規(guī)定肇始于人民公社時期，公社解體后，土地經(jīng)營方式從聯(lián)合性的集體勞動轉(zhuǎn)變?yōu)閭�體承包經(jīng)營，雖然形式發(fā)生了很大變化，但基于國情和政治意識形態(tài)的考慮，土地的制度性規(guī)定卻并沒有改變。然而，面對千家萬戶的承包農(nóng)戶，人們會發(fā)現(xiàn)此集體已非彼集體，此時的所謂集體其實已無任何整體性的社會載體可言，制度化的集體土地與個體化的農(nóng)戶經(jīng)營，已經(jīng)造成了土地權(quán)屬關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系的脫節(jié)，一家一戶的分戶經(jīng)營，已經(jīng)使任何單一個體的農(nóng)戶或者一群農(nóng)戶再也無法作為集體的載體來顯示存在和表達利益。此時，他們僅僅只是村莊中的一個或者一群村民，哪怕一個村莊中95%的村民，也仍然只能被視作無數(shù)個體的集合，不能被當(dāng)然地視作集體本身。而在更為通常的意義上，村民其實就只是作為集體土地的承包者，或者簡直就是租種者而存在的——土地的承包經(jīng)營證就是這種關(guān)系的最恰當(dāng)?shù)谋磉_。于是，無形之中，集體所有制便已經(jīng)發(fā)生了由大集體時期的全體社員所有到當(dāng)下的村莊所有，而村民不再所有的型變。這一制度性型變看似更加彰顯出村級組織作為集體土地所有者的法人地位，使基層政權(quán)和土地開發(fā)商們在土地的征用和買賣中不用與單個農(nóng)民打交道，而是直接面對村政權(quán)，從而節(jié)約了談判的成本，但在實際上，對于那些既無集體經(jīng)濟支撐，又已經(jīng)完全喪失對集體的政治和社會控制權(quán)能的村級組織而言，卻是根本就沒有能力在土地的開發(fā)或被征用過程中集合村民意志，代表他們與開發(fā)商進行談判和交易的。這種村級權(quán)威的缺位，恰好給名義上是村政指導(dǎo)者，實際上是領(lǐng)導(dǎo)者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進入并主導(dǎo)村莊利益留下了充分的理由和很大的空間。政府往往會以發(fā)展地方經(jīng)濟這一全局性的公共理由，不請自到，名正言順地主動介入土地的開發(fā)與征用，并且在這一過程中取代村級組織，成為介于開發(fā)商和農(nóng)民之間的賣方的真正主角。結(jié)果，土地征用和被征用以及買賣過程中價格的確定，往往不是在征用單位（或買方）同村級組織之間進行，而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與他們之間進行，對農(nóng)戶和村莊的補償，也相應(yīng)地由原本應(yīng)該發(fā)生在村莊和開發(fā)商之間的討價還價，變成了一種政府內(nèi)部的行政決策，基層政府在這個時候?qū)嶋H上就扮演起土地商人的角色來了。

　　上述過程是政府代替村莊和農(nóng)民做主的過程，這個越俎代庖的過程在農(nóng)民看來顯然又是政府參與土地利益分配的過程。農(nóng)民甚至還會覺得，在各種土地補償款的利益分割中，政府得了大頭，農(nóng)民和村里只不過是得到中頭和小頭。從這一農(nóng)民和村莊主位的觀點出發(fā)，我們看到，政府以地方發(fā)展這一公共性理由，輕而易舉地便將本來已經(jīng)是徒具虛名的土地集體所有制變?yōu)榱藢嶋H上的土地的屬地政府所有制。此時，土地權(quán)屬關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化，政府反客為主，成了土地的主人，村民和村莊反倒“客居”為土地的經(jīng)營者和管理者。在這種由政府支配、政府決策的賣地與補償格局中，農(nóng)民雖然也得到一定數(shù)額的勞力安置費、土地經(jīng)營權(quán)補償費以及土地附著物與青苗補償費，但他們所得到的與他們在失去土地之后重新創(chuàng)業(yè)時所要面臨的風(fēng)險與支出相比較，卻可能根本不成正比。因此，他們自然會覺得很不公正，糾紛遂起。這一類糾紛往往成為當(dāng)下開發(fā)區(qū)官民糾紛的重要內(nèi)容。同樣，村里得到的也不多，只是政府劃撥到村里的土地補償款中的一小部分。但在目前大多數(shù)內(nèi)陸村莊除了賣地再也找不到其他致富途徑的情況下，這個小頭也許卻足以維持村政的開支，并使原來空殼化的村級經(jīng)濟稍有積累，因此，村干部們在明知無力為農(nóng)民和村莊爭取更大利益的情況下，往往會滿足于眼前的利益，滿足于為這利益而充當(dāng)政府的跟班，幫著政府去做農(nóng)民的工作。在這種情況下，村級組織與其說是農(nóng)民利益的代表者和捍衛(wèi)者，還不如說他們僅僅只是政府的助手，是替政府的開發(fā)掃清障礙的清道夫。此時，不管有多少聽起來似乎是很不錯的有關(guān)所有權(quán)和自治權(quán)的理念與制度設(shè)計在支撐著他們，使他們本應(yīng)發(fā)揮完全相反的作用，他們卻實難這樣做。而失去了村里支持的所謂民與官爭，在多數(shù)情況下即如散兵游勇，難成氣候，最多也就是以土地的集體名義，向政府出幾個難題，以希圖從政府口袋里再多掏幾個小錢出來。歷史和日常生活的經(jīng)驗都告訴農(nóng)民，民終究是拗不過官的，所以，那句自古以來就管用的“民不與官斗”的俗語便派上用場了。只要稍有所獲，農(nóng)民們也見好就收，于無可奈何之中“得勝收兵”，皆大歡喜地滿足了。此時，他們也許已經(jīng)意識到土地所有權(quán)的移位，也許還沒有，但意識到了又有什么用，連村里都無能為力，村民還能代表集體嗎？

　　的確，征地過程中基層政府與農(nóng)民和村級組織的爭利，再明顯不過地暴露出我國現(xiàn)有農(nóng)村土地制度屬性上所存在的矛盾。面對一個靜態(tài)的制度性文本設(shè)計，我們盡可以設(shè)想集體土地制度的優(yōu)越性與公平性，但是，評價一個制度及其效應(yīng)，不能單看它是如何書寫，更重要的是要看它如何運作，以及這種運作可能產(chǎn)生什么效果。一個制度所能夠體現(xiàn)出來的真實關(guān)系和屬性，只有在動態(tài)的和運行的過程中才能夠得到最為權(quán)威的驗定，而正是當(dāng)下城市建設(shè)和土地征用開發(fā)中農(nóng)用土地的被征用與被買賣這一土地權(quán)屬關(guān)系的流轉(zhuǎn)過程，才再清楚不過地將農(nóng)村土地集體所有制的虛空性展現(xiàn)在人們面前。在這里，人們看到，集體在實際上只是一塊沒有什么用處的標(biāo)牌，政府的權(quán)力意志才是更為切實，隨時讓人實實在在感受到的存在。于是，人們發(fā)現(xiàn)，文本上書寫的恰恰是實際中無法做到的，實際中正在發(fā)生的卻又恰恰是制度文本上找不到依據(jù)的。這是否就是人們所說的那種潛規(guī)則？弄不明白這種潛規(guī)則，就會反把本來是清清白白的現(xiàn)實弄成越來越迷糊的理論。

　　然而，分析若只是到此為止，似乎又失之于偏頗，因為上述思考的理路一定程度上還主要是站在農(nóng)民和村莊的立場，以所謂“國家—社會”對立的學(xué)理框架進行梳理的結(jié)果。如果換一個位置，從國家主位的角度考慮，我們又會發(fā)現(xiàn)政府的主動進入與越俎代庖似乎又有幾分不得已而為之的無奈和被動。試想一下，在當(dāng)下這種名合實分的小農(nóng)化格局下，一盤散沙的農(nóng)民能自己代表自己嗎？村級組織能有效地集合和表達村民的意志嗎？一位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作多年的朋友以抗旱為例，提醒我注意當(dāng)村民在陷入集體行動的困境之后村級組織的無能。是的，抗旱要錢，但一些地塊處于水流必經(jīng)地的農(nóng)戶卻往往不愿交錢，因為不交錢也照樣能夠享受灌溉的好處。村里興修公共工程也是這樣，往往因為一兩家農(nóng)戶的不配合，整個項目就只好告吹，對此，村組織又能有什么辦法呢？更不要說征地這樣的事，涉及到各家各戶各不相同的復(fù)雜利益，缺少了經(jīng)濟資源和政治控制權(quán)能的村級組織可以說是無法應(yīng)付的。另一方面，你做不來，我也怕與你做，征地或買地的開發(fā)商，也同樣不放心與村級組織打交道。只要設(shè)想一下開發(fā)商面對著眾口難調(diào)的個體農(nóng)民，要么付出極其高昂的談判成本，要么干脆就一事無成時，我們便可以理解他們之需要政府和村級組織之需要政府的同樣理由了。這個時候，政府的介入和強力行政也許反倒就成了開發(fā)成功的前提條件。也就是說，政府一方面是不請自到的，而另一方面，在目前的情況下，他們還不能不來，來了不唱主角也不成。上面提到的那位鄉(xiāng)鎮(zhèn)朋友就做過一個假設(shè)，如果在同一個地方劃出兩塊一樣大的地，一塊由政府主持開發(fā)，另一塊按我們知識分子的想法，以村民自治的方式，由村級組織來主持招商，你想想會是一個什么樣的結(jié)果？是的，但凡真正了解農(nóng)村實情的人，都不會懷疑政府開發(fā)的那一塊地可能對農(nóng)民的補償不公正，但卻可能成功，而由村里主持開發(fā)的那一塊，卻可能會因為要顧及到公正的緣故而遲遲拿不出招標(biāo)的方案，就是好歹拿出來了，開發(fā)商卻可能根本就不敢來！現(xiàn)實極有可能就是這樣殘酷，具有法律依據(jù)的可能根本就無法操作，不具有法律依據(jù)的卻可能又是目前的惟一可行之道。結(jié)果，到頭來無論是農(nóng)民還是村組織，都不得不讓政府來代表他們。盡管這種代表并沒有辦理任何法律上的委托—代理手續(xù)。

　　進一步說，所謂政府得大頭，農(nóng)民和村里得中頭和小頭的說法，可能是對的，例如，政府通過截留農(nóng)民利益，得以彌補財政不足，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資和獎金。但也有可能這只是一種籠統(tǒng)的數(shù)字映象，而沒有將比較置于土地征用與開發(fā)的具體情景之中。例如，在政府所得的這個大頭中，實則又可以進一步細分為兩類，一類是必須上交上級相關(guān)部門的各種規(guī)費，如耕地占用費、復(fù)墾費、有償使用國家土地費以及各種辦證的手續(xù)費，第二類才是留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配的，而這其中又可能還得包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須要拿出來投資待開發(fā)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費用，例如實施至少包括“三通”（路通、電通、水通）在內(nèi)的前期基礎(chǔ)工程，將生地變?yōu)槭斓兀ㄖ挥羞@樣，地價才上得去，開發(fā)商才進得來）。這筆錢是要事先投入的，而且也只能由政府投入。先期投入，錢從何來，還不是羊毛出在羊身上，仍然要從政府賣地所得的這個大頭中出。這樣一算細賬，政府這邊的大頭究竟能大到哪兒去，就是一個不可一概而論的問題了。但農(nóng)民卻不見得會這樣去思考問題，他們會認為凡政府所做的都是他們本來就應(yīng)該做的。這樣，基層政府很可能就是既做了事情又落了挨罵。

　　不過，一些學(xué)者還會堅持，這一切均是因為集體所有制的虛空所造成，如果土地是私有的，整個開發(fā)就將是另外一種狀況，以為正是目前所謂的“集體所有制”才造成了政府介入以及由此而生的麻煩。果真土地的化公為私就能夠消除這些麻煩嗎？恐怕未必。我們當(dāng)然可以設(shè)想在土地私有化的情況下，政府、開發(fā)商與農(nóng)民的互動可能會是另外一種模式，如果我們僅僅只把對私有化的考察局限在這一點，而暫時不去考慮它的其他社會效果，那么，必須承認，土地私有至少使政府征用土地和開發(fā)商購買土地時無法繞過作為土地主人的農(nóng)民，當(dāng)這些土地的征購者們面對的談判對手是千家萬戶，而不再是一個看似集體代表，實則只是政府下級的村級組織時，談判和博弈的成本無疑比現(xiàn)在要大得多，至少似乎必須遵循起碼的市場游戲規(guī)則，按照買賣雙方大致都可以接受的條件進行。但是，熟悉中國歷史和現(xiàn)實的人都知道，事情恐怕又遠沒有那樣樂觀，只要官本位的制度格局和強國家—弱社會的力量對比態(tài)勢仍舊是一種政治、社會、經(jīng)濟和文化的現(xiàn)實之時，即使是土地的私有化也仍然于事無補。歷史上歷朝歷代官府興建大型公共工程時總能夠在很短時間內(nèi)迅速征集到大量土地的事實就是最有說服力的例證，這些例證顯然表明了官民之間的所謂“交易”的不公正和非市場化。另一方面，我們也很難設(shè)想面對一個細碎化的土地私有格局，開發(fā)商可以不需要政府的幫助就能夠順利地與農(nóng)戶打交道，就好像很難設(shè)想他們現(xiàn)在面對同樣細碎化的土地“集體所有制”而可以不求助于政府一樣。在我調(diào)查過的地方，我就看到過租地搞生態(tài)農(nóng)業(yè)莊園的老板僅僅因為無法滿足個別農(nóng)戶的條件而不得不繞道劃界的情況。可見，無論集體還是私有，只要是小土地經(jīng)營，那么，在土地的征用和開發(fā)中實際上就都無法繞過政府，除非可以設(shè)想大地產(chǎn)的存在。但在當(dāng)下中國尚存在數(shù)億農(nóng)民兄弟的情況下，這恐怕只能是一個比較遙遠的幻想（或者理想）。所以，眼下我們實際面對的，仍然是這問題多多，卻又不可能改變的小土地經(jīng)營的現(xiàn)實，而農(nóng)地征用中的政府介入以及由此而生的種種正負結(jié)果也仍然是我們必須要面對的現(xiàn)實。

　　問題又這樣回到了起點。一方面是集體所有制的虛空以及無法消除的土地細碎化經(jīng)營，另一方面又是作為既代表屬地公共利益，卻又有自身利益考慮，并且可以運用強勢權(quán)力把這種考慮變?yōu)楝F(xiàn)實的基層政府，諸種因素相互纏結(jié)，互為因果，便不可避免地將經(jīng)濟學(xué)家們所說的那只“有形之手”積極或消極地，主動或被動地引入到征地和開發(fā)的過程中。在這個過程中，我們已經(jīng)很難分清楚究竟是制度缺陷與非均衡的官民博弈所帶來的侵蝕農(nóng)民利益的負面效應(yīng)更大，還是政府主動的為民做主對推動地方發(fā)展的正面作用更顯著。我們所知道的，只是這種正負并存、優(yōu)劣相交的悖論的存在，即政府的進入和作為既可能是農(nóng)民利益受損的原因，卻又可能是農(nóng)民得利的前提。你要想得到它的好處，也就要同時承受它的壞處，現(xiàn)實并不允許你只得利不受損，要么全要，要么全無。這倒有些像“諾斯悖論”所表述的，國家的存在對于經(jīng)濟增長來說必不可少，但國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源。也許現(xiàn)實就只能是這樣既矛盾又復(fù)雜地存在和發(fā)生，人們所能做的，只不過是在這種主動和被動、有為與無奈以及損益之間的權(quán)衡與平衡。

　　來源:《讀書》2004年第7期

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