李新華：現(xiàn)階段中國(guó)信訪制度創(chuàng)新的問(wèn)題與改革取向

　　1993年以來(lái)，中國(guó)社會(huì)遭遇了建國(guó)以來(lái)的第三次信訪洪峰，信訪量連續(xù)11年呈持續(xù)上升趨勢(shì)，信訪問(wèn)題已經(jīng)成為影響改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題，中國(guó)信訪改革已經(jīng)走到了制度變遷的關(guān)口，新修改的《國(guó)務(wù)院信訪條例》即將出臺(tái)。

　　2003年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院于建嶸博士向中央提交了《信訪的制度缺失和政治后果》的調(diào)查報(bào)告，指出了當(dāng)前中國(guó)社會(huì)信訪問(wèn)題的嚴(yán)重性和信訪制度改革的緊迫性，引起了中央高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信訪問(wèn)題的高度重視。

　　于建嶸等人認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)有的信訪制度作為歷史產(chǎn)物已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)，"目前信訪制度的最大問(wèn)題是功能錯(cuò)位，信訪制度本質(zhì)應(yīng)該是收集和傳達(dá)老百姓民意的一種制度設(shè)計(jì)，相當(dāng)于一個(gè)秘書的角色，但現(xiàn)在卻成為老百姓最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)的最后一根救命稻草。"并建議"撤消各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作。"

　　于建嶸等人的觀點(diǎn)一提出就引起了激烈的爭(zhēng)議。批評(píng)者認(rèn)為，中國(guó)信訪制度長(zhǎng)期存在的根本原因在于它與中國(guó)國(guó)情和民間傳統(tǒng)之間存在契合，有中國(guó)特色的信訪制度，是各級(jí)政府密切聯(lián)系人民群眾的渠道，是公民行使政治參與和行政監(jiān)督等權(quán)利的政治制度形式之一。然而，建國(guó)以來(lái)，信訪機(jī)構(gòu)一直是政府部門的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，充任領(lǐng)導(dǎo)的秘書角色，這種狀況制約了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。因此，中國(guó)信訪制度改革不應(yīng)該是取消信訪機(jī)構(gòu)，而是應(yīng)該賦予信訪機(jī)構(gòu)以獨(dú)立性和權(quán)威性，加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能。

　　取消信訪機(jī)構(gòu)還是加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)職能的爭(zhēng)論，其核心問(wèn)題依然停留在對(duì)信訪組織形式層面的討論，爭(zhēng)論雙方雖然也涉及到了信訪制度改革的層面，但沒(méi)有能夠深入到現(xiàn)有信訪制度系統(tǒng)內(nèi)部，沒(méi)有涉及到對(duì)信訪組織與信訪制度安排的相關(guān)關(guān)系分析，因此，爭(zhēng)論雙方都難以提出一套完整的、具有可操作性的信訪制度改革方案。

　　組織形式與制度系統(tǒng)相輔相成，組織本身作為一種制度安排，是與制度系統(tǒng)及其功能相適應(yīng)的，組織也會(huì)制定出一系列的制度、規(guī)則等，來(lái)保證其功能的實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)前中國(guó)信訪制度改革的關(guān)鍵，并不在于強(qiáng)化還是弱化信訪組織的地位和權(quán)力，而是要在中央政府宏觀信訪制度的導(dǎo)向下，充分發(fā)揮地方政府信訪制度創(chuàng)新的主體作用，從調(diào)適和整合多元信訪組織與現(xiàn)有信訪制度系統(tǒng)的關(guān)系入手，立足中國(guó)社會(huì)的歷史和現(xiàn)實(shí)，探尋中國(guó)信訪制度改革的路徑和模式。

　　第一，整合信訪組織形式，加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)職能權(quán)力，形成"大信訪"格局

　　面臨日益嚴(yán)重的信訪問(wèn)題，作為政府辦事機(jī)構(gòu)的信訪部門，由于其自身權(quán)力的不足，造成了其解決信訪問(wèn)題的能力不足，又由于各種不同信訪機(jī)構(gòu)之間的職能和權(quán)力界限不清，造成了相互推諉、敷衍和拖延等現(xiàn)象，限制了信訪組織在解決信訪問(wèn)題上協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮。因此，增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的職能，提高其協(xié)調(diào)解決信訪問(wèn)題的能力，是當(dāng)前中國(guó)信訪制度改革的現(xiàn)實(shí)選擇。然而，信訪機(jī)構(gòu)職能的增強(qiáng)，也必須與信訪組織機(jī)構(gòu)自身的協(xié)調(diào)能力相一致，必須建立在對(duì)現(xiàn)有信訪組織及其功能進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上。只有通過(guò)劃分中央和地方各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力和責(zé)任界限，理清中央和地方各級(jí)信訪組織之間的職責(zé)和權(quán)力關(guān)系，增強(qiáng)各種信訪組織之間的協(xié)調(diào)和溝通能力，才能真正形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的"大信訪"格局。

　　第二，立足中國(guó)國(guó)情，加強(qiáng)信訪制度建設(shè)，推動(dòng)中國(guó)特色的信訪制度改革

　　中國(guó)政治體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)表明，信訪制度改革必須立足于中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)，把完善制度建設(shè)作為深化改革的基本途徑。近些年來(lái)，各級(jí)地方政府充分發(fā)揮在信訪制度創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，推出了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、責(zé)任追究制度、績(jī)效考核制度、聯(lián)席會(huì)議制度、信訪聽(tīng)證制度等一系列行之有效的制度形式。然而，由于缺乏對(duì)現(xiàn)有信訪制度的系統(tǒng)分析，缺乏對(duì)信訪制度實(shí)施的各種現(xiàn)實(shí)條件分析，造成不同信訪制度之間的相互掣肘、信訪制度的功能錯(cuò)位等一系列問(wèn)題，致使有些好的制度并不能發(fā)揮應(yīng)有的功能，有些制度甚至還成為誘發(fā)新的信訪問(wèn)題的因素，阻礙了信訪工作的深入開(kāi)展。因此，當(dāng)前地方政府的信訪制度改革，必須要在中央宏觀政策的指導(dǎo)下，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有信訪制度的系統(tǒng)分析，繼續(xù)完善和加強(qiáng)現(xiàn)有的、行之有效的信訪制度形式，消除造成信訪制度相互掣肘、信訪制度功能錯(cuò)位等的消極因素，建立起一個(gè)完善的、相互協(xié)調(diào)的信訪制度系統(tǒng)，依靠加強(qiáng)信訪制度建設(shè)，推進(jìn)中國(guó)特色的信訪制度改革。

　　第三、建立政府信訪信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)基層信訪工作，暢通民眾信訪渠道

　　一個(gè)暢通的民意表達(dá)渠道是信訪制度實(shí)施的基礎(chǔ)。在當(dāng)前各級(jí)地方政府信訪制度創(chuàng)新的實(shí)踐中，很多制度形式如三級(jí)信訪例會(huì)制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、領(lǐng)導(dǎo)下訪制度等都是圍繞著拓寬信訪渠道而產(chǎn)生的。然而，現(xiàn)有的信訪渠道依然無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的信訪量的需求。因此，一方面，要在繼續(xù)暢通現(xiàn)有的各種信訪渠道的同時(shí)，運(yùn)用現(xiàn)代化的信息手段，不斷開(kāi)辟出新的信訪渠道，建立信訪工作信息網(wǎng)絡(luò)。要向社會(huì)公布信訪機(jī)構(gòu)的通訊地址、電子郵箱、投訴電話、傳真和信訪接待時(shí)間等，并通過(guò)建立全國(guó)和地方各級(jí)政府信訪信息系統(tǒng)，方便信訪人查詢信訪事項(xiàng)的處理、進(jìn)展和結(jié)果，加強(qiáng)各級(jí)政府之間信訪信息的溝通；
另一方面，要繼續(xù)加強(qiáng)基層信訪工作，加強(qiáng)基層信訪網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，繼續(xù)推行有助于把信訪問(wèn)題消化在基層的好制度形式，提高基層解決信訪問(wèn)題的能力，形成方便、及時(shí)和暢通信訪渠道，提高各級(jí)政府解決信訪問(wèn)題的能力和效率。

　　第四、堅(jiān)持依法行政，加強(qiáng)"雙向規(guī)范"，推進(jìn)依法治訪

　　以法治訪是"依法治國(guó)"方略的具體體現(xiàn)，是依法行政的重要內(nèi)容，也是我國(guó)信訪制度改革的基本方向。在當(dāng)前中國(guó)信訪制度改革的實(shí)踐中，信訪的法律法規(guī)不夠健全和完善，部分信訪人依法信訪觀念淡薄，信訪工作人員法律素質(zhì)不高等因素，已經(jīng)成為影響我國(guó)信訪制度改革的重要因素。因此，必須進(jìn)一步健全和完善信訪法律法規(guī)，加大信訪執(zhí)法的力度。一方面要加強(qiáng)信訪行政監(jiān)督能力，明確信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員在信訪工作中的責(zé)任和義務(wù)，以及違反法律所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，另一方面也要明確信訪主體的權(quán)力和義務(wù)關(guān)系，明確信訪主體違反法律的具體責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)"雙向規(guī)范"。同時(shí)，要建立信訪問(wèn)題的提出、受理、辦理和督察等一系列的法律程序，完善信訪活動(dòng)的處理、復(fù)查、復(fù)核的工作機(jī)制，把信訪制度改革納入法制化建設(shè)的道路，推進(jìn)中國(guó)依法治訪的進(jìn)程。（作者為中共河南省委副秘書長(zhǎng)）

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