楊日旭：美國憲法上的集會自由權(quán)

　　一、憲法規(guī)定

　　人民之集會示威游行及集會機即根據(jù)美團憲法所作之下列規(guī)定：

　　1、 第一條修正案規(guī)定：「國會不得制定有關(guān)下列事項之法律：設(shè)立宗教或禁止信教自由；
限制或剝奪人民言論及出版之自由；
剝奪人民和平集會及向政府請愿救濟之權(quán)利�！�

　　2、 第九條修正案規(guī)定：「本憲法列舉各種權(quán)利，不得解釋為否認(rèn)或取消人民所保有之其它權(quán)利」（所指即隱私權(quán)Right to Privacy，亦指民權(quán)隱攝論Penumbra Theory即人民握有對隱私的隱攝權(quán)Penumbra right to privacy的保留權(quán)。）

　　二、法律

　　由于憲法修正案第一條「國會不得制定法律……剝奪人民和平集會及向政府請愿救濟之權(quán)利」之規(guī)定，美國迄無一綜涉游行示威或和平集會之聯(lián)邦法律，可資普遍應(yīng)用于全國。所有關(guān)于集會游行之法規(guī)均由地方政府制定，但自聯(lián)邦最高法院將憲法修正案第十四條之“平等保護”及適法程序等規(guī)定透過Gitow v. N. Y.（1925）及Del Jonge v. Orgon（1937）兩案之解釋，使言論自由及集會自由之聯(lián)邦憲法規(guī)定均可適用于各州，并約束地方政府在制定有關(guān)言論自由、宗教自由及集會自由之規(guī)定時均不得違背聯(lián)邦憲法。而聯(lián)邦憲法對以上基本權(quán)利既無統(tǒng)一之法律可循，亦無明確之定義為藉，故有關(guān)各州及地方所頒定之有關(guān)民權(quán)之法規(guī)是否違背聯(lián)邦憲法之爭議則需由聯(lián)邦各級法院逐級逐案行使司法審查權(quán)Judicial Review，以斷定其適憲性。

　　根據(jù)聯(lián)邦最高法院歷年所裁決有關(guān)言論及集會自由之案例，各州地方政府均對游行規(guī)定亦作相應(yīng)修正，綜括而言，則可獲得以下要點：

　�。�1）任何有關(guān)言論及集會自由之法規(guī)，不得武斷不公或妄加歧視；

　�。�2）任何有關(guān)言論及集會自由之法規(guī)條文必須明確不得籠統(tǒng)含混；

　�。�3）言論自由將純粹言論文字與煽導(dǎo)動亂之行動分開；

　�。�4）言論自由及集會自由在原則上則采事前不干涉主義（No prior restaint），但集會后如有違法行為則采適法干涉主義；

　�。�5）任何有關(guān)集會游行之法規(guī)對行政官員之授權(quán)不得畀予過量之行政裁量權(quán)（escessive power of discretion）。至于對行政裁量權(quán)之是否過量發(fā)生爭議，最后解釋應(yīng)由聯(lián)邦法院裁定。

　�。�6）和平守法之游行示威（mass demonstration and peaceful parade）旨在請愿抗議（appeal and protest），而非在蓄意違法式抵制抗命（illegal resistance and civil disobedieuce）故不受法律制裁；

　　(7)違法抵制之公民抗命，旨在蓄意違法及抵制抗命，故明知故犯，采取靜坐、霸占、或拒離之行動，甘受逮捕拘留及法律制裁。

　�。�8）戶內(nèi)集會采不登記主義，戶外集會則采登記主義。

　　三、聯(lián)邦最高法院判例

　　美國聯(lián)邦最高法院解釋有關(guān)州政府及地方政府涉及游行示威之判例甚多，不及備列。僅就該院歷年來解釋之案例內(nèi)容選為四類：1、游行許可證之核發(fā)；
2、法院對禁止游行令（Injunction）之核發(fā)；
3、游行時使用之喧話器或擴音器之管制；
4、游行時間、地點及方式等，茲分述舉例如后：

　�。ㄒ唬� 游行許可證之核發(fā)：

　　美國亦如法德諸國，人民均具有憲法上之和平集會及游行請愿權(quán)，而且采事先登記許可證主義。但亦有若干地方政府規(guī)定游行人數(shù)在若干數(shù)目之下，或自動而突發(fā)臨時抗議得免除登記者。原則上，各州地方政府對戶內(nèi)集會雖采事前不干涉原則（除非申請者請求派遣警察保護者外），但對戶外游行集會則采事先登記主義。但最高法院對地方所訂之戶外游行規(guī)則是否違憲所作之解釋亦有不同之演變，茲簡述如下：

　　1、承認(rèn)人民有權(quán)舉行和來集會請愿之自由，但亦支持地方政府有權(quán)要求核發(fā)登記許可證始得在戶外舉行集會。在一九五○年代之前，聯(lián)邦最高法院判例幾均采支持地方政府所訂應(yīng)行登記之立場。例如：

　　（1）U.S.v.Cruikshank，1876：在美國憲政史上，和平請愿權(quán)向被視為主要民權(quán)，而和平集會權(quán)則系從屬權(quán)。換言之，在本案中，聯(lián)邦最高法院則認(rèn)為①“人民和平集會之權(quán)利其目的即為向國會請愿并申訴其不平”；
（The right of the people peaceably to assemble for the prupose of petitioning congress for a redress of grievances…）；
②確認(rèn)共和政府之基本觀念即包括人民享有和平集會及和平請愿之自由權(quán)利。時至今日，請愿自由權(quán)與集會自由權(quán)利非但已無主從之分，而且聯(lián)邦最高法院且認(rèn)為系與言論自由及宗教自由同等重要。

　�。�2）David v. Mass.1897：在本案之前，聯(lián)邦最高法院對集會游行請愿問題率多聽任地方政府規(guī)定處理。在此案中，大法官候謀思（Justice Oliver Wendell Holmes,Jr.）則亦支持麻州最高法院之裁決，認(rèn)為波士頓市政府有權(quán)禁止在公共場所舉行集會，其禁限之法規(guī)并未違憲：

　　“……作為公眾之代表，自得對公共使用此等場所加以管制……蓋議會絕對有權(quán)并在憲法上禁止公眾在公路或公園集會演說一節(jié)并未侵犯公眾任何人之權(quán)利，猶如民間私宅戶之禁止任何人在其住宅中發(fā)表演說一樣�！�(“…As representative of the public may and does exrcise control over the use which the public may make of such places…For the legislature absolutely or constitutionally to forbid public speaking in a high way or public park is no more an infringement of the rights of a member of the public than for the owner of a private house to forbid it in his house.”)

　　盡管如此，本案洵開聯(lián)邦最高法院特別注意并解釋地方法規(guī)以防其侵犯聯(lián)邦公民言論及集會自由之先聲。

　　（3）De Jonge v. Oregon （1937）：在Davis v. Mass.一案后不及四十年，聯(lián)邦最高法院始有第二次機會對地方政府限制集會自由及言論自由之法規(guī)作更進一步之清楚解釋。De Jonge系一共產(chǎn)賞員，違反奧立崗州麻魯馬縣（Multnomah county，Oregon）犯罪幫會法（Criminal Syndicalism Law），在共產(chǎn)黨一項集會中發(fā)表演說。該州法律視“主張以犯罪、實際破壞及任何非法行動達到工業(yè)改變或政治革命罪犯”。De Jonge被判犯罪后，不服上訴，認(rèn)為州法侵犯在聯(lián)邦憲法上所應(yīng)享之言論自由及和平集會之自由權(quán)利。最后最高法院裁決：①和平集會之行為不應(yīng)視為犯罪；
②參加和平之集會之自由權(quán)利不應(yīng)因政治思想而遭受限制或剝奪；
③該員如無煽動暴亂制造騷動之非法行為，即不應(yīng)加以限制其言論自由；
集會權(quán)利為結(jié)社權(quán)之延長。此案之所以重要即因最高法院將“Gitlow Doctine”（將權(quán)利法案之條款透過第十四條修正案之適法程序之規(guī)定正式應(yīng)用于對州政府之約束）再加肯定。亦即和平集會自由權(quán)利不得因政治立場而加剝奪。

　�。�4）Hague v. Congress of Industrial Organizations（C.I.O.,1939）：新澤西州（N.J.）澤西市（Jersey city）曾通過一項市法規(guī)，禁止任何人或團體“未經(jīng)取得市政府公共安全處處長（Director of Public Satety）”頒發(fā)之許可證而在街市、公路、公共工程場地及公共建筑物聚眾集會。根據(jù)此一法規(guī)，市政府禁止產(chǎn)業(yè)工會（C.I.O.，）在城市大街散發(fā)傳單、標(biāo)語宣傳組織工會。Hague為市長，因禁止工會組織干部散發(fā)傳單及集會討論全國勞工關(guān)系法（National Labor Relations Act）而被控違憲。幾經(jīng)上訴，最后經(jīng)聯(lián)邦最高法院裁決認(rèn)為：①市政府之拒發(fā)集會許可證確系違反憲法第十四處修正案適法程序之平等保護之原則；
②市府拒發(fā)集會許可證即系侵犯憲法第一條修正案之基本民權(quán)。

　　在本案中，大法官羅博茲（Justice Roberts）就任何人在大街、公園等公共場所行使言論集會及助募等自由所發(fā)表之經(jīng)典性箴言迄仍為法學(xué)界所引用：

　　無論街道或公園之所有權(quán)誰屬，其自有人類歷史以來即被信托為公眾之用，以及作為集會、公民交換意見及討論公共事務(wù)及大眾問題之目的。自從古代起，這種使用街道及公共場所的權(quán)利已成為公民自由特權(quán)及諸多權(quán)利之一部分。但美國公民使用街道、公園作為對國是問題意見溝通之特權(quán)得因全民利益而加以規(guī)定：使用街道、公園之權(quán)利并非絕對而系相對權(quán)利，須受公眾之方便及舒暢之節(jié)制，并遵守和平及良好秩序；
但官方亦不得假藉法規(guī)而剝奪此等權(quán)利之行使（…the privilege of a citizen of the United States to use the streets and parks for communication of views on national questions many be regulated in the interests of all；
it is not absolute，but relative，and must be exercised in subordination to the general comfort and convenience，and in consonance with peace and good order：but it must not，in the guise of regulation，be abridged or denied.）

　　換言之，聯(lián)邦最高法院已確認(rèn)和平使用街道及公園等公共場所集會，請愿及游行系公民之基本權(quán)利。但此一基本民權(quán)早在People v. Kerrick 1927一案即被認(rèn)為并非毫無限制之絕對權(quán)利。美國制憲先賢早已稔知在普通法傳統(tǒng)下，非法集會即可引起具有家庭及財產(chǎn)權(quán)人士之疑慮，故在制定憲法第一條修正案時即不可能不考慮及此。本案則更加確認(rèn)，公眾和平使用街道集會、游行及請愿之基本權(quán)利非絕對而為相對之民權(quán)，為維護公共安全，地方政府得加以合理規(guī)定（reasonable regulation），已成定論。

　�。�5）Cox v. New Hampshire 1941：耶和華見證人會（Jehovah’s Witnesses）教徒六十八人之領(lǐng)導(dǎo)人Cox因未獲得紐罕姆什爾州曼撤斯特市（Manchester）所核發(fā)這戶個集會游行許可證而遭取締，并由法院判罪。Cox不服上訴，認(rèn)為市政府要求登記之規(guī)定違犯其在憲法上第一條修正案所享有之言論，集會及宗教自由。本案主題需要聯(lián)邦最高法院裁決者系該市之規(guī)程是否為適憲之警察權(quán)之行使？最高法院則一致裁決該市法規(guī)并未違憲，首席大法官休斯（chief justice Charles Evans Hughes）在判決中說明理由如下：

　�、俅税钢黝}并非限制Cox之宗教崇信自由（freedom of worship），而系政府行使適當(dāng)之警察權(quán)，維護公共安全，健康及道德；

　�、� “憲法上所保障之發(fā)權(quán)自由即包涵一個維持公共秩序之有組織之社會存在。如無此組織，自由本身即將在恣疑過度濫用喪失”（“Civil liberties,as guaranteed by thd Constitution,imply the existence of an organized society maintaining public order without which liberty would be lost in the excesss of unrestrained abuss.(點擊此處閱讀下一頁)

　　”）

　�、壅�府要求核發(fā)集會之登記許可之規(guī)定系提供適當(dāng)警察權(quán)及管制街道使用之所必需；

　�、堋叭魏稳藨{藉宗教責(zé)任為理由拒絕服從市政府之規(guī)定不愿眾所稔知之紅綠燈交通規(guī)則以之導(dǎo)引公眾注意其所發(fā)表意見之作為是不合理的。本院認(rèn)為該市法規(guī)所予核發(fā)執(zhí)照之有限權(quán)力應(yīng)由州法院解釋為與憲法所保障之權(quán)利并無砥觸�！保ā癘ne would not be justified in ignoring the familiar red traffic light because he thought it his religious duty to disobey the municipal command or sought by that means to direct public attention to an announcement of his opinion……We find it impossible to say that the limited authority conferred by the licensing provisions of the statute in question as thus construed by the state court contravened any constitutional right.”）此案之重要性即在它系代表言論自由外加行動之即例。本案即將純言論與行動加以區(qū)別。前者系受憲法之保障，后者則須受州政府警察權(quán)之管理。

　　2、一九五○年代以后，聯(lián)邦最高法院對地方政府核發(fā)戶外集會及示威游行許可證之裁決變化不定，每視個別情況及環(huán)境而定。因為最高法院對五○年代以后頻起之違法抗命或抵制法律行動則權(quán)為重視，而且對地方政府核發(fā)戶外集會或示威游行許可證之法令規(guī)章之監(jiān)督亦較嚴(yán)格，而且裁決亦隨案有異：

　�。�1）嚴(yán)格批語核發(fā)游行許可證之判例：在下列數(shù)案中，聯(lián)邦最高法院均認(rèn)為地方政府如警察局長或公共安全處官員握有過多之自由裁量權(quán)或過于專斷之行政裁量權(quán)，對集會自由，言論自由及宗教自由構(gòu)成“專前限制”（prior restaint），故加批語或裁決其為違憲。例如，在①Kunz v.N.Y.1953；
②Staub v. Baxley,1958；
③Niemotko v. Maryland,1959等案中最高法院的立場均不利于地方政府之游行登記許可制度。

　�。�2）采取有條件的支持登記許可之判例：與前數(shù)案顯有不同者即在Poulos v. New Hampshire,1953一案中，聯(lián)邦最高法院則采有限支持立場。該院認(rèn)為某地方政府所訂有關(guān)戶外集會或游行登記許可證核發(fā)之規(guī)定如①條文規(guī)定語言明確；
②執(zhí)法官員無自由專斷之裁量權(quán)；
③對言論自由、宗教自由、及集會自由無“事前限制”之法意；
及④無任何歧視之武斷權(quán)力等還必須事時，即予以支持。凡不合以上條件之地方法令規(guī)章均經(jīng)最高法院批駁。即使近在一九七六年之Hynes v.Oradell一案，聯(lián)邦最高法院對明顯違反憲法第一條修正案所保護之言論、宗教及集會自由權(quán)之法令規(guī)章即仍采嚴(yán)格監(jiān)督及摒棄態(tài)度。

　　總之，聯(lián)邦最高法院對地方核發(fā)游行許可證之法規(guī)采以下原則：一、對戶內(nèi)集會采從寬主義，如無引發(fā)暴動及危及公共安全之即時而明顯之危險，即不予干涉；
二、戶外集會包括示威游行，因涉及控制街市之秩序及交通之暢通，地方政府得制訂規(guī)程加以規(guī)定，但不得為限制或剝奪憲法第一修正案之言論、宗教、集會等基本自由權(quán)利而限制；
三、有關(guān)此類規(guī)則之文字必須明確；
四、政府有權(quán)核發(fā)登記許可證，但主管機關(guān)及官員不得握有無限制之裁量權(quán)，或以該項裁量權(quán)在實際上剝奪或限制民權(quán)自由；
五、規(guī)則必須公平而無歧視；
六、和平守法之示威抗議與蓄意違法抵制抗命（civil disobedience）有別。

　�。ǘ�） 法院對禁止游行令（Injunction）之簽發(fā)：

　　法院每應(yīng)地方治安機關(guān)或政府機構(gòu)基于公共安全及秩序或以未登記為由而請求法院核發(fā)命令，禁止游行。但策動示威游行者如蓄意不登記，或不服法院禁令而仍堅持游行者，即遭受取締與懲處，如不服，可依法定程序逐級上訴。茲舉以下判例說明：

　　1、Walker v. Birmingham,1967：曾為諾貝爾和平獎得主之美國黑人權(quán)領(lǐng)袖馬丁·路德·金（Martin Luther King,Jr.），為抗議白人種族歧視及爭取黑人之憲法民權(quán)而領(lǐng)導(dǎo)群眾在birmingham市街游行，既未登記獲準(zhǔn)游行，亦不服法院所簽發(fā)之禁止游行命令，而仍堅持從事街頭政治，引起社會爭議，造成政治不安。盡管金所發(fā)動之街頭政治為和平抗議之示威游行，且一再聲明系采民眾抵制抗命方式而非在間暴力革命或顛覆美國憲治政府。但為與暴力革命劃清界線，曾鄭重否認(rèn)其本人為共產(chǎn)黨或其從事民權(quán)組織為共黨這外國組織。而且群眾雖遭警方圍阻，宣令解散，縱有推扯，亦未將警方人員毆打成傷，警方亦無命令“打不還手、罵不還口�！狈ㄔ航�令是否違憲，金領(lǐng)導(dǎo)之示威游行是否合法，盡人皆知。美國憲政法治之所以能維持不墜即在示威群眾如違法院禁令，即遭警方取締，執(zhí)法如山，決不以政治手段解決違法問題。守法重在執(zhí)法，執(zhí)法不嚴(yán)，遷就政治，較諸違法及無法尤為嚴(yán)重。公權(quán)力之維護為法治政府之基礎(chǔ)。執(zhí)法不嚴(yán)，公權(quán)力之威信即難確立。

　　本案因涉及金蓄意違法，遂將游行示威主事者之一逮捕法辦。被告Walker不服，后經(jīng)上訴，經(jīng)聯(lián)邦最高法院以五對四票維持地方法院之原判。主稿裁決書之大法官史提爾（Justice Stewart）曾列舉以下重點：

　�。�1）法院禁令及市政府之規(guī)章本身因系涉及憲法問題，自必引起爭議。

　�。�2）上訴人（指被告Walker）應(yīng)依法定程序上訴，請求司法救濟，而不應(yīng)妄顧法律而將爭議訴請街頭行動（“The petitioners shonld have followed the orderly procedures of the law rather than ignoring them altogether and carrying their battle to the street.”）

　�。�3）國人對其所領(lǐng)導(dǎo)之爭取民權(quán)反歧視之社會運動及其不耐之郁結(jié)情緒表示同情，但“尊重司法程序系使執(zhí)法措施文明化所應(yīng)付之最小代價。而且亦只有尊重司法程序始能給予憲法自由更強有力之意義。”無論法院之禁令如何錯誤亦應(yīng)服從，在事后再行早訴求值。

　　2、Caroll et al, v. President and commissioners of princess Anne et al., 1968：本案與前案對法院禁令之裁決適成對比。前者認(rèn)法院之禁令有效，并未違憲。而在后案，僅一年之差，聯(lián)邦最高法院卻認(rèn)為地方法院卻認(rèn)為地方法院禁止向主白人優(yōu)越感之全國州權(quán)黨（The National States Right Party）舉行示威之禁令系違背憲法。聯(lián)邦最高法院所持之理由是：馬利蘭州Somerset縣巡回法院連下兩道禁令，第一次禁令系禁止全國州權(quán)黨在十日內(nèi)不得舉行示威游行；
第二次禁令則延長為十個月，該州上訴法院批準(zhǔn)十日之禁令，而批駁十個月之禁令。但聯(lián)邦最高法院則批駁馬利蘭州之兩次禁令均為違憲。因為此兩項禁令之頒發(fā)均系經(jīng)由單方缺席程序（es parte proceedings）為之，所以凡事未經(jīng)雙方當(dāng)事人之在場或容許被禁游行一方當(dāng)事人之申辯而所核發(fā)之單方缺席禁令均系違憲而無效（Nu es parte injunction）。

　　3、Organization for A Better Austin v. Keefe, 1971：六○年代美國黑人爭取民權(quán)運動風(fēng)起云涌，國會遂通過一系列人權(quán)法案，禁止住宅歧視。芝加哥區(qū)為美國黑人集中之都市。在新人權(quán)法案下，黑人乘機在白人區(qū)Austin一帶購置房地產(chǎn)。不料房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)施用各種欺詐手段，使白人區(qū)之某一白人屋主將其住宅售與黑人，一旦成交，黑人遷入，該區(qū)白人即惶惶不安，恐懼住區(qū)變壞，房價暴跌，于是紛紛競售。因而造成整條街巷潰爛（block-busting）及“恐慌大賤賣”（panic pedling）。于是，Austin區(qū)行政官員為挽救此一危機，遂向法院請求頒發(fā)禁令，禁止白人屋主結(jié)隊散發(fā)宣傳小冊，亦不得強迫其它屋主簽具拒售保證。聯(lián)邦法院認(rèn)為此一地方法院之禁令即系違反憲法規(guī)定，危害屋主之基本言論自由權(quán)。

　　總之，聯(lián)邦最高法院對地方法院頒發(fā)禁止游行或戶外集會之禁令亦采嚴(yán)格監(jiān)督主義：第一、地方法院頒發(fā)游行禁令，原則上許可；
第二、法院片面所作之缺席禁令則屬無效。

　　來源：法理與判例網(wǎng)

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