梅麗紅：集體領(lǐng)導(dǎo)與黨政關(guān)系

　　一

　　集體領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則之一。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實(shí)行委員制的領(lǐng)導(dǎo)體制，“凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作任務(wù)的部署，干部的重要任免、調(diào)動(dòng)和處理，群眾利益方面的重要問題，以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)規(guī)定應(yīng)由黨委集體決定的問題，應(yīng)該根據(jù)情況分別提交黨的委員會(huì)、常委會(huì)或書記處、黨組集體討論決定，而不得由個(gè)人專斷。”“在黨委會(huì)內(nèi)，決定問題要嚴(yán)格遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則。書記和委員不是上下級(jí)關(guān)系，書記是黨的委員會(huì)中平等的一員�！边@些都是黨內(nèi)政治生活應(yīng)該遵循的基本準(zhǔn)則。

　　但是，在現(xiàn)實(shí)權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作過程中，地方主要負(fù)責(zé)人、尤其是書記個(gè)人專斷的現(xiàn)象卻相當(dāng)普遍。比如，在一些地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部，忽視委員會(huì)的設(shè)計(jì)意圖，討論、決定一些重要問題，往往不是按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由黨委會(huì)集體討論投票表決作出決定，而常常是委員們（含副書記）揣摩書記意圖發(fā)表意見后，由黨委書記個(gè)人拍板決定。又比如，在推行責(zé)任制的過程中，為了強(qiáng)調(diào)許多工作的重要性，都要求黨委“一把手”負(fù)責(zé)和掛帥，致使黨委“一把手”承擔(dān)著無限的責(zé)任，無形中也加大了黨委“一把手”的職責(zé)和權(quán)力范圍，使得集體領(lǐng)導(dǎo)很難實(shí)施。再比如，為了突出經(jīng)濟(jì)任務(wù)而實(shí)行“黨政一肩挑”，導(dǎo)致許多基層黨委采取行政化的“首長負(fù)責(zé)制”，而且有越來越強(qiáng)化的傾向。這種行政化管理，不僅造成黨內(nèi)重大事項(xiàng)由書記一人決定的不民主現(xiàn)象，而且搞層層任命，形成了黨政管理的一體化，既損害了黨員參與黨內(nèi)選舉的民主權(quán)利，又削弱了對(duì)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，成為黨內(nèi)民主建設(shè)的一大困惑。近年來，黨政一肩挑及其領(lǐng)導(dǎo)下的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部集體違法犯罪現(xiàn)象，給黨和政府的形象帶來了極大的損害，在廣大人民群眾中造成了惡劣的影響。鄧小平曾經(jīng)指出：一切權(quán)力集中于黨委，“黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”這種情況在改革以來不僅沒有根本扭轉(zhuǎn)，反而由于權(quán)力的逐級(jí)下放而在不少地方發(fā)展得更為嚴(yán)重。

　　二

　　從理論的應(yīng)然設(shè)計(jì)出發(fā)，黨內(nèi)重大問題由集體討論決定，體現(xiàn)了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則。但從運(yùn)作過程來看，具體實(shí)踐卻與規(guī)定文本時(shí)有相違。這里的原因是多方面的，其中黨政高度“統(tǒng)合”與黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則存在內(nèi)在沖突是不容忽視的原因。

　　根據(jù)黨建學(xué)的觀點(diǎn)，既然黨政系統(tǒng)同構(gòu)，黨政關(guān)系中黨又居于領(lǐng)導(dǎo)地位，那么黨內(nèi)如果能實(shí)現(xiàn)高度的民主，實(shí)際上就意味著國家體系貫穿著民主特征。因此，黨內(nèi)民主對(duì)國家民主具有決定意義。但問題是，在黨政高度“統(tǒng)合”的條件下，黨的民主集中制原則延伸至國家事務(wù)的管理和公共權(quán)力的行使，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)組織內(nèi)的矛盾。

　　民主集中制是一種民主的領(lǐng)導(dǎo)體制，是集體領(lǐng)導(dǎo)下的一種民主生活。在黨內(nèi)，按照民主集中制的規(guī)定，黨委對(duì)重大問題的決策，必須經(jīng)由集體討論，充分發(fā)揚(yáng)民主，最后按少數(shù)服從多數(shù)的原則投票表決決定，而不得由個(gè)人或少數(shù)人專斷。相應(yīng)地，決策的責(zé)任也由集體承擔(dān)，書記就是一個(gè)召集人、協(xié)調(diào)人和主持人的角色，他個(gè)人對(duì)重大問題沒有決定權(quán)。因此，黨委沒有最高領(lǐng)導(dǎo)人的崗位設(shè)置，當(dāng)然也不可能對(duì)其相應(yīng)的權(quán)力范圍和責(zé)任作出規(guī)定。但是，在治理國家和行使公共權(quán)力的組織中，必須責(zé)任明確、反應(yīng)靈敏、決策快捷，因而需要設(shè)立人格化、具體化的最高權(quán)力職位，并明確其最高責(zé)任和最后責(zé)任。因此，依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，我國的各級(jí)政府均實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，行政首長負(fù)責(zé)制實(shí)質(zhì)上是一種個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)體制。這兩種不同的領(lǐng)導(dǎo)體制，在黨的各級(jí)組織行政化的情況下，其內(nèi)在的矛盾表現(xiàn)在：到底是實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制還是堅(jiān)持黨的民主集中制？如果是實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，那么黨的民主集中制如何貫徹？如果是堅(jiān)持黨的民主集中制原則，那么誰對(duì)政府工作的效率和后果負(fù)總責(zé)？如果由黨委書記負(fù)總責(zé)，那么黨委書記必然越權(quán)越位，甚至凌駕于集體領(lǐng)導(dǎo)之上，一旦造成過錯(cuò)又無人能追究其責(zé)任。

　　三

　　黨政關(guān)系與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和執(zhí)政方式是緊密聯(lián)系在一起的。但問題是如何在確保黨執(zhí)政合法性的條件下取得黨政關(guān)系改革的突破？黨的十五大提出依法治國的治國方略，黨的十六屆四中全會(huì)提出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”，已經(jīng)把黨政關(guān)系問題放在了執(zhí)政黨、國家公共權(quán)力和社會(huì)這樣一個(gè)大的系統(tǒng)中考量，并為改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式指明了根本方向。在這種情況下，加大黨政關(guān)系改革的力度，不僅是必要的，也是可行的。

　　黨政關(guān)系的改革，關(guān)鍵不在于黨政之間的“分”與“合”，而在于黨政關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化。具體而言，就是要在實(shí)際的政治生活中科學(xué)界定黨和政各自的職能范圍，確定二者的權(quán)力關(guān)系，并使之法制化和制度化。黨要嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定來行使對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，要以完備的制度和法律體系來規(guī)范黨和政之間聯(lián)系的機(jī)制、黨在政府中的運(yùn)作模式等，從而給執(zhí)政黨的執(zhí)政活動(dòng)劃出一個(gè)清晰的法律范圍，減少黨務(wù)官員與政務(wù)官員的競爭、權(quán)錢交易與腐敗，實(shí)現(xiàn)黨政體系決策的科學(xué)性與正確性�？茖W(xué)、規(guī)范的黨政關(guān)系，不僅能夠優(yōu)化權(quán)力的運(yùn)作，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，而且能夠促進(jìn)國家政治發(fā)展與黨的建設(shè)的有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)。這不只是在“應(yīng)然”意義上是如此，在“實(shí)然”狀態(tài)下也肯定是如此。（學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）

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