胡揚(yáng)：《國(guó)務(wù)院信訪條例》的基本精神及其反思

　　內(nèi)容摘要：本文在對(duì)1995年和2005年頒布的《國(guó)務(wù)院信訪條例》進(jìn)行比較研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合10年來河南省信訪制度改革的實(shí)踐，總結(jié)了新《國(guó)務(wù)院信訪條例》的基本精神，反思了其可能存在的問題，在此基礎(chǔ)上探討了《河南省信訪條例》修訂的基本方向。

　　關(guān)鍵詞：《國(guó)務(wù)院信訪條例》、《河南省信訪條例》、基本精神、基本方向

　　一、《國(guó)務(wù)院信訪條例》的基本精神

　　2005年1月17日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署國(guó)務(wù)院第431號(hào)令，頒布了新修訂的《國(guó)務(wù)院信訪條例》（下簡(jiǎn)稱新信訪條例）。新信訪條例的頒布，標(biāo)志著我國(guó)信訪制度改革已經(jīng)全面啟動(dòng)，河南省信訪條例的修訂工作也即將提上日程。

　　在"屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)"原則指導(dǎo)下，新信訪條例明確了信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，規(guī)范了信訪機(jī)構(gòu)的職能，體現(xiàn)了信訪工作的權(quán)威性；
開辟了新的信訪形式，拓寬了信訪渠道，提出了建立和公開政府信訪信息系統(tǒng)，體現(xiàn)了信訪工作的開放性；
完善信訪工作程序，加強(qiáng)"雙向規(guī)范"和"雙向追究"，推進(jìn)了"依法治訪"，體現(xiàn)了信訪工作的法制化；
完善了信訪制度系統(tǒng)，建立了信訪工作的長(zhǎng)效機(jī)制，體現(xiàn)了信訪工作的科學(xué)化。

　�。ㄒ唬┟鞔_信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，規(guī)范信訪機(jī)構(gòu)的職能，體現(xiàn)信訪工作的權(quán)威性

　　在前期的信訪制度改革大爭(zhēng)論中，出現(xiàn)了兩種不同傾向的改革意見：一是強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)的職能，以國(guó)家信訪局研究室張彭發(fā)為代表，二是弱化信訪機(jī)構(gòu)職能甚至是取消信訪機(jī)構(gòu)，以中國(guó)社會(huì)科學(xué)院于建嶸博士為代表。新信訪條例綜合各方面的政治考慮，選擇了規(guī)范信訪行為、加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)職能的漸進(jìn)主義改革思路。

　　新信訪條例第六條規(guī)定："縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)確立信訪工作機(jī)構(gòu)；
……縣級(jí)以上各級(jí)人民政府信訪機(jī)構(gòu)是本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)。"并明確規(guī)定了政府信訪機(jī)構(gòu)的六項(xiàng)基本職責(zé)，其中包括受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)的權(quán)力、承辦上級(jí)和本級(jí)人民政府交由處理的信訪事項(xiàng)的權(quán)力，協(xié)調(diào)處理重要信訪事項(xiàng)的權(quán)力，督促檢查信訪事項(xiàng)處理的權(quán)力，調(diào)查、研究、分析信訪情況，及時(shí)向本級(jí)人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議的權(quán)力，對(duì)本級(jí)人民政府其他工作部門和下級(jí)信政府信訪機(jī)構(gòu)的信訪工作進(jìn)行指導(dǎo)權(quán)等。

　　為加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的職能，新信訪條例還列出專門條款，對(duì)信訪機(jī)構(gòu)的督辦權(quán)、建議處分權(quán)等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。新信訪條例第三十六條規(guī)定了信訪工作機(jī)構(gòu)督辦權(quán)的具體情形："無正當(dāng)理由未按規(guī)定的辦理期限辦結(jié)信訪事項(xiàng)；
未按規(guī)定反饋辦理結(jié)果的，未按規(guī)定程序辦理的，辦理信訪事項(xiàng)推諉、敷衍的，不執(zhí)行信訪處理意見的和其他需要督辦的情形。"第三十八條規(guī)定："縣級(jí)以上的各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴(yán)重后果的行政機(jī)關(guān)工作人員，可以向有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)提出給予行政處分的建議。"

　　新信訪條例在規(guī)范政府信訪工作機(jī)構(gòu)職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了信訪工作機(jī)構(gòu)具有對(duì)重大信訪事項(xiàng)的協(xié)調(diào)辦理權(quán)，對(duì)政府其他工作部門在信訪事項(xiàng)的辦理具有督查、督辦、建議處分權(quán)等，增強(qiáng)了信訪工作機(jī)構(gòu)的職能，體現(xiàn)了信訪工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。

　　(二)拓寬信訪渠道，建立信訪信息系統(tǒng)，體現(xiàn)信訪工作的開放性

　　近年來，隨著各種不同的信訪問題的產(chǎn)生，原有的信訪渠道已經(jīng)無法滿足日益增長(zhǎng)的信訪量的需求；
另一方面，由于信訪問題是一個(gè)地區(qū)一定時(shí)期各種社會(huì)矛盾的綜合反映，在錯(cuò)誤政績(jī)觀的導(dǎo)向下，有些地方政府往往不愿意公開信訪工作信息，導(dǎo)致了信訪工作的封閉性，進(jìn)一步阻塞了現(xiàn)有的信訪渠道，因此，拓寬信訪渠道，公開信訪工作信息，不僅體現(xiàn)了信訪工作的開放性，而且還顯示了各級(jí)政府面對(duì)和解決各種社會(huì)矛盾的勇氣和信心，是檢驗(yàn)了各級(jí)黨政部門執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

　　新信訪條例第二條規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府工作部門反映提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的活動(dòng)。新增加了電子郵件、傳真等新的信訪形式，進(jìn)一步拓寬了信訪渠道。

　　為暢通信訪渠道，實(shí)現(xiàn)信訪工作的開放性，新信訪條例規(guī)定，各級(jí)人民政府及其工作部門，應(yīng)本著為信訪人提供便利的原則，"向社會(huì)公布信訪工作機(jī)構(gòu)的通信地址、電子郵箱、投訴電話、信訪接待時(shí)間和地點(diǎn)、查詢信訪事項(xiàng)處理進(jìn)展及結(jié)果的方式等。"縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的信訪接待日制度，并明確提出"縣級(jí)以上政府及其工作部門的負(fù)責(zé)人或其指定人員，可以就信訪人反映的突出的問題應(yīng)到居民居住地與信訪人面談溝通。"

　　建立政府信訪信息系統(tǒng)，是拓寬信訪渠道、開放信訪工作信息的重要舉措之一。新信訪條例規(guī)定，"縣級(jí)以上的地方人民政府，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、下級(jí)人民政府的信訪信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。"縣級(jí)以上各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)或有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將信訪人的投訴請(qǐng)求輸入信訪信息系統(tǒng)，信訪人可以通過信訪信息網(wǎng)絡(luò)查詢其提出的投訴請(qǐng)求的辦理情況等。

　　為了加強(qiáng)基層信訪工作，增加信訪工作的開放性，新信訪條例第十三條規(guī)定，設(shè)區(qū)市、縣兩級(jí)人民政府可以根據(jù)實(shí)際工作需要，組織相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、法律援助機(jī)構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員、社會(huì)志愿者共同參與，運(yùn)用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，依法、及時(shí)、合理處理信訪人的投訴請(qǐng)求，建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、有利于迅速解決糾紛的工作機(jī)制，并在新條例第三十一條對(duì)信訪聽證制度進(jìn)行了進(jìn)一步明確。

　　(三)完善信訪程序，加強(qiáng)"雙向規(guī)范"和"雙向追究"，體現(xiàn)信訪工作的法制化

　　完善信訪工作程序，加強(qiáng)"雙向規(guī)范"和"雙向追究"，是實(shí)現(xiàn)"依法信訪"的基本途徑，因此也成為新信訪條例的最重要內(nèi)容。新信訪條例進(jìn)一步明確了信訪人提出信訪事項(xiàng)、信訪工作機(jī)構(gòu)及其人員受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪事項(xiàng)、行政機(jī)關(guān)在辦理信訪事項(xiàng)的行為規(guī)范及其法律責(zé)任，刪去了可能引起歧視和打擊信訪人的條款，充分體現(xiàn)了信訪工作的法制化精神。

　　新信訪條例第三章是關(guān)于信訪人提出信訪事項(xiàng)的程序性規(guī)定，其中一個(gè)重要內(nèi)容是規(guī)定了"信訪事項(xiàng)已經(jīng)辦理或者正在辦理的，信訪人向受理、辦理機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)再提出同一信訪事項(xiàng)的，該上級(jí)行政機(jī)關(guān)不予受理。"第四章是關(guān)于信訪工作機(jī)關(guān)受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪事項(xiàng)的規(guī)定，明確提出了屬于人大及其常委會(huì)、人民法院、人民檢察院職責(zé)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)單位提出，其中一個(gè)重要內(nèi)容是規(guī)定，"對(duì)已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理"；
第五章是關(guān)于行政機(jī)關(guān)辦理、信訪工作機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)、督辦信訪事項(xiàng)辦理的規(guī)定，其中一個(gè)重要內(nèi)容是提出了信訪事項(xiàng)的辦理、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)程序，并明確規(guī)定"信訪人對(duì)復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，行政機(jī)關(guān)不再受理。"

　　在信訪人的權(quán)力義務(wù)和法律責(zé)任規(guī)定方面，新信訪條例第二條明確了信訪人具有建議、意見或投訴請(qǐng)求的權(quán)力，規(guī)定信訪人的投訴請(qǐng)求必須采用實(shí)名信訪制，信訪人必須對(duì)信訪內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得捏造、歪曲事實(shí)，不得誣告、陷害他人，特別需要指出的是在新信訪條例第二十條中，第一次明確規(guī)定信訪人在信訪活動(dòng)中違法的六種的具體情形，并在新條例第四十七條、四十八條中，明確規(guī)定了信訪人違法相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　在信訪工作機(jī)構(gòu)及其工作人員的權(quán)力義務(wù)和法律責(zé)任方面，新信訪條例明確提出了建立健全信訪工作責(zé)任制，首次提出了"各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)把信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系"；
為保護(hù)信訪人的正當(dāng)權(quán)益，新信訪條例還把原條例中關(guān)于"任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人"的一般性條款，上升為新信訪條例的總則；
新信訪條例中還規(guī)定，信訪工作機(jī)構(gòu)及其人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照信訪程序受理信訪事項(xiàng)，不得推諉、敷衍和拖延，不得將信訪人的檢舉、揭發(fā)材料透漏或轉(zhuǎn)給被檢舉、揭發(fā)的人員和單位等等，并在第六章第四十一至四十六條中，對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員及其負(fù)責(zé)人相應(yīng)的法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

　　(四)完善信訪制度建設(shè)，建立信訪工作長(zhǎng)效機(jī)制，體現(xiàn)信訪工作的科學(xué)化

　　制度創(chuàng)新是推進(jìn)行政可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。新信訪條例在總結(jié)各級(jí)政府信訪制度改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了建立和健全信訪工作責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)接待制度、領(lǐng)導(dǎo)閱信制度、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度，首次明確提出了建立信訪工作聯(lián)席會(huì)議制度、信訪工作績(jī)效的公務(wù)員考核制度、信訪信息系統(tǒng)制度和信訪聽證制度等等，進(jìn)一步完善了信訪制度系統(tǒng)，建立了信訪工作的長(zhǎng)效機(jī)制，體現(xiàn)了信訪工作的科學(xué)化。

　　新信訪條例第五條是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)閱信制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度的規(guī)定，"各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報(bào)，研究解決信訪工作中的突出問題。"新信訪條例第十條還進(jìn)一步提出了信訪工作接待日制度，并提出明確了針對(duì)信訪人反對(duì)的突出問題，縣級(jí)以上的人民政府及其工作部門負(fù)責(zé)人或者其指定人員，到居民所在地與信訪人見面溝通，也即信訪工作的"下訪"制度。

　　新信訪條例第七條明確提出建立信訪工作責(zé)任制和信訪工作公務(wù)員考核制度的規(guī)定，"各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立信訪工作責(zé)任制，對(duì)信訪中的失職、瀆職行為，要嚴(yán)格按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和本條例規(guī)定，追究有關(guān)人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)把信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。"

　　新信訪條例明確提出了建立信訪工作的聯(lián)席會(huì)議制度、矛盾排除制度等。"縣級(jí)以上的各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作格局，通過聯(lián)席會(huì)議、建立排除調(diào)處機(jī)制等方式，即使化解矛盾和糾紛。"

　　新信訪條例對(duì)信訪聽證制度進(jìn)行了明確，"對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽證，聽證應(yīng)當(dāng)公開，通過質(zhì)詢、辯論、評(píng)議、合議等方式，查明事實(shí)，分清責(zé)任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。"

　　二、對(duì)《國(guó)務(wù)院信訪條例》的反思

　　新信訪條例的頒布，對(duì)推動(dòng)我國(guó)信訪制度改革有著重要的意義，然而，由于《國(guó)務(wù)院信訪條例》性質(zhì)上只是一個(gè)國(guó)務(wù)院法規(guī)，只對(duì)政府信訪工作范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)具有約束力，又由于信訪問題的廣泛性和復(fù)雜性，很多信訪事項(xiàng)涉及到黨委、立法、行政和司法等許多領(lǐng)域，信訪工作程序與其他法定程序之間的關(guān)系都需要進(jìn)一步理清，因此，無論是從理論上還是在實(shí)踐上，新頒布的《國(guó)務(wù)院信訪條例》都還存在著一定的困難，主要表現(xiàn)在：

　�。ㄒ唬┰谛旁L機(jī)構(gòu)職能方面，信訪工作機(jī)構(gòu)的橫向和縱向的協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能在實(shí)踐上無法得到保障

　　信訪機(jī)關(guān)具有雙重職能，既要受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪事項(xiàng)，同時(shí)還要對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督的職能，而協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能是信訪工作機(jī)關(guān)獨(dú)立性和權(quán)威性的根本保障。然而，無論是從縱向上還是橫向上，信訪工作機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)施都存在著困難。

　　從橫向上看，新信訪條例明確規(guī)定了政府信訪工作受理信訪事項(xiàng)的范圍，并明確提出屬于人大及其常委會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人大及其常委會(huì)、人民法院、人民檢察院提出，這種規(guī)定從形式上界定了不同性質(zhì)國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作職責(zé)界限，然而，由于新信訪條例并沒有對(duì)涉及多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)信訪事項(xiàng)的受理、交辦、轉(zhuǎn)送、協(xié)調(diào)和監(jiān)督權(quán)等做出明確規(guī)定，信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)此類信訪事項(xiàng)的橫向的協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能也將無法實(shí)施，這種現(xiàn)象不僅可能導(dǎo)致了同一信訪事項(xiàng)同時(shí)向多個(gè)部門提出和受理的重復(fù)信訪現(xiàn)象，而且不同性質(zhì)的信訪工作機(jī)關(guān)在此類信訪事項(xiàng)受理和辦理上的相互推諉、敷衍和拖延現(xiàn)象也將依然存在。

　　從縱向上看，雖然新信訪條例中明確規(guī)定政府信訪工作機(jī)關(guān)具有協(xié)調(diào)處理重大信訪事項(xiàng)的權(quán)力，但并沒有明確規(guī)定重要信訪事項(xiàng)的具體情形，從而容易導(dǎo)致信訪工作機(jī)構(gòu)在行使協(xié)調(diào)權(quán)時(shí)，往往會(huì)發(fā)生權(quán)力越位和不到位的現(xiàn)象；
另一方面，新信訪條例雖然規(guī)定了政府信訪機(jī)構(gòu)督辦的信訪事項(xiàng)的具體情形，但對(duì)政府信訪工作機(jī)構(gòu)督辦權(quán)實(shí)施的一個(gè)重要手段--建議處分權(quán)的規(guī)定卻相對(duì)含糊，只規(guī)定信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)在信訪工作中推諉、敷衍、拖延和弄虛作假造成嚴(yán)重后果的信訪工作人員，可以向有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)提出行政處分的建議，而沒有明確規(guī)定造成嚴(yán)重后果的具體情形，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　也沒有明確規(guī)定行使行政處分權(quán)的基本程序，因此，信訪機(jī)構(gòu)的建議處分權(quán)在實(shí)踐中落實(shí)困難。

　　（二）在信訪渠道建設(shè)方面，信訪形式的多元化選擇機(jī)制亟待建立，信訪工作的開放性依然需要進(jìn)一步提高

　　新信訪條例在開辟新信訪形式的同時(shí)，只在原則上規(guī)定了"信訪人提出信訪事項(xiàng)，一般應(yīng)當(dāng)采取書信、電子郵件、傳真等書面形式"，并沒有進(jìn)一步提出建立引導(dǎo)信訪人選擇多元信訪形式的機(jī)制。然而，在現(xiàn)實(shí)的信訪工作實(shí)踐中，由于不同信訪渠道選擇的所需要的主客觀條件不同，不同信訪形式所產(chǎn)生的信訪問題"問題化"程度不同，或者說不同的信訪形式所產(chǎn)生的信訪效果存在著很大的差異。一般說來，走訪比其他信訪形式、集體訪比個(gè)體訪、越級(jí)上訪比逐級(jí)上訪、直接面見領(lǐng)導(dǎo)人的信訪比間接上訪領(lǐng)導(dǎo)人，更能產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響，更能引起地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的重視，從而導(dǎo)致集體走訪、越級(jí)上訪等現(xiàn)象不斷發(fā)生，甚至屢屢發(fā)生在國(guó)家機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所聚集、圍堵和沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)、攔車喊冤等違法現(xiàn)象，因此，在拓寬信訪渠道的同時(shí)，必須建立引導(dǎo)信訪人選擇多元信訪形式的工作機(jī)制，為信訪人選擇成本低、效率高的信訪形式創(chuàng)造條件。

　　在公開信訪工作信息方面，新信訪條例只是規(guī)定公開信訪工作機(jī)構(gòu)的信訪地址、接待時(shí)間和地點(diǎn)，信訪人在網(wǎng)上提出和查詢信訪事項(xiàng)等，為信訪工作從封閉走向開放奠定了基礎(chǔ)。然而，新信訪條例中關(guān)于信訪工作的開放范圍，主要是為方便信訪人而提出的，開放的范圍也主要面向信訪人的。雖然新信訪條例也提出重大的信訪事項(xiàng)的聽證制度，但并沒有在政府信訪信息系統(tǒng)建設(shè)中，進(jìn)一步提出建立網(wǎng)上向社會(huì)各界開放信訪工作信息的機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)各界網(wǎng)上參與和監(jiān)督信訪事項(xiàng)的受理、辦理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，進(jìn)一步開放信訪工作信息。

　　（三）、在信訪程序建設(shè)上，"終訪程序"在理論和實(shí)踐上都存在著一定困難

　　在信訪工作程序建設(shè)中，新信訪條例的一個(gè)標(biāo)志性的進(jìn)步是建立了"終訪程序"，明確提出經(jīng)過復(fù)核程序的信訪事項(xiàng)，信訪人仍以同一事實(shí)和理由再次提出的投訴請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)不予受理。這一制度無疑為規(guī)范反復(fù)的上訪行為提供了基本依據(jù)，然而，這一制度在理論上和實(shí)踐上都存在著一定的困難。

　　從理論上講，信訪是公民、法人或者其他組織向各級(jí)人民政府及其工作機(jī)關(guān)反映情況，提出建議、意見或者申訴請(qǐng)求的活動(dòng)，按照憲法的相關(guān)規(guī)定，向政府機(jī)關(guān)反映情況，提出意見、建議或者申訴請(qǐng)求，是公民的一項(xiàng)基本的權(quán)利和義務(wù)，雖然信訪人的申訴請(qǐng)求已經(jīng)經(jīng)過了復(fù)核程序，但并不表明公民的申訴權(quán)利已經(jīng)失去，根據(jù)憲法的相關(guān)規(guī)定，信訪人依然具有向做出復(fù)核意見的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)反映情況，提出申訴請(qǐng)求的權(quán)利，新信訪條例的"終訪程序"缺乏相應(yīng)的法理上的依據(jù)。

　　從實(shí)踐上看，新信訪條例在建立了"終訪程序"時(shí)，并沒有對(duì)有權(quán)做出復(fù)核意見行政機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別做進(jìn)一步的具體規(guī)定，也沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)做出的"終訪程序"的法律效力，更無法界定違反"終訪程序"的信訪人所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等等，因此，"終訪程序"不僅不具有實(shí)踐上的可操作性，而且還可能進(jìn)一步引發(fā)信訪人采取極端的、違法的信訪行為提出申訴請(qǐng)求的現(xiàn)象。

　�。ㄋ模┰谛旁L制度建設(shè)中，依然無法避免人治與法治的內(nèi)在緊張

　　新信訪條例在完善信訪程序建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)了"雙向規(guī)范"和"雙向追究"，體現(xiàn)了信訪工作的法制化精神，特別是新信訪條例在完善和健全"雙向規(guī)范"和"雙向追究"的同時(shí)，以建立和健全信訪工作責(zé)任制為目標(biāo)，加強(qiáng)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，提出了領(lǐng)導(dǎo)接待制度、領(lǐng)導(dǎo)閱信制度、領(lǐng)導(dǎo)下訪制度，信訪工作績(jī)效的公務(wù)員考核制度等，并明確了違法的信訪工作行為對(duì)其主要負(fù)責(zé)人的行政和法律責(zé)任。這些措施對(duì)推動(dòng)主要領(lǐng)導(dǎo)親自處理、協(xié)調(diào)解決、親自督查、督辦信訪事項(xiàng)，提高信訪事項(xiàng)的解決效率有著重要的意義。

　　然而，由于目前缺乏一個(gè)科學(xué)的、客觀的信訪工作責(zé)任制考核的指標(biāo)體系，特別是缺乏一個(gè)科學(xué)的、客觀地考核領(lǐng)導(dǎo)干部信訪工作責(zé)任的指標(biāo)體系，在量化考核的政績(jī)壓力下，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任追究制的過分強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推向了信訪工作的前沿陣地，主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)推動(dòng)信訪事項(xiàng)的受理、辦理的首要的、不可替代的作用就更加突出，這種狀況反過來又進(jìn)一步強(qiáng)化了信訪人通過直接走訪主要領(lǐng)導(dǎo)人，而不是依靠法定程序來解決信訪問題的社會(huì)心理，加劇了信訪工作的人治和法治的內(nèi)在緊張。

　　三、《河南省信訪條例》修訂工作的基本方向

　　新信訪條例充分尊重地方政府制度創(chuàng)新主體地位，給地方政府的信訪制度改革留下了很大的空間，因此，在《河南省信訪條例》修改過程中，應(yīng)在深入領(lǐng)會(huì)新信訪條例的權(quán)威性、開放性、科學(xué)化和法制化基本精神前提下，總結(jié)10年來河南省信訪制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步修訂和完善《河南省信訪條例》，努力使之體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。

　�。ㄒ唬┮酝晟坡�(lián)席會(huì)議制度為切入點(diǎn)，加強(qiáng)信訪工作機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能，提高信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)威性

　　針對(duì)信訪機(jī)構(gòu)橫向協(xié)調(diào)和監(jiān)督困難的問題，在《河南省信訪條例》修改過程中，應(yīng)該繼續(xù)完善《河南省信訪條例》（1997）第四章關(guān)于人大、法院、政府和檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)信訪事項(xiàng)受理范圍的規(guī)定，理清不同性質(zhì)國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作的職責(zé)界限和關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，對(duì)同一信訪事項(xiàng)涉及不同國(guó)家機(jī)關(guān)如何受理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等做出補(bǔ)充規(guī)定。以完善信訪工作聯(lián)席會(huì)議制度為切入點(diǎn)，明確信訪聯(lián)席會(huì)議對(duì)此類信訪事項(xiàng)具有受理、交辦、轉(zhuǎn)送權(quán)力，對(duì)此類信訪事項(xiàng)辦理具有協(xié)調(diào)、監(jiān)督權(quán)力，避免在此類信訪事項(xiàng)上相互推諉和協(xié)調(diào)、監(jiān)督缺位現(xiàn)象，或者可以考慮政府信訪機(jī)構(gòu)受聯(lián)席會(huì)議委托，行使對(duì)此類信訪事項(xiàng)受理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督查、督辦權(quán)，減少信訪人重復(fù)信訪現(xiàn)象，加強(qiáng)了對(duì)此類信訪事項(xiàng)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，提高信訪工作效率。

　　其次，針對(duì)信訪機(jī)構(gòu)縱向協(xié)調(diào)、監(jiān)督困難問題，在《河南省信訪條例》修改過程中，應(yīng)進(jìn)一步明確信訪工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理重大信訪事項(xiàng)的具體情形，如上級(jí)交辦的重要信訪事項(xiàng)、主要領(lǐng)導(dǎo)人交辦的重要信訪事項(xiàng)等。同時(shí)，結(jié)合信訪工作績(jī)效的公務(wù)員考核體系，進(jìn)一步明確信訪機(jī)構(gòu)的建議處分權(quán)實(shí)施的具體情形和基本程序等，把信訪工作機(jī)構(gòu)的建議處分權(quán)落到實(shí)處，增強(qiáng)信訪工作機(jī)關(guān)縱向的協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能。

　　（二）以政府信訪信息系統(tǒng)建設(shè)為契機(jī)，建立引導(dǎo)信訪人選擇多元信訪形式的工作機(jī)制，進(jìn)一步提高信訪工作的開放性

　　針對(duì)多元信訪形式選擇機(jī)制建立的問題，在河南省信訪條例修改中，在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)信訪人提出信訪事項(xiàng)，一般應(yīng)當(dāng)采取書信、電子郵件、傳真等書面形式的一般性基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確關(guān)于集體走訪和越級(jí)上訪的規(guī)定，對(duì)于集體走訪和越級(jí)上訪，不應(yīng)在受理、辦理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督上給予特殊的規(guī)定，原則上不再作為地方政府信訪工作考核的首要指標(biāo)，與此同時(shí)，明確規(guī)定提高對(duì)書信、電子郵件、傳真、電話等信訪形式的受理、辦理、督查、督辦的效率，鼓勵(lì)和引導(dǎo)信訪人采取成本低、效率高的信訪形式，真正做到信訪渠道的暢通。

　　為提高信訪工作的開放性，在河南省信訪條例的修改中，應(yīng)在貫徹新信訪條例中信訪信息公開有關(guān)條款基礎(chǔ)上，明確提出充分利用國(guó)家信訪工作信息網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步公布各級(jí)政府年度信訪工作的總體情況，公布各級(jí)地方政府信訪工作未來的發(fā)展趨勢(shì)，公布重大信訪事項(xiàng)的受理、辦理、協(xié)調(diào)處理、督查、督辦的情況，鼓勵(lì)通過網(wǎng)上質(zhì)詢、辯論等方式，征求社會(huì)各界對(duì)重要信訪事項(xiàng)的解決辦法，提出信訪工作的意見和建議等等，提高社會(huì)各界對(duì)信訪工作的參與和監(jiān)督。

　　（三）以完善"終訪程序"為重點(diǎn)，進(jìn)一步健全信訪程序，規(guī)范終訪人的信訪行為

　　針對(duì)"終訪程序"存在的理論難題，在河南省信訪條例修改中，可以考慮把新信訪條例的有關(guān)規(guī)定更改為，"信訪人對(duì)復(fù)核意見不服，依然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，行政機(jī)關(guān)原則上不再受理，并幫助和引導(dǎo)信訪人通過其他的法定途徑再次提出申訴請(qǐng)求。"這樣既能回避"終訪程序"中存在的理論困惑，又能引導(dǎo)信訪人通過其他法定程序再次提出申訴請(qǐng)求。

　　針對(duì)"終訪程序"存在著實(shí)踐操作上的困難，在河南省信訪條例的修改中，應(yīng)該在參照司法程序中有關(guān)終審程序規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定明確有權(quán)做出復(fù)核意見行政機(jī)關(guān)的級(jí)別，可以考慮設(shè)區(qū)市、省級(jí)信訪工作機(jī)關(guān)都具有做出復(fù)核意見的權(quán)力，重大的、具有全國(guó)影響的信訪事項(xiàng)的復(fù)核意見，由最高行政機(jī)關(guān)做出；
進(jìn)一步補(bǔ)充規(guī)定復(fù)核意見的社會(huì)公示制度，在新信訪條例中規(guī)定的復(fù)核聽證制度基礎(chǔ)上，可以考慮將經(jīng)過復(fù)核程序的信訪事項(xiàng)的網(wǎng)上公示制度；
要進(jìn)一步完善復(fù)核意見做出的程序，明確規(guī)定復(fù)核意見由同級(jí)信訪工作聯(lián)席會(huì)議審批，并交上一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)備案等，以確保"終訪程序"實(shí)踐上的可操作性。

　　（四）以建立科學(xué)的客觀的信訪工作責(zé)任制度為目標(biāo)，給各級(jí)地方政府特別是其主要負(fù)責(zé)人減壓松綁，緩解信訪工作中人治與法治的內(nèi)在緊張

　　信訪工作責(zé)任制特別是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度是一把雙刃劍，它既能推動(dòng)信訪工作的法制化，同時(shí)也可能加劇信訪工作中內(nèi)在的人治與法治的緊張，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的一個(gè)重要原因是缺乏一個(gè)科學(xué)的、客觀的領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任制考核指標(biāo)體系。

　　因此，在河南省信訪條例修改中，應(yīng)該本著制度創(chuàng)新的科學(xué)化原則，結(jié)合當(dāng)前河南省各級(jí)地方政府信訪工作的實(shí)際，通過對(duì)河南省委、省政府辦公廳頒布的《對(duì)河南省黨委政府責(zé)任制信訪工作考核細(xì)則（試行）》（2004 年4月30日）及對(duì)該細(xì)則的解釋和說明（2004年6月16日）各項(xiàng)考核指標(biāo)進(jìn)行重新審定，消除其中可能強(qiáng)化地方領(lǐng)導(dǎo)人的人治色彩的考核指標(biāo)，增加反映信訪問題解決質(zhì)量的量化指標(biāo)，減輕地方黨政部門及其領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)壓力，給地方各級(jí)政府及其主要負(fù)責(zé)人減壓松綁，增強(qiáng)地方領(lǐng)導(dǎo)人在解決信訪問題的主動(dòng)性和能動(dòng)性。

　　與此同時(shí)，本著制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性的原則，進(jìn)一步完善和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、領(lǐng)導(dǎo)閱信制度、領(lǐng)導(dǎo)包案制度，適度地使用領(lǐng)導(dǎo)下訪制度，反思當(dāng)前盛行的進(jìn)京赴省"接訪制度"，特別是領(lǐng)導(dǎo)人親自接訪的制度，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)人在信訪事項(xiàng)解決中的宏觀指導(dǎo)作用，反對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人迫于政績(jī)壓力，違反程序、違反政策、不顧行政成本"花錢買穩(wěn)定"的錯(cuò)誤傾向，消解領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制內(nèi)在的人治色彩，克服信訪工作中人治與法治的內(nèi)在緊張。

　�。ê鷵P(yáng) 天津大學(xué)管理學(xué)院博士后流動(dòng)站，天津，300071）

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