陸維福：信訪制度是公眾利益訴求的有效渠道

　　由于目前信訪案件居高不下，社會影響很大，信訪工作受到空前重視，信訪機構客觀上起到黨委、政府與人民群眾溝通作用，也在力所能及的范圍內解決了很多實際問題。但是，由于現(xiàn)行《信訪條例》頒布于1995年，已經落后于時代發(fā)展，很多制度本身存在的缺陷，使其對如此眾多的信訪問題窮于應付，難以從根本上解決問題。信訪制度必須改革，法學界、信訪機構、公眾都對《信訪條例》的修改給予了充分的關注，甚至出現(xiàn)了加強信訪機構和取消信訪機構兩種根本對立的意見。為了適應信訪工作的需要，國務院經過充分研究論證，對現(xiàn)行《信訪條例》作出了重大修改，國務院總理溫家寶簽署國務院第431號令，頒布新修訂的《信訪條例》，該條例自2005年5月1日起施行。著名法學家、全國行政法學會副會長、中國人民大學法學院教授楊建順長期從事行政法研究，對于信訪問題一直非常關注。他認為，新條例的修改，簡潔而富有效率。此次條例修改的亮點很多，在對信訪人保護的細化，信訪方式的多樣化，信訪便民原則的細化、信訪事項范圍的擴大等方面作出了有效規(guī)定。

　　一、現(xiàn)行信訪制度難以適應社會和經濟的發(fā)展

　　我國信訪制度產生了建國以后，始終是非常規(guī)解決問題的渠道，主要起到疏導、溝通的作用。公民的信訪權利來源于《憲法》。作為行政法規(guī)的《信訪條例》對信訪制度作了具體規(guī)定。《信訪條例》規(guī)定信訪機構要認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務。信訪工作應當在各級人民政府領導下，按照分級負責、歸口辦理，誰主管、誰負責，及時、就地依法解決問題與思想疏導教育相結合的原則�！缎旁L條例》只是政府及其工作部門信訪機構要遵守的法律制度，實際上其他黨委、人大等設立的信訪機構基本上也根據(jù)《信訪條例》辦事。信訪機構通常不具有解決問題的實際權力。

　　目前信訪機構龐大而分散，《信訪條例》僅規(guī)定了政府及其工作部門要設立信訪機構，實際上黨委（通常與政府聯(lián)合設立）、人大、黨委工作部門和司法機關甚至事業(yè)單位都設有信訪機構，其中起到核心作用的是黨委政府聯(lián)合信訪機構（在大部分地區(qū)是采用這種體制）。黨委政府聯(lián)合設立的信訪機構是綜合性信訪機構，凡是對下屬的黨委工作部門、政府工作部門以及下級黨委政府及其工作部門的信訪，都可以向其提出。其權力最大，業(yè)務最為繁忙。黨委工作部門和政府部門的信訪機構主要管轄對本部門極其下屬部門行為不服提出的信訪案件，辦理黨委、政府信訪機構交辦的信訪案件，公檢法則負責本職權范圍的信訪案件辦理。就其功能而言，主要是根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定起到疏導、溝通的作用，并沒有賦予信訪機構處理問題的決定權。這種體制缺乏統(tǒng)一協(xié)調，至今在絕大部分地區(qū)也沒有實現(xiàn)微機信息聯(lián)網，造成了信息的無序傳導，信訪者在多家機構之間跑來跑去，問題卻難以解決。信訪機構分散設置，每個機構的工作人員即非常有限，有的還是兼職的，專業(yè)素質有待提高，導致工作效率和工作水平不高。信訪機構沒有獨立處理問題的權限，不具有相對獨立性，也不能對業(yè)務部門的工作進行監(jiān)督，信訪問題的處理需要先報領導審批，領導批示后，再會同具體業(yè)務部門拿出處理方案，然后還要領導審批。由于缺乏法律規(guī)范，領導對個案的批示、處理有時又太過隨意，前后處理不一致，引發(fā)更大的信訪。由于信訪機構主要是溝通和疏導，提出的處理意見有關部門辦理不力或者婉言拒絕，就造成很多問題無法解決

　　二、新《信訪條例》的重大改進

　　新《信訪條例》比舊《信訪條例》在很多方面有突破，吸收了一些行政法學界的最新研究成果，“加強了信訪職能，賦予了信訪部門交辦權、督辦權，使信訪部門從單純的收發(fā)室走出，便于信訪案件的監(jiān)督和相關部門的及時辦理，更切實地保障了信訪人的利益”。（楊建順教授語）。新《信訪條例》有很多亮點，我們在此作深入探討。

　�。ㄒ唬┟鞔_信訪機構工作職責。新條例對信訪機構的設置和承擔的職能作出明確規(guī)定，理順了信訪工作機制，強化了信訪機構的權威，體現(xiàn)了依法行政的要求。新條例第六條明確規(guī)定：縣級以上人民政府應當設立信訪工作機構；
縣級以上政府工作部門和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構或者人員，具體負責信訪工作�？h級以上政府信訪機構是本級政府負責信訪工作的行政機構，履行下列職責：受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項。承辦上級和本級政府交由處理的信訪事項，協(xié)調處理重要信訪事項，督查檢查信訪事項的處理，研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議，對本級政府其他工作部門和下級政府信訪機構的信訪工作進行指導。

　�。ǘ�）健全信訪工作責任制度。新條例第七條規(guī)定健全信訪工作責任制度，對信訪工作中的失職、瀆職行為，要嚴格追究責任。各級政府將信訪工作績效考核納入公務員考核體系，使各級行政機關及其工作人員在辦理信訪事項時，切實履行其應當承擔的法定職責，保護信訪人的合法權益。第六章為法律責任，即明確政府部門、信訪工作機構和信訪活動各方的法律責任，包括依據(jù)公務員管理條例、治安管理處罰條例及刑法中的相關條款，追究行政機關及其工作人員違法處理信訪事項和信訪人違法進行信訪行為應當承擔的行政和刑事責任。

　�。ㄈ�）實行屬地管理。新條例改變了以往“分級負責，歸口辦理”信訪工作原則，修改為“屬地管理、分級負責”，強調了信訪事項屬地管理的優(yōu)先原則，明確了地方各級政府在處理跨地信訪和越級信訪時的主導作用，更符合我國行政管理工作實際。這種規(guī)定對以往涉及遇到“條”“塊”交叉時行政機關互相推托，導致信訪人利益無法得到保障的情況作了限制，確定了以政府為主導的糾紛解決機制。屬地管理并不排斥“歸口辦理”信訪事項，而在部門推托責任時由政府信訪機構加以督促，切實解決信訪問題。

　�。ㄋ模�暢通信訪渠道。原條例第二章“信訪人”被新條例第二章“信訪渠道”取而代之，意味著國家將暢通信訪渠道作為各級政府及其工作部門處理信訪事項的重要職責，并力圖通過規(guī)定各級政府及其部門信訪機構的工作方式、工作制度、工作機制等，確保信訪渠道的暢通無阻，為信訪人信訪活動提供便利，及時化解矛盾和糾紛。其中，構筑全國信訪信息系統(tǒng)將成為暢通信訪渠道的重要舉措之一。新《信訪條例》規(guī)定，國家信訪工作機構充分利用現(xiàn)有政務信息網絡資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利�？h級以上地方政府應當充分利用現(xiàn)有政務信息資源，建立或者確立本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上級人民政府、政府有關部門、下級人民政府的信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。信訪人可以持行政機關出具的投訴請求受理憑證到當?shù)厝嗣裾�府的信訪工作機構或者有關工作部門的接待場所查詢其所提出的投訴請求的辦理情況。該措施為信訪人在當?shù)靥岢�、查詢信訪事項提供了便利；
實現(xiàn)了政府間信息互通，提高效率，節(jié)約資源，增加了透明度。信訪人將不必千里迢迢在省會城市、首都去反映問題，而問題同樣會引起上級機關重視。

　　此外，信訪問題是綜合性社會問題，信訪人的利益訴訟也是多元的，需要社會各方面的關心和努力。近年來不少地方政府信訪機構面對新情況、新問題已經開始嘗試社會參與處理信訪的機制，如安徽省委省政府信訪局與若干律師事務所合作，要求部分律師直接到信訪接待場所解答信訪人疑問，代為書寫法律文書，引導信訪人采用法律手段來解決問題；
上海城區(qū)的居委會代理信訪、律師參與政府信訪接待并提供咨詢等，在減輕社會矛盾、引導信訪問題有序解決方面作出了有益的嘗試，受到信訪人的歡迎。新條例規(guī)定信訪工作機構應當組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業(yè)人員、社會志愿者等共同參與，運用咨詢、教育、協(xié)商、調解、聽證等方法，依法、及時、合理處理信訪人的投訴問題。這一規(guī)定準確地把握了信訪工作的特點，適時地將近年來各地在信訪工作中出現(xiàn)的好的做法固定下來，并予以推廣提倡。

　　（五）明確信訪事項范圍。隨著社會利益主體的多元化，大量的社會矛盾不可避免地產生了，這些事項有很多屬于民事性質的，應當通過訴訟等渠道解決，如何科學界定信訪事項范圍，避免信訪人無序上訪，是一項重要工作。舊《信訪條例》對于信訪事項界定不清楚，容易引起誤解。其第八條規(guī)定對于行政機關及其工作人員的行為不服可以信訪，縮小了行政主體的范圍。實際上，在我國法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織也可以行使行政管理權，由村民選舉產生的村委會依法行使職權，都會與信訪人利益發(fā)生碰撞，都應當納入信訪范圍。新的《信訪條例》明確規(guī)定，信訪人對行政機關及其工作人員，法律、法規(guī)依法被授權具有管理公共事務職能的組織及其工作人員，提供公共服務的企事業(yè)單位及其工作人員，社會團體和其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員，村民委員會、居民委員會及其成員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服其職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項。這個規(guī)定繼承了我國從行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復議法等法律中發(fā)展起來的關于行政主體的認定原則，也與現(xiàn)實中行政管理和公務服務的定位相一致，民事糾紛從行政機關信訪受理范圍與信訪功能中分離出來，符合我國信訪制度漸進改革的總體思路，也是引導信訪人依法、理性信訪來維護自己合法權益的途徑之一。

　�。�六）建立迅速解決糾紛的機制。為了有效解決信訪問題，新《信訪條例》還規(guī)定了若干行之有效的工作規(guī)則。條例規(guī)定：設區(qū)的市、縣兩級人民政府可以根據(jù)信訪工作的需要，建立政府主導、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機制。為了保證信訪事項的公正辦理，行政機關工作人員與信訪事項或者信訪人有直接利害關系的應當回避。對于重大、復雜、疑難的信訪案件，可以舉行聽證，聽證應當公開舉行。對于信訪請求事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，予以支持，并督促有關機關或者單位執(zhí)行。

　　三、信訪與行政復議和行政訴訟的銜接

　　我們在做好信訪工作的同時，也要認識到信訪制度象其他任何制度一樣也有其局限性，很多問題應當通過行政復議和行政訴訟渠道來解決。行政復議具有方便快捷和不收費的特點，行政復議對具體行政行為有權審查其合法性和適當性，還可以對規(guī)范性文件進行附帶審查，很大程度上彌補了信訪制度的不足。但是，《行政復議法》又對行政復議制度本身作了很多限制，從而使其解決問題的能力打了折扣。行政復議只能受理對于行政機關具體行政行為不服提起的行政復議，這些行為包括行政處罰、行政強制、行政審批等，對于黨群部門的行為，行政復議機關無權管轄；
對于現(xiàn)在群眾反映強烈的人事糾紛一般不能通過行政復議途徑而要通過申訴渠道（也就是信訪）來解決，解決問題的機率較小。由于我國處于新舊體制交替階段，對于轉軌時期大量出現(xiàn)的以往由政策調整的大量歷史遺留問題（由于以往實行計劃經濟，政府管了很多不該管而又管不好的事情，現(xiàn)在當事人要求由政府承擔責任），涉及到重大經濟利益而當?shù)卣�府限于財力根本無法落實中央政策的問題（由于我國實行分級財政，很多地方政府財政窘迫，實際是吃飯財政。而中央下文件的諸如加工資、提高福利待遇的文件都是“中央請客，地方出錢”，很難落實）導致當事人不滿引發(fā)上訪，行政復議機關也不能受理，也使得當事人只能去信訪。為了維持行政行為的相對穩(wěn)定，《行政復議法》規(guī)定當事人應當在知道具體行政行為之日起60日內提起行政復議。超過了時效，則不能提起行政復議�？紤]到群眾的整體文化素質和法律意識的欠缺，很多問題沒有在時效內提出而轉化為歷史案件，又只能去信訪。加上現(xiàn)在的行政復議機構附設于行政機關內部，沒有體現(xiàn)出相對獨立性，影響了處理結果的公正、客觀，打擊了當事人的信心。行政訴訟制度被稱為是公民權利的最后一道保障，人民法院有權對行政機關的行政行為進行審查。行政訴訟在受理范圍上基本與行政復議一致，時效為三個月，且一般只能對具體行政行為進行合法性審查，而不能進行適當性審查，也不能對規(guī)范性文件進行司法審查。行政訴訟需要進一步改革，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益不受行政機關侵害。總體來說，行政復議和行政訴訟雖然存在很多問題，但實施多年來發(fā)揮了很大的作用，問題是要降低門檻，擴大受理范圍，真正體現(xiàn)“救濟”的特點。

　　總之，新修訂的《信訪條例》貫徹了黨的十六大、十六屆四中全會精神，體現(xiàn)了堅持以人為本、構建和諧社會和加強民主法制建設的要求。新《信訪條例》確立的制度，對于保持和加強黨和政府同人民群眾的聯(lián)系、切實保護人民群眾的合法權益，促進行政機關依法行政，推進信訪工作的制度化、規(guī)范化和程序化，規(guī)范信訪秩序，維護社會和諧穩(wěn)定，將發(fā)揮重要的作用。

　　本文原發(fā)表于《決策咨詢》2005年第5期,經過修改

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