時(shí)代潮：陜北油田事件背后的行政強(qiáng)力

　　《行政許可法》實(shí)施一周年來(lái)，建立有限政府、透明政府、服務(wù)政府的理想已經(jīng)露出希望的曙光。但由于《行政許可法》在相當(dāng)程度上限制了政府的審批權(quán)力，原來(lái)坐擁巨大權(quán)力的一些既得利益部門(mén)和官員，自然不會(huì)甘心，因此需警惕新一輪的行政權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)

　　地方政府“四兩博千金”

　　1994年4月13日，根據(jù)國(guó)務(wù)院批示精神，原中國(guó)石油天然氣總公司和陜西省政府簽訂了《關(guān)于開(kāi)發(fā)陜北地區(qū)石油資源的協(xié)議》（簡(jiǎn)稱“4•13協(xié)議”），決定從中石油長(zhǎng)慶石油勘探局和陜西延長(zhǎng)油礦管理局已登記的探礦權(quán)、采礦權(quán)的區(qū)塊范圍內(nèi)，從長(zhǎng)慶局依法登記的礦區(qū)內(nèi)劃出約500平方公里，從延長(zhǎng)局劃出約580平方公里，交由地方所在市縣組織開(kāi)發(fā)。

　　此后，陜北地方政府利用這一資源開(kāi)始大規(guī)模招商引資。據(jù)了解，在1997年之后，陜北各產(chǎn)油縣成了私營(yíng)石油經(jīng)濟(jì)的大舞臺(tái)，石油產(chǎn)業(yè)生長(zhǎng)為地方政府的經(jīng)濟(jì)支柱。

　　據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，到1998年底，延安、榆林地區(qū)各縣石油開(kāi)發(fā)總投入已達(dá)50.5億元，其中聯(lián)營(yíng)企業(yè)32.9億元，共鉆井5561口，年產(chǎn)油量達(dá)到168萬(wàn)噸。石油開(kāi)發(fā)收入占到地方財(cái)政收入的80％，6年增長(zhǎng)了50倍，農(nóng)民的人均年收入從1040元，上升到17000元。

　　1999年7月，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布了“國(guó)經(jīng)貿(mào)石化1239號(hào)文件”，要求陜北當(dāng)?shù)馗骺h政府必須依法行政，“堅(jiān)決停止和糾正允許投資商參與石油開(kāi)采活動(dòng)的做法”和“杜絕越權(quán)審批石油區(qū)塊及井位的行為”。

　　已經(jīng)有多家媒體調(diào)查和披露，1239號(hào)文件被當(dāng)?shù)卣�府給“藏”起來(lái)了。文件下發(fā)之后，陜北地方政府非但沒(méi)有進(jìn)行治理整頓，反而加大了招商引資的力度和優(yōu)惠政策，又將大量民營(yíng)企業(yè)家吸引過(guò)來(lái)。而絕大部分農(nóng)民買井打油也是從這個(gè)時(shí)候開(kāi)始的。

　　由于陜北特殊的地理構(gòu)造，造成其油藏規(guī)模小、連片性差、油層低滲透，開(kāi)采成本高，風(fēng)險(xiǎn)大，原先在這塊土地上努力過(guò)的一些國(guó)有企業(yè)打井采油的成績(jī)都不甚理想。因此在最初的時(shí)候，民營(yíng)企業(yè)投入了大量資金購(gòu)買設(shè)備，鉆研了大量可行的技術(shù)，嘗遍了酸甜苦辣。正當(dāng)投資者逐漸步入開(kāi)采石油的正軌，一些油老板們還投入巨資對(duì)油井進(jìn)行技術(shù)改造以提高產(chǎn)油量的時(shí)候，2003年春，陜北地方政府所謂的收回油井所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)的“收權(quán)”運(yùn)動(dòng)在陜北地區(qū)開(kāi)始了。地方政府采取“先收井，后清算”的辦法，突然強(qiáng)行收回油田。2000多油老板的油井頃刻間掛上縣鉆采公司的牌子，幾十億元民營(yíng)資產(chǎn)變成了“國(guó)有”。投資者們稱，此后的清算過(guò)程，也是以政府單方面定價(jià)為準(zhǔn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于各大小投資者的計(jì)算價(jià)格。投資者們聲稱，政府支付的回購(gòu)款，只相當(dāng)于他們實(shí)際投資的20%。

　　行政權(quán)力廢止合同關(guān)系

　　陜北收權(quán)事件在全國(guó)引起了軒然大波，中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)和北京眾多法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界的學(xué)者對(duì)陜北油井收權(quán)事件表示了高度關(guān)注，有人把陜北油田案定義為“保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)第一案”。

　　北京大學(xué)行政法教授孫琬仲表示，陜北地方政府違反了誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致、合法行政、程序正當(dāng)?shù)鹊男姓�法原則。

　　他說(shuō)，當(dāng)?shù)卣�府不是保護(hù)而是侵犯了民營(yíng)企業(yè)和農(nóng)民的合法權(quán)益，民營(yíng)投資者參與油井開(kāi)發(fā)是得到政府的審批和許可的，也就是說(shuō)，他們從事開(kāi)采活動(dòng)是合法的。既是合法的，就應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，不能不經(jīng)過(guò)聽(tīng)證、協(xié)商僅憑一紙通知就收回油井。而陜北地方政府恰恰沒(méi)有意識(shí)到自己的行為違法性，才引發(fā)了民營(yíng)資金外逃等問(wèn)題。

　　陜北民企投資者的代理律師朱久虎對(duì)媒體說(shuō)：“這個(gè)案子的核心是行政侵權(quán)。行政機(jī)關(guān)動(dòng)用行政權(quán)力和暴力來(lái)干預(yù)合同。政府和民營(yíng)投資者簽了協(xié)議，如果解除的話，要么雙方協(xié)商中止合同，要么就是通過(guò)法院中止合同，任何單方面的中止就是違約。” 他總結(jié)道：“一切有合同的地方，行政行為就必須止步�！薄�

　　行政權(quán)力濫用的沖動(dòng)

　　從2003年7月開(kāi)始，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了長(zhǎng)時(shí)間的大規(guī)模群眾上訪。媒體調(diào)查顯示，在收回油井、要求民企投資者進(jìn)行結(jié)算的過(guò)程中，以及針對(duì)投資者上訪時(shí)，政府都使用了強(qiáng)制手段。一些投資者被戴著手銬腳鐐在兌付油井款的公證書(shū)上被迫按下了手印。

　　投資者一度與政府派來(lái)回收油井的人員發(fā)生了暴力沖突，也曾集體赴各級(jí)政府上訪，但最終他們決定寄望于法律。

　　一位民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究專家用“開(kāi)門(mén)引鳳，關(guān)門(mén)打狗”，來(lái)形容陜北地方政府先是招商引資，隨后通過(guò)政策調(diào)整對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)成果予以剝奪。

　　當(dāng)初熱情洋溢的油老板們抱怨說(shuō)，他們現(xiàn)在對(duì)政府的翻手為云、覆手為雨的做法徹底喪失了信心。一位企業(yè)家的解釋非常典型：“合同是靠不住的，政策是靠不住的，還有什么靠得住？我們還投什么資？”

　　今年5月23日，律師團(tuán)的成員，北京杰通律師事務(wù)所祁永紅和內(nèi)蒙古幾位律師按計(jì)劃趕到西安，向陜西省高級(jí)人民法院遞交了行政訴訟起訴狀。原告方為陜北民營(yíng)石油投資者，訴訟總代表馮孝元；
被告為陜西省三級(jí)政府，法定代理人為省長(zhǎng)陳德銘。但是訴訟申請(qǐng)被陜西省高院拒絕。

　　祁永紅律師接受記者采訪時(shí)說(shuō)：“陜西省高院認(rèn)為本案是抽象行政行為，另外他們認(rèn)為本案是政府正在處理當(dāng)中，法院不好插手。以這兩個(gè)理由為拒絕接收我們的訴狀，而且拒絕跟律師探討法律問(wèn)題。他們還反復(fù)強(qiáng)調(diào)一個(gè)問(wèn)題，要看到中國(guó)的國(guó)情�！�

　　陜北油田事件最后走向何方，我們還不得而知。但有人認(rèn)為，《行政許可法》的實(shí)施，如果它能夠真的得到完全的貫徹實(shí)施的話，將是行政領(lǐng)域的一場(chǎng)革命，能使我們中國(guó)政府往法治政府方向大大地邁進(jìn)一步。

　　但此案卻從另外一個(gè)角度反映出，行政權(quán)力天生具有自我擴(kuò)張性《行政許可法》實(shí)施后，有些政府部門(mén)和官員并不甘心失去權(quán)力，因此需要警惕新一輪的權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)。（周文水，《時(shí)代潮》2005.13）

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