張祖樺：警察權的制約

　　警察在維持社會治安與社會秩序方面起著重要的作用，為此，警察和警察機關需要被授予必要的行政權力，這似乎是沒有問題的。問題在于如何保障這種權力不被用來謀取私利、不被用來侵犯公民的自由和權利。阿克頓勛爵的警世通言“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，人們已耳熟能詳。這就提出了一個值得認真對待的問題，即“警察權的制約”。

　　有太多的例子證明警察權被濫用的后果是極其嚴重的。遠的不論，就拿近半年來見諸媒體報道的部分案件來說，已足夠讓人觸目驚心的了。今年5月19日，浙江省海寧市周王廟鎮(zhèn)石井村6組村民呂海翔在被警方以于法無據(jù)的“淫褻行為”名義帶走中途非正常死亡，留下諸多可疑之處。6月26日，湖南省溆浦縣公安局橋江派出所的警察不僅以暴力阻止養(yǎng)路征稽所執(zhí)法，還在眾目睽睽下，持槍拿棒沖進縣養(yǎng)路費征稽所，對里面的工作人員濫施暴行。

9月26日，陜西籍男子姜云春到蘭州討債時因懷揣“疑似爆炸物” （實際是暖胃用的暖水袋）被警方當場擊斃。警方承認，在姜云春走出503室張鳳林的家之前的數(shù)小時對峙期間，警方并未進入503室，也沒有對其喊話、勸解。11月10日，云南省硯山縣維末鄉(xiāng)派出所民警陸雄，騎摩托車帶著所長史澤剛途經(jīng)維末鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府門前時，與行人左維發(fā)生爭執(zhí)。陸雄竟拔出手槍，連開4槍，將左維和另一名路人蔣善維當場打死，并將趕來勸架的一名聯(lián)防隊員打傷。12月1日，河南省偃師市府店鎮(zhèn)西管茅村的村委會主任史保卿在外出辦事時，被府店鎮(zhèn)派出所所長叫到偃師市公安局“問事”，幾小時后竟突然死亡，據(jù)部分目擊者和家屬說，史保卿的尸體當時一絲不掛，從頭部到襠部、腿上渾身是傷，頭上有兩處管狀器具打擊傷口，手部、背部有電擊痕跡，根據(jù)其傷情，懷疑其被毆打之死。另據(jù)發(fā)表報道的《東方今報》稱，當?shù)鼐�方至今仍在封鎖消息。12月3日，廣西柳州市魚峰區(qū)法院公開審理柳州市看守所女警察崔艷華“虐待被監(jiān)管人”案件，公訴機關指控其在2002年8月至2003年8月期間，先后用踢打、罰跪、灌回嘔吐物等手段虐待9名在押人員。

　　濫用警察權雖然是非常嚴重的問題，但并非是無法解決的，關鍵在于建立系統(tǒng)的有效制約機制。在實行憲政體制的國家和地區(qū)都有完備的警察制約機制，我們可以參考借鑒，按照憲政原則，對警察權進行分權、限權、制衡、監(jiān)督，使警察權回歸本位，忠于職守。

　　分權。要很好地約束警察權力，就必須分割警察權力。警察機關，在世界各國一般均分為行政警察與司法警察。象我國這樣將二者合為一體的情況弊病很大。因此有必要考慮將警察權實行徹底分割，將目前合而為一的治安管理行政權和刑事偵查權分割到兩個機構，即治安管理機構和刑事偵查機構，也就是將行政警察與司法警察分開。防止在“延安觀黃”事件中出現(xiàn)的警察將刑事偵查權和治安管理處罰權交叉使用所帶來的弊端。同時，應對現(xiàn)行的偵查機制進行改造，從警察機關內(nèi)部的適當分權，如實行偵羈分離，偵鑒分離，以加強互相之間的制約。

　　限權。比如，絕對不允許警察機關以權謀私，設租尋租，對此類行為一經(jīng)查實，即應逐出警察隊伍，永不錄用。又如，應該加大對刑訊逼供者的打擊，法律要擴大對職務犯罪的打擊范疇，那些合同制民警，聯(lián)防隊員等等，只要是在執(zhí)行當?shù)毓�安機關的指令，都應列入職務犯罪的打擊范疇。還應加大對受害人的保護，必要時要采取舉證責任倒置原則，不能讓受害者自證清白，而要讓公安機關和警察自證清白。同時，法律要大幅度提高國家賠償額，增加精神損害賠償；
不僅要追究肇事警察的刑事責任，還要追加受害者對當事警察的民事索賠權，這樣的民事賠償，既應包含物質(zhì)損害賠償，也應包含精神損害賠償。等等。

　　制衡。確立司法審查原則，將警察權納入司法權的控制下。警察擁有的行政處罰決定權應被改造成申請權，警察對任何公民進行處罰，都只能申請，而由法院做出最終決定。例如警察要對公民罰款，當公民有異議時，由法院來舉行聽證，雙方進行辯論，最終由法院作出決定。在英美法系國家，對于類似我國犯罪行為的重罪一般是由刑事法院或重罪法院來審判，而對相當于我國違反治安管理處罰條例的行為的輕罪、違警罪的審判及刑事訴訟中的強制措施的審查、批準多由治安法院來擔當。對輕罪、違警罪作出的監(jiān)禁、罰金的刑罰及保安處分措施都由治安法院作出，警察無權作出任何剝奪和限制公民財產(chǎn)、自由的決定。其次，刑事訴訟中的強制措施的行使必須得到治安法院的令狀許可，情況緊急時可無證逮捕，但一般最遲要在４８小時內(nèi)送至治安法院進行審查。有些國家治安法院還擔當了預審功能，主持證據(jù)交換、決定是否批準將案件提起公訴。很多國家已經(jīng)普遍實行的“人身保護狀”制度也值得借鑒，在這些國家，被羈押人有權向法院申請人身保護狀，接到此狀，羈押機關即應將被羈押人提至法庭。然后由法院來裁決如何處置。

　　監(jiān)督。中國大陸已經(jīng)設立了銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會，其實最該建立的是警監(jiān)會�？梢钥紤]學習香港特區(qū)的辦法，設立警監(jiān)會（全稱“投訴警方獨立監(jiān)察委員會”），以從體制上加強對警察違法違紀的監(jiān)督和檢察。香港警監(jiān)會是一個由社會人士組成的獨立組織，專門負責監(jiān)察和覆檢投訴警察個案。除了監(jiān)察每宗投訴的結果外，警監(jiān)會還會檢討投訴警察科的整體工作程序，研究警務人員何種行為引致市民投訴的統(tǒng)計資料，指出任何導致投訴或在將來可能引起投訴的警方工作程序漏洞，并向香港警務處長或香港特別行政區(qū)行政長官提出建議。有了這樣一個專門監(jiān)督警察的機構，有助于強化對警察權的監(jiān)管，并使公民得以投訴有門。并與公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督互相配合，就可以逐步建立起一套行之有效的的制約體系。

　　（作者系西華師范大學政法學院客座教授，《法制早報》12月8日）　　

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