劉軍寧：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與制度治國(guó)

　　在二十世紀(jì)世界上為數(shù)不多的試圖徹底回避市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家中，中國(guó)無疑曾經(jīng)是其中最執(zhí)著的之一。然而，自1978年中共十一屆三中全會(huì)決定在農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬承包責(zé)任制、到1992年十四大正式宣布以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，再到中共十五大正式宣布并已在全國(guó)普遍展開對(duì)公有制進(jìn)行重大的改造，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的確立已是歷史的必然。

　　既然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)是不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)程，中國(guó)人對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的選擇是義無反顧的選擇，那么，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的確立就必然要求作出相應(yīng)的政治體制改革與之相配套。否則，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)就可能半途而廢。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的政體改革在內(nèi)容上是多方面的。其中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的確立要求在治國(guó)方式上實(shí)現(xiàn)由政策治國(guó)向制度治國(guó)的轉(zhuǎn)變卻是一項(xiàng)常常被忽略的重要內(nèi)容。

　　處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程注定會(huì)同時(shí)在治國(guó)方式上經(jīng)歷一場(chǎng)相應(yīng)的深刻變革。這種變革的實(shí)質(zhì)，是由領(lǐng)導(dǎo)者借助依照自己意志制定的政策治國(guó)轉(zhuǎn)向依靠經(jīng)過正當(dāng)程序產(chǎn)生的制度、法律來治國(guó)。政策治國(guó)是指在處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等公共事務(wù)時(shí)主要以政策、而不是借助制度和法律為主要的施政手段，通常流行于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制中。政策治國(guó)有其自身的利弊。其優(yōu)勢(shì)是使政府容易作出靈活的反應(yīng)，而且執(zhí)行起來果斷、迅速、高效，不僅可以不受以往政策的約束，甚至可以輕而易舉地沖破任何現(xiàn)行的法律的羈拌。其缺陷是：法治厥如，法制薄弱，機(jī)構(gòu)龐雜，行政裁量權(quán)過度，放則亂、收則死，政策決定可以任意更改，權(quán)大于法，以言代法，社會(huì)經(jīng)濟(jì)上實(shí)行指標(biāo)管理，用行政手段干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政治制度化程度低。由于權(quán)力不受制度約束，上級(jí)的政策易受到下級(jí)對(duì)策的抵制。所以，政策的手段一旦使用過度，彈性過大，政策變化過多過快，就會(huì)使人們失去對(duì)政策的信賴，導(dǎo)致政策失效，從而使政策治國(guó)失去其高效率的優(yōu)勢(shì)，這就造成政策與制度作為治國(guó)手段的雙重缺乏。政策治國(guó)的另一缺陷是由于缺少制度上的糾錯(cuò)機(jī)制，一旦政策不對(duì)路，實(shí)施的效率越高，不良的后果便越發(fā)嚴(yán)重，以至難以彌補(bǔ)。如五、六十年代的人民公社化運(yùn)動(dòng)、大躍進(jìn)、不節(jié)制生育等政策不僅在執(zhí)行中是高效的，而且后果是災(zāi)難性的。由于政策治國(guó)下長(zhǎng)官意志高于一切，并且有權(quán)對(duì)社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域橫加干預(yù)，所以這種治國(guó)方式與中國(guó)正在實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是格格不入的。

　　政策治國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政治基礎(chǔ)是高度的中央集權(quán)。所以，政策治國(guó)的實(shí)踐不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。比較適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的治國(guó)之道是制度治國(guó)，即主要依靠制度和法律來治理國(guó)家。政策治國(guó)并不意味著完全排斥制度。制度治國(guó)也并不意味著完全不借助政策。只是在這兩種制度模式之下，政策與制度各自所扮演的角色不同，政策與制度的關(guān)系不同。

　　在政策治國(guó)的模式下，政策凌駕于法律和制度之上，并可根據(jù)前者的需要對(duì)后者作任意的修改。在制度治國(guó)的方式下，則實(shí)行的是程序政治，制度與法律高于政策，更高于長(zhǎng)官意志。政府的行為及政策制定不得逾越制度和法律，且得遵守正當(dāng)?shù)姆�律程序。如果說，政策治國(guó)是人治的主要標(biāo)志，那么制度治國(guó)則是法治的必然要求。如果說，在政策治國(guó)之下，制度與法律服從政策和長(zhǎng)官意志，那么，在制度治國(guó)之下，政策和長(zhǎng)官意志則必須服從法律。靠制度治國(guó)，權(quán)力受到制度和法律的約束，避免了長(zhǎng)官意志的一意孤行，故不容易出錯(cuò)，即使出錯(cuò)，也可憑借制度的力量及時(shí)得到糾正。制度治國(guó)避免了政治權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的任意干預(yù)，且易保持政策的協(xié)調(diào)性與連續(xù)性，這就為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了穩(wěn)定、適宜的政治制度環(huán)境。在制度治國(guó)的模式下，法律與制度高于政策，后者不得逾越前者為其劃定的界限。所以，可以說制度治國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)，若以綜合效益來衡量，制度治國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于政策治國(guó)。

　　制度治國(guó)的核心內(nèi)容是政府（管理經(jīng)濟(jì)）行為的高度制度化，尤其是政府決策行為的高度制度化。與制度治國(guó)一樣，"制度化"與"法治"是一致的，制度化不僅要求法律制定的正規(guī)化和民主化，而且要求人們遵守和執(zhí)行這些法律規(guī)章。它涉及到授予某些政府機(jī)構(gòu)以一定的功能和權(quán)威（如立法機(jī)關(guān)），又要求人們遵守這種權(quán)威。它把正式的決策擺在十分重要的地位以保證決策按照這種正式的程序持續(xù)地進(jìn)行下去。憲法是實(shí)現(xiàn)政治制度化的主要手段之一。它可以授與或規(guī)定、限制（各級(jí)）政府的權(quán)力，及政府機(jī)構(gòu)的活動(dòng)原則，同時(shí)還規(guī)定社會(huì)的發(fā)展方向和目標(biāo)，并以這種形式為政府提供合法性。政治制度化的程度是政治穩(wěn)定和安定的主要因素之一。

　　落實(shí)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的行為規(guī)范是要在制度層次上創(chuàng)立一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益上中性的現(xiàn)代國(guó)家；
在經(jīng)濟(jì)層面上，維持一個(gè)充分自由的私人領(lǐng)域。政府對(duì)各種具體的利益爭(zhēng)奪應(yīng)保持中性的立場(chǎng)。政府必須提供規(guī)則以使市場(chǎng)得以運(yùn)轉(zhuǎn)，保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由，以及對(duì)規(guī)則的有效執(zhí)行以維持穩(wěn)定的商業(yè)環(huán)境以增進(jìn)投資的成功。同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)與效率方面的技術(shù)考慮應(yīng)多于對(duì)意識(shí)形態(tài)和政治因素的考慮，應(yīng)把技術(shù)問題與政治問題分開�，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府治國(guó)方式正是屬于技術(shù)領(lǐng)域的問題。所以，在這方面進(jìn)行變革更應(yīng)毫不猶豫。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家與政府是經(jīng)濟(jì)行為規(guī)則的制訂者、實(shí)施者和看護(hù)者、糾紛的仲裁者。有害的任意干預(yù)，政出多門，政策多變，封閉的政策制定過程增加腐敗和浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展國(guó)家特有的慢性病之一是，越缺少制度能力，越用政策代替制度。

　　在目前，中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡要求政府發(fā)揮更大的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。但政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的重要性并不意味著要一味擴(kuò)大政府的權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)諸領(lǐng)域的干預(yù)，而是盡力縮小政府干預(yù)的范圍，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化和股份化，進(jìn)一步向普通民眾開放經(jīng)濟(jì)，通過憲法、法律和公平的司法切實(shí)保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)自由。

　　在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府行為中，妨礙政府駕馭市場(chǎng)及管好經(jīng)濟(jì)事務(wù)的關(guān)鍵是政府的制度能力，因此，管理經(jīng)濟(jì)水平的改進(jìn)取決于制度建設(shè)與制度創(chuàng)新，取決于由政策治國(guó)轉(zhuǎn)向制度治國(guó)的決心和效果。另一方面，注重制度必然要關(guān)心制度環(huán)境。沒有適宜的環(huán)境，制度不可能發(fā)生有效的作用。沒有制度，政策不可能得到有效的推行。制度化的前提是法律制訂的規(guī)范化和民主化，是法律對(duì)所有的官與民具有同等的約束力。制度治國(guó)要求政策制定者遵守法律規(guī)定的制度，要求決策體制和決策行為的制度化，并接受社會(huì)各界與輿論的廣泛監(jiān)督。制度化的目的是要通過治國(guó)方式的高度制度化來促進(jìn)社會(huì)的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從宏觀層次上看，制度治國(guó)與法治、憲政高度相關(guān)，是現(xiàn)代民主政治在治國(guó)方式的具體體現(xiàn)。因此，向制度治國(guó)方式的轉(zhuǎn)變與向法治、民主、憲政的過渡是密不可分的。既然由非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變是不可避免的，那么，在政府管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為規(guī)范上由政策治國(guó)向制度治國(guó)的轉(zhuǎn)變也是不可避免的。所以，在治國(guó)方式上，實(shí)現(xiàn)由政策治國(guó)向制度治國(guó)的轉(zhuǎn)變，是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，因而也是中國(guó)政治體制改革的應(yīng)有之意。

　　在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府行為中，妨礙政府駕馭市場(chǎng)及管好經(jīng)濟(jì)事務(wù)的關(guān)鍵是政府的制度能力，因此，管理經(jīng)濟(jì)水平的改進(jìn)取決于制度建設(shè)與制度創(chuàng)新，取決于由政策治國(guó)轉(zhuǎn)向制度治國(guó)的決心和效果。另一方面，注重制度必然要關(guān)心制度環(huán)境。沒有適宜的環(huán)境，制度不可能發(fā)生有效的作用。沒有制度，政策不可能得到有效的推行。制度化的前提是法律制訂的規(guī)范化和民主化，是法律對(duì)所有的官與民具有同等的約束力。制度治國(guó)要求政策制定者遵守法律規(guī)定的制度，要求決策體制和決策行為的制度化，并接受社會(huì)各界與輿論的廣泛監(jiān)督。制度化的目的是要通過治國(guó)方式的高度制度化來促進(jìn)社會(huì)的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從宏觀層次上看，制度治國(guó)與法治、憲政高度相關(guān)，是現(xiàn)代民主政治在治國(guó)方式的具體體現(xiàn)。因此，向制度治國(guó)方式的轉(zhuǎn)變與向法治、民主、憲政的過渡是密不可分的。既然由非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變是不可避免的，那么，在政府管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為規(guī)范上由政策治國(guó)向制度治國(guó)的轉(zhuǎn)變也是不可避免的。所以，在治國(guó)方式上，實(shí)現(xiàn)由政策治國(guó)向制度治國(guó)的轉(zhuǎn)變，是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，因而也是中國(guó)政治體制改革的應(yīng)有之意。

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