華新民：從源頭上守護(hù)公民土地財產(chǎn)權(quán)

　　南方周末編者按：問題與觀念是公共知識分子的主要關(guān)懷。在后改革時代悄然到來的今天，影響中國前途的關(guān)節(jié)性問題有哪些；
面對現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，觀念的呈現(xiàn)和顛覆又如何。這些是很多讀者用心思量過、一直關(guān)心著的問題。月度論文擬為這種思考添薪加火，每月月初推出一個話題，旨在為作者留出討論這些問題的公共話語空間。我們深知，任何對真理的簡化都是危險的。所以，我們留出充裕的空間，也期待有興趣的讀者耐心品味�；�于同樣的理由，我們熱切盼望讀者的響應(yīng)與批評。

　　一位住在老城“保護(hù)區(qū)”里卻時刻保持著警惕的世家老人說：“我生在長在一座幾千平米的大宅院里，現(xiàn)在只剩一張三平米的床。我只求在這張床上安靜地睡下去，請告訴我有沒有可能？”

　　一位身處“保護(hù)區(qū)”之外的老手藝人，剛剛騰退完標(biāo)準(zhǔn)租戶出租，絕望地問我：“我費(fèi)了那么大勁好容易要回來的房子，又馬上得讓他們拆了嗎？”

　　我告訴他們：保護(hù)自己不動產(chǎn)的手段是一樣的，這第一步是如此簡單：去國土局把您的土地證要來，它證明了您的土地財產(chǎn)權(quán)！

　　老人茫然。他們知道老一輩有上世紀(jì)50年代以前的地契，也知道“文革”中上交的解放后頒發(fā)的房本叫做“房地產(chǎn)所有證”，但他們根本沒聽說如今私人還有土地證。沒人告訴過他們。

　　“快去吧，不能耽擱了！”我催老人快去。我知道，沒有一扇緊鎖的屋門能擋得住將來貼在門外的那張告示。

　　一

　　在這十年以來的圈地運(yùn)動中，無論是城里人的祖宅、商品房和已售公房，還是鄉(xiāng)下人的宅基地，遭遇損害的并非是個案。應(yīng)該注意的是，圈地者所占的，并不是我國自1982年開始不允許買賣的土地，而是自1988年以來根據(jù)法律，從土地所有權(quán)中分離出來的可以買賣的土地使用權(quán)，也就是以金錢來體現(xiàn)的土地財產(chǎn)權(quán)。

　　在“文革”十年浩劫中，私人擁有房地產(chǎn)曾被視為“罪大惡極”。而如今，我國已經(jīng)到處都是房產(chǎn)主了。但是，土地權(quán)益不安全，土地之上的一切私人財產(chǎn)都有可能在一瞬間化為烏有。這樣的邏輯，不難理解。

　　環(huán)顧世界，在任何一個允許房地產(chǎn)交易的國度，走進(jìn)每一個市政廳，幾乎都能找到一張平面圖——一張私有房地產(chǎn)分布圖。政府部門、規(guī)劃師、建筑商以及其它市民，都把私有房地產(chǎn)視為神圣不可侵犯。而我們深受計劃經(jīng)濟(jì)思維模式影響的政府部門里，卻沒有這樣的圖。一些地方在做建設(shè)規(guī)劃時，可以任意揮筆劃線——仿佛我們的城鄉(xiāng)大地永遠(yuǎn)是一張白紙。

　　二

　　當(dāng)下中國，我們的房產(chǎn)，有些是祖輩留下來的，有些是“文革”前從市場上買來的，或者是1980年代以后的已售公房，或者是眼下的商品房。不管是哪一種，不管是樓房還是平房四合院，都屬于私有房產(chǎn)。

　　房地合一、房隨地走、地隨房走是房地產(chǎn)最基本的法定原則。因為，任何一間房子都不是飄在空中的。按照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)定，無論樓房還是平房，擁有房地產(chǎn)權(quán)即擁有房屋產(chǎn)權(quán)以及該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)。

　　對于祖產(chǎn)業(yè)主，土地財產(chǎn)權(quán)在1982年以前是通過土地所有權(quán)表現(xiàn)出來的。而在1982年以后，對于祖產(chǎn)業(yè)主和商品房業(yè)主，則是通過可在市場流通的明碼標(biāo)價的土地使用權(quán)表現(xiàn)出來。

　　對于已售公房的業(yè)主，由于他們的土地使用權(quán)來自劃撥性質(zhì)的土地，雖然對每個人自己來說是一份完整的財產(chǎn)權(quán)，但在交納土地出讓金之前，這份財產(chǎn)是不能流通的。對于后者，根據(jù)房地產(chǎn)基本法理(見所附法條的第五、第六)，有關(guān)業(yè)主也應(yīng)該和商品房業(yè)主一樣，得到一份區(qū)分式(分?jǐn)偸?的土地使用權(quán)證。因為，所在單位當(dāng)初在把房產(chǎn)賣給大家時，就意味著同時也賣

　　掉了樓座下面的土地使用權(quán)，此種由劃撥得來的土地使用權(quán)便分解到每一個房產(chǎn)主的財產(chǎn)中去了，單位從此不再對這塊土地?fù)碛腥魏螜?quán)利。同時，由于在有關(guān)劃撥地塊上已經(jīng)根據(jù)國家當(dāng)年的政策發(fā)生了買賣行為，即已經(jīng)在事實(shí)上改變了劃撥土地不得用于經(jīng)營的性質(zhì)，國家便已無權(quán)收回其使用權(quán)(除非為了公共利益按法定程序征用)。單位元與政府部門之間現(xiàn)在需要做的是補(bǔ)齊一些手續(xù)，以糾正長期的非正常狀態(tài)。

　　盡管已售公房的土地證沒有頒發(fā)給廣大業(yè)主，然而，這絲毫也不能影響眾業(yè)主已經(jīng)擁有土地使用權(quán)的法定權(quán)利。大家應(yīng)該注意，在那一部分已持有商品樓單元土地證的房主人手里，證上標(biāo)示的土地使用權(quán)分?jǐn)偯娣e有時只有幾平方米，但卻是至關(guān)緊要的。它是不動產(chǎn)的安全防線，與四合院或別墅擁有的全部土地使用權(quán)一樣重要。

　　三

　　已經(jīng)發(fā)生的這類“圈地運(yùn)動”，如此觸目驚心。可是，還沒有被拆到家門口的人們，卻仍處于不自覺之中。他們很少有人會注意報紙上提到的種種“立項”，更不會注意到各地國土資源和房屋管理局土地交易大廳里的土地使用權(quán)的掛牌出讓。他們想象不到自己的私有不動產(chǎn)正在被吆喝著出售，甚至經(jīng)常還被拿到銀行抵押貸款———未來那個帶圈兒的“拆”字，只不過是這一系列違法事件發(fā)生到最后的情節(jié)。

　　人們不大明白或根本不明白，他們自己除了擁有房屋產(chǎn)權(quán)證以外還應(yīng)該有一份“國有土地使用權(quán)證”，而正是后者證明了自己合法享有的土地財產(chǎn)權(quán)。他們不知道，任何經(jīng)營性項目在立項之前，都要先進(jìn)行土地財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，而不是在立項之后。他們也不知道現(xiàn)行的法律框架中，除了憲法和若干法律法規(guī)之外，還有依據(jù)后者做出的一些保護(hù)他們土地財產(chǎn)權(quán)的法定審批程序。比如在國有土地使用權(quán)出讓的審批步驟中，受理條件之一就是要提交國有土地使用權(quán)來源證明文件，提交原土地使用權(quán)人的國有土地使用證，這也就意味著要經(jīng)過原土地使用權(quán)人同意轉(zhuǎn)讓他的土地財產(chǎn)即有價的土地使用權(quán)，才可能受理審批。可是，無論在市中心的老城還是在二環(huán)路以外，凡有過或仍有著民宅(祖宅，商品房和房改房等)的地方，絕大部分的經(jīng)營性施工項目都沒有經(jīng)過這道法定程序。顯然，它們一律都屬于違法立項和違法規(guī)劃。

　　我因此衷心地希望每一個私有房地產(chǎn)的主人，首先都能索取到自己的土地證。比如我所在的北京，對于老城祖產(chǎn)業(yè)主的土地證，雖已制作了數(shù)萬份，但是都放在各區(qū)房管局的桌子上，只在去年發(fā)了幾百份就不再發(fā)放了。對于商品房，也只發(fā)放了少量，其它的大多數(shù)房產(chǎn)主，連他們自己都不知道應(yīng)該擁有這份證件，和不能坐等的意義。然而，有關(guān)部門應(yīng)重視并加速這一工作。因為，按照1994年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法釋義》，“作為土地使用權(quán)人，在他以出讓方式取得了土地使用權(quán)后，同時也應(yīng)取得土地使用權(quán)證書。劃撥方式取得的土地使用權(quán)，則可能尚沒有取得土地使用權(quán)證。不過隨著發(fā)證工作的展開，每一個土地使用者都應(yīng)該取得土地使用權(quán)。”

　　從1988年開始實(shí)行土地證至今，已經(jīng)16年了，可是我們很多人還不知道它的存在。但現(xiàn)在既然知道了，我們就應(yīng)該得到它。否則拿什么證明自己的權(quán)利呢？拿什么守護(hù)憲法和法律賦予我們的土地財產(chǎn)權(quán)呢？

　　還有一點(diǎn)需要了解：除了祖產(chǎn)主的使用權(quán)來自其1982年前的私人所有權(quán)以外，其它相當(dāng)多的土地使用權(quán)都來源于國家所有權(quán)，但它一經(jīng)設(shè)定，就具有了相對獨(dú)立性。在業(yè)主的土地使用權(quán)存續(xù)期間，土地使用權(quán)擁有者在設(shè)定的范圍內(nèi)，對土地有使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、抵押權(quán)等等，其它人不得非法干涉。在這里，“土地使用權(quán)”是個名詞，代表著物權(quán)，而不能像很多人那樣按動詞去理解。我們每一個房地產(chǎn)權(quán)利人不是“土地使用者”，而是“土地使用權(quán)”的擁有者。

　　四

　　國家是要建設(shè)的，在這過程中要保護(hù)好公民土地財產(chǎn)權(quán)，從根本上說，這兩者是不矛盾的。我們再回到祖產(chǎn)老宅的問題，看看憲法和相應(yīng)的法律是怎么明確我們的權(quán)利的。

　　應(yīng)當(dāng)注意，城鎮(zhèn)實(shí)行土地公有制的時間，是在1982年，而不是絕大多數(shù)人想當(dāng)然認(rèn)為的1950年代。這也就是說，城鎮(zhèn)土地的所有權(quán)在1982年以前，是公私混合所有制，城鎮(zhèn)私房主在1982年前仍然擁有自己的土地，只不過在法律不被理會的年代里，這種財產(chǎn)權(quán)的概念處于混沌的狀態(tài)中。1990年國土局曾對最高人民法院民事審判廳發(fā)出關(guān)于城市宅基地所有權(quán)使用權(quán)等問題的復(fù)函(注：【1990】國土法規(guī)字第13號)，其中指出：“我國1982年憲法規(guī)定城市土地歸國家所有后，公民對原屬自己的土地應(yīng)該自然擁有使用權(quán)”。這是何等的明白？還有，1995年5月國土局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四章第二十七條和二十八條，也有相應(yīng)的內(nèi)容。

　　如果說人們對宅基地?fù)碛蟹ǘǖ臋?quán)利，那么地面所有“附著物”包括自己的房產(chǎn)，也一樣是神圣不可侵犯的了。不管你的房子好也罷，破也罷，處置權(quán)全憑自己，和他人沒任何關(guān)系，更不能以任何借口非法拆遷，剝奪公民的私有房地財產(chǎn)權(quán)。

　　目前在全國所推行的“立項”和“規(guī)劃”，大都處在一種程序倒置的狀態(tài)中，在“立項”和“規(guī)劃”中就已經(jīng)侵犯了私有房地財產(chǎn)權(quán)。不把這個程序依法糾正過來，種種非法圈地是不可能停下來的。對于正在實(shí)施的經(jīng)營性項目，都有必要重審其程序的合法性。這不光關(guān)系著對原住民的公正和對現(xiàn)住民的保護(hù)，還意味著對未來消費(fèi)者的保護(hù)，免得后者的土地使用權(quán)來歷不明甚至可能是贓物。(注：對于生米已成熟飯的已售樓盤，只能是在開發(fā)商對原土地使用權(quán)擁有者補(bǔ)償土地使用權(quán)后，該樓盤業(yè)主手中的房地產(chǎn)才可能合法化)同時這也是對國家銀庫的保護(hù)，因為嚴(yán)格審查用以抵押貸款的土地使用權(quán)的來源，便能有效地堵死一條非法圈錢的途徑。

　　名詞解釋———土地財產(chǎn)權(quán)

　　(一)歷史知識

　　中國國民自古代至今一直擁有私人房地產(chǎn)，也有證明此財產(chǎn)的憑據(jù)。目前能見到的有清代和民國時期的房地契，有上世紀(jì)五十年代新政權(quán)依據(jù)后者換發(fā)的房地產(chǎn)所有證，還有就是現(xiàn)在的房產(chǎn)所有證和國有土地使用權(quán)證。(其中祖產(chǎn)主享有的土地使用權(quán)由于是自1982年以前的私人土地所有權(quán)轉(zhuǎn)來，而不是由國家出讓取得，所以是無限期的。當(dāng)然這種使用權(quán)也不是通過“劃撥”取得，不能在土地登記表的“土地使用權(quán)類型”一欄里寫上“劃撥”兩字)。中國歷代也一直有保護(hù)國民私有財產(chǎn)的法律，清朝政府和民國政府有，中華人民共和國政府也有，從1954年的憲法到今天的憲法，還有民法通則、組織法等，都可以找到與此有關(guān)的內(nèi)容。

　　中國在上世紀(jì)五十年代進(jìn)行的土地改革只涉及到農(nóng)村，完全沒有涉及到城鎮(zhèn)。對此可以查閱當(dāng)年的《土地改革法》。另外1958年的“經(jīng)租房”(可參看2003年2月17日的《中國青年報》，2004年1月的《經(jīng)濟(jì)月刊》和2004年6月17日的《南方周末》)雖然在“文革”中被迫上交，但仍是不折不扣的私產(chǎn)，在南方廣州等城市已開始?xì)w還給原主人。

　　對于農(nóng)村的私產(chǎn)現(xiàn)狀和歷史，本人不很清楚，只知誤區(qū)也很大，希望有學(xué)者能仔細(xì)翻閱歷史檔案，給農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)一個正確的符合事實(shí)的說法。

　　(二)每一個房地產(chǎn)權(quán)利人如何了解自己土地財產(chǎn)權(quán)的處境？

　　要通過報紙和各有關(guān)部門及房地產(chǎn)的網(wǎng)站，查找目前正被“規(guī)劃”、“立項”和“掛牌出讓”的地塊里是否涵蓋著您的私有房地產(chǎn)(不管您現(xiàn)在手里證件是否齊全，若不齊全也不影響您的權(quán)利，它只能說明了有關(guān)部門的不作為)，再注意一下有關(guān)地塊土地使用權(quán)每平方米的價格，無論是起價還是成交價，您就能意識到什么叫作“土地財產(chǎn)權(quán)”和自己的處境了。另外，最好也查查國土資源和土地管理局“土地權(quán)屬登記事務(wù)中心信息網(wǎng)”的《房地產(chǎn)開發(fā)項目抵押登記情況公示》，看看自己的私人房地產(chǎn)是否已經(jīng)被開發(fā)商暗地里抵押給銀行了。

　　“協(xié)議出讓土地”是暗地里處分大家的私有房地產(chǎn)，“掛牌出讓”則是公開的處分了，但大家卻集體的不意識，包括很多法律工作者。

　　至于旨在發(fā)放私人“國有土地使用證”的土地登記，到處永遠(yuǎn)是在“進(jìn)行著“而很少能看到結(jié)果。比如北京老城的祖產(chǎn)主，拖了若干年后到了2000年才開始填表和張貼公告等，但有關(guān)部門只是在2003年才很不情愿地發(fā)放了幾百份，之后便停下來死活不發(fā)了，面對數(shù)萬房主們的質(zhì)問，回答從來都是：“在進(jìn)行著……”

　　而與此同時，那些竊取了公民土地使用權(quán)(私有土地財產(chǎn)權(quán))的開發(fā)商，手持一些無效的證件，卻在不停地挖著大坑和起著高樓。（南方周末）

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