王怡：“立法游說(shuō)”是最高級(jí)的維權(quán)

　　近年來(lái)，“維權(quán)”成為一個(gè)流行話語(yǔ)，但人們大多以為這只和個(gè)別案子、個(gè)人人相關(guān)。其實(shí)西方的民主法治就是維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)附產(chǎn)品。最近因?yàn)橄愀奂卫麃?lái)集團(tuán)財(cái)產(chǎn)受侵吞的案子，一些香港學(xué)者如郎咸平、劉夢(mèng)熊等，喊出“港商維權(quán)”的標(biāo)語(yǔ)。商業(yè)活動(dòng)中一個(gè)合同一個(gè)合同的簽，交易成本太高，于是出現(xiàn)了格式合同。維權(quán)的事也是如此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)，成本最低也最高級(jí)的維權(quán)手段，就是參與和影響規(guī)則的制定。因?yàn)榉�律就是最初的那個(gè)格式合同。譬如稅法，一字一句的改動(dòng)，可能就意味著幾十億財(cái)富將在不同人群之間易幟。又如電動(dòng)車可否上路，直銷企業(yè)能不能合法？那些將受益和將受損的人，又如何能夠無(wú)動(dòng)于衷，而我們的立法程序，又如何可以斷絕他們言路，將他們的焦慮或盼望置之門外呢？

　　我想起今年“兩會(huì)”期間，看到《中國(guó)新聞周刊》刊登一封讀者來(lái)信，題目是“人大代表勿當(dāng)?shù)胤秸�府說(shuō)客”。作者認(rèn)為每年兩會(huì)，部分代表、委員的提案總帶著明顯的地方色彩，為地方當(dāng)說(shuō)客、爭(zhēng)利益。他認(rèn)為這不對(duì)，因?yàn)椤叭珖?guó)人大代表”就應(yīng)該代表全國(guó)人民的共同利益，自覺(jué)站在全社會(huì)共同利益的立場(chǎng)上說(shuō)話。

　　這種看法明顯帶著某種大公無(wú)私的烏托邦遺跡。令我又想起當(dāng)初的法國(guó)大革命。雅各賓派執(zhí)政后，圣鞠斯特在1793年1月28日作一場(chǎng)激昂的演講，他和這位讀者的來(lái)信幾乎是同一口吻，他這樣說(shuō)：“每個(gè)人都必須忘記他自己的利益和自尊，私人幸福和利益是對(duì)社會(huì)秩序的強(qiáng)暴。人民的利益要求你忘記你自己”。

　　在一些地方的基層選舉改革中，也出現(xiàn)類似的觀點(diǎn)。如宗族、宗教等民間勢(shì)力的存在，也被視為干擾選舉結(jié)果的負(fù)面力量。官員們認(rèn)為某些選民不是從怎樣有利于地方的公共利益出發(fā)，而總是從自己的小圈子、小團(tuán)體的利益出發(fā)去投票，他們認(rèn)為這會(huì)破壞選舉公正和集體的利益。我去全國(guó)第一個(gè)進(jìn)行鄉(xiāng)長(zhǎng)直選的步云鄉(xiāng)調(diào)查時(shí)，有很多干部和村民都跟我表達(dá)過(guò)這種看法。

　　近年來(lái)，一些“檻外人”如大企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和NGO組織等，開(kāi)始或明或暗的出現(xiàn)在各種規(guī)則制定和政府立法的“檻內(nèi)”。如全國(guó)工商聯(lián)早些年在私有財(cái)產(chǎn)權(quán)修憲過(guò)程中的努力令人矚目。修憲是最高級(jí)的規(guī)則修改，也是民間維權(quán)的最高成就。再如微軟等軟件大企業(yè)在《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》立法過(guò)程中的影響力，但那幾乎是幕后的。而安利、雅芳等直銷企業(yè)對(duì)擬出臺(tái)的《直銷條例》的積極參與，則幾乎是公開(kāi)的。這方面外資企業(yè)總走在前面。圍繞直銷立法，也是企業(yè)界迄今為止一次最高級(jí)、最公開(kāi)化的維權(quán)嘗試。去年5月18日，七家直銷巨頭的負(fù)責(zé)人聚首蘇州，召開(kāi)“蘇州會(huì)議”。會(huì)上成立了一個(gè)臨時(shí)性的壓力集團(tuán)——“關(guān)注中國(guó)直銷立法開(kāi)放小組”。隨后這個(gè)小組和商務(wù)部舉行了四次討論。直銷條例的出臺(tái)被推遲后，今年1月12日，來(lái)自世界各地18家直銷公司又在北京舉行了首席執(zhí)行官的峰會(huì)，加快了影響中國(guó)直銷立法的態(tài)勢(shì)。

　　在政治學(xué)中，這些活動(dòng)被叫做“立法游說(shuō)”，也叫院外活動(dòng)（Lobbying）。最早，英國(guó)的商人們就在議會(huì)的走廊（Lobby）里抓緊時(shí)間勸說(shuō)議員，“游說(shuō)”由此而得名。中國(guó)人對(duì)這種游說(shuō)似乎有理由反感，因?yàn)轼f片戰(zhàn)爭(zhēng)就是一些英商成功游說(shuō)的結(jié)果。經(jīng)過(guò)他們的苦口婆心，贊成對(duì)清開(kāi)戰(zhàn)的議員比反對(duì)者多出了僅僅3票。

　　但在上述那種觀念背景下，個(gè)別利益集團(tuán)主動(dòng)影響立法、操縱規(guī)則的企圖，就具有了道德上被懷疑、被否定的可能。甚至在學(xué)術(shù)界，很多人也對(duì)西方國(guó)家各種利益集團(tuán)對(duì)立法強(qiáng)大的影響力持批判態(tài)度。如一位著名的美國(guó)研究專家說(shuō)，這種經(jīng)濟(jì)利益的介入導(dǎo)致了美國(guó)國(guó)會(huì)立法的“私有化”傾向。甚至有人直接將這種傾向稱之為“立法腐敗”。

　　但這種觀點(diǎn)也經(jīng)不起推敲，因?yàn)樗�默認(rèn)了兩個(gè)假前提，第一，它像鴕鳥(niǎo)一樣否定社會(huì)是由不同的、甚至針?shù)h相對(duì)的利益群體構(gòu)成的。它假裝勞資之間沒(méi)有利益沖突，或者地域之間、賣石灰的和賣面粉的之間、以及采用不同DVD技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)之間，全都沒(méi)有利益沖突。第二，它相信政府或立法機(jī)構(gòu)有能力把握和遵循一個(gè)抽象的“共同利益”，并預(yù)設(shè)政府本身是一個(gè)超利益的集團(tuán)。

　　其實(shí)兩百年前，美國(guó)憲法之父麥迪遜就在《聯(lián)邦黨人文集》中對(duì)社會(huì)的利益之爭(zhēng)作出了天才的闡述。不讓不同的利益發(fā)生聲音？絕不可能。讓所有的人消除利益沖突？絕不可能。依賴一個(gè)公正超然的立法者？絕不可能。唯一的辦法就是通過(guò)憲法體系的制衡，去容納和管理多元的利益。正如一份合同是談判出來(lái)的，一項(xiàng)法律也應(yīng)該是辯論和游說(shuō)出來(lái)的。

　　如果用政治上的左右概念來(lái)評(píng)估，很多人會(huì)以為容許利益集團(tuán)的立法游說(shuō)是代表大企業(yè)利益的右翼思路，這也是一種誤解。因?yàn)槿魏紊鐣?huì)最強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)，都從來(lái)不缺少影響制度的手段。社會(huì)上曾流傳一句話，叫做“想送禮都找不到門”。這話的意思是如果可以公開(kāi)游說(shuō)，最弱勢(shì)的群體也有機(jī)會(huì)。如果只能黑箱操作，那弱勢(shì)群體就連百分之一的機(jī)會(huì)都沒(méi)有了。

　　因此在資本主義的右翼保守時(shí)期，人們對(duì)立法游說(shuō)恰恰都是否定的。美國(guó)最初接連三個(gè)總統(tǒng)，都對(duì)利益集團(tuán)對(duì)政治帶來(lái)的分化深惡痛絕。幾乎只有麥迪遜一人這樣說(shuō)，“我不相信天使，只相信三個(gè)魔鬼之間締結(jié)的合同”。1877年，佐治亞州甚至在它的憲法中明確規(guī)定“游說(shuō)是一種犯罪行為”。只是后來(lái)因違背聯(lián)邦憲法而作廢了。在歐洲，直到19世紀(jì)末利益集團(tuán)主動(dòng)謀求立法利益的做法才開(kāi)始被逐步接受。直到20世紀(jì)30年代末，英美等國(guó)出現(xiàn)了大規(guī)模的左翼勞工運(yùn)動(dòng)，這時(shí)麥迪遜的觀點(diǎn)才真正被認(rèn)同�！袄�益集團(tuán)”（interest groups），又稱院外集團(tuán)或壓力集團(tuán)。不再被人們看作對(duì)民主程序的顛覆和沖擊，而被認(rèn)為是公民與國(guó)家之間的緩沖器。

　　上世紀(jì)5、60年代后，人們?cè)絹?lái)越正面評(píng)價(jià)利益集團(tuán)的游說(shuō)活動(dòng)，并在西方通行的兩院制下，將其稱為國(guó)會(huì)的“第三院”。因?yàn)閮稍憾际歉鶕?jù)地域產(chǎn)生的，只有這個(gè)通過(guò)游說(shuō)活動(dòng)間接影響立法的第三院，代表著各種超地域的社會(huì)集團(tuán)。人們認(rèn)識(shí)到一個(gè)多元主義的利益集團(tuán)的格局，正是社會(huì)穩(wěn)定和民主制度的基石。因?yàn)樗鼈冎铝τ谥鲗?dǎo)國(guó)家的制度和法律走向，但卻“并不圖謀組織政府”。各種社會(huì)利益集團(tuán)使出渾身解數(shù)，影響議會(huì)和政府的立法程序，并樂(lè)此不疲的嘗到甜頭，誰(shuí)還會(huì)對(duì)暴力革命和顛覆活動(dòng)感興趣呢。這一點(diǎn)也能解釋為什么美國(guó)最強(qiáng)大的幾個(gè)工會(huì)組織，都清一色的反對(duì)共產(chǎn)主義。

　　也有人對(duì)立法游說(shuō)中金錢力量的泛濫表達(dá)顧慮。越是大公司大老板就越有錢去游說(shuō)。西方歷史上也不乏黑箱式的游說(shuō)丑聞。這正是思考在中國(guó)初露端倪的利益集團(tuán)院外活動(dòng)時(shí)必須面臨的關(guān)鍵問(wèn)題，即一方面如何管理院外活動(dòng)并形成良好的游戲規(guī)則。如何抑制金錢影響的膨脹，并將院外的游說(shuō)與黑箱“勾對(duì)”等腐敗手段區(qū)別開(kāi)來(lái)。但同時(shí)這種限制也不能粗暴的剝奪人們通過(guò)游說(shuō)伸張自己利益的權(quán)利，尤其是言論自由。人們有權(quán)自由地用自己的金錢去支持和擴(kuò)散自己的觀點(diǎn)。因此美國(guó)最高法院曾幾度判定，對(duì)競(jìng)選或游說(shuō)活動(dòng)的任何總額限制都是違憲的。

　　根據(jù)對(duì)西方經(jīng)驗(yàn)的粗淺歸納，游說(shuō)的發(fā)展，有下面6個(gè)方面是值得提及的。

　　首先是立法游說(shuō)的公開(kāi)化。自古以來(lái)，游說(shuō)活動(dòng)都不可能禁絕。中國(guó)先秦就有過(guò)蘇秦張儀這樣的超級(jí)說(shuō)客。要么合法而公開(kāi)，要么非法而黑箱。而越是黑箱，越是會(huì)放大強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)群體之間的金錢差距。只有先承認(rèn)多元的利益集團(tuán)伸張自身利益的正當(dāng)性，讓游說(shuō)活動(dòng)走到陽(yáng)光下來(lái)，成為公共政治生活的一部分。然后才可能對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。如美國(guó)從1946年《聯(lián)邦游說(shuō)管理法》開(kāi)始，對(duì)游說(shuō)活動(dòng)進(jìn)行了長(zhǎng)期也是艱難的引導(dǎo)。核心的規(guī)則就是一切游說(shuō)必須公開(kāi)其活動(dòng)，有義務(wù)對(duì)所有相關(guān)事實(shí)進(jìn)行披露，以及禁止國(guó)會(huì)和政府人員在離職后一段時(shí)間從事相關(guān)游說(shuō)活動(dòng)。

　　其次，游說(shuō)活動(dòng)的公開(kāi)除了防止丑聞外，還能促使游說(shuō)的專業(yè)性發(fā)展。使游說(shuō)活動(dòng)的說(shuō)服力從金錢優(yōu)勢(shì)向著理論優(yōu)勢(shì)和輿論優(yōu)勢(shì)慢慢轉(zhuǎn)移。金錢固然重要，但金錢的價(jià)值必須經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化，就像律師在法庭上，要有本事把當(dāng)事人的金錢優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為自己的法律優(yōu)勢(shì)和證據(jù)優(yōu)勢(shì)。這在某些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的立法上顯得更突出。一位英國(guó)政治學(xué)者曾評(píng)論說(shuō)，“今天美國(guó)的大多數(shù)重要法律，都得益于利益集團(tuán)的專業(yè)貢獻(xiàn)”。如最近直銷條例的游說(shuō)中，商務(wù)部之所以愿意與直銷企業(yè)對(duì)話，原因之一是因?yàn)檫@些國(guó)際直銷巨頭能夠拿出有分量的、專業(yè)的立法建議，他們于各國(guó)傳銷制度上的法律水準(zhǔn)和商業(yè)經(jīng)驗(yàn)，都是商務(wù)部欠缺的。而《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》的背后，盡管有全世界最富有的公司進(jìn)行游說(shuō)，卻在出臺(tái)后遭遇國(guó)內(nèi)輿論界頑強(qiáng)的和更具說(shuō)服力的反駁。最后成功的促使最高法院出臺(tái)司法解釋，對(duì)條例過(guò)分?jǐn)U大侵犯范圍的內(nèi)容予以修正。

　　此外，自由的新聞?shì)浾摵兔裰鞯倪x舉制度是游說(shuō)活動(dòng)要借助的重要力量。除了勸說(shuō)議員和動(dòng)員選舉，利益集團(tuán)的另一個(gè)手段是通過(guò)評(píng)議，引導(dǎo)公眾輿論產(chǎn)生出價(jià)值評(píng)判的壓力。一個(gè)突出的例子是美國(guó)的環(huán)保行動(dòng)組織，他們從1970年開(kāi)始根據(jù)每一位議員的投票記錄，定期公布“反對(duì)環(huán)保”的議員名單�？梢韵胂�，這個(gè)名單上的人就這樣一年一年的變少了。這說(shuō)明，新聞越自由，選舉越真實(shí)，院外活動(dòng)的彈性空間和正面價(jià)值就越顯著。

　　第四，營(yíng)利性的企業(yè)要和非營(yíng)利性的游說(shuō)組織分開(kāi)。利益集團(tuán)的游說(shuō)，其實(shí)是商業(yè)結(jié)社的一種延伸。透過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)等非營(yíng)利性組織（NPO）從事高級(jí)的維權(quán)活動(dòng)，是對(duì)金錢利益的一種緩沖，對(duì)專業(yè)化的一種支持，也是公信力的基礎(chǔ)。因此以工商業(yè)利益集團(tuán)為基礎(chǔ)的NPO、NGO的發(fā)展，是院外活動(dòng)走向成熟的途徑�？梢哉f(shuō)沒(méi)有非營(yíng)利的游說(shuō)組織，就沒(méi)有真正的立法游說(shuō)。而我們目前，企業(yè)基本上都是直接參與規(guī)則的談判和游說(shuō)，并把這種活動(dòng)稱之為“政府公關(guān)”，甚至設(shè)有專門的政府公關(guān)部門。如1998年取締傳銷后留下的10家直銷試點(diǎn)企業(yè)，大都是靠這種直接的“公關(guān)”得到免死金牌的。這種直接模式對(duì)院外活動(dòng)的發(fā)展、對(duì)企業(yè)和政府兩方面的公信力都是一種傷害。

　　第五就與司法制度有關(guān)。上世紀(jì)70年代之后，西方的院外活動(dòng)從狹義上的針對(duì)議員的游說(shuō)，開(kāi)始向選舉、新聞和訴訟等綜合方式發(fā)展。因?yàn)橛⒚绹?guó)家的違憲審查制度和判例制度，使訴訟成為一種個(gè)案維權(quán)和規(guī)則爭(zhēng)奪相結(jié)合的方式。打贏一個(gè)官司，就可以創(chuàng)造一個(gè)判例，甚至推翻一條法律。我們目前的行政訴訟，法官是無(wú)權(quán)對(duì)行政法規(guī)或規(guī)章是否合法進(jìn)行判定的。但“憲法司法化”的討論已成為近年來(lái)一個(gè)熱點(diǎn)。假如我們有權(quán)在行政訴訟中質(zhì)疑行政規(guī)章本身，那么訴訟就會(huì)成為企業(yè)參與規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)的高級(jí)維權(quán)方式。不能影響它的制定，就去促成它的修改或廢除。

　　最后一點(diǎn)跟立法模式也有關(guān)。院外活動(dòng)在三權(quán)分立的國(guó)家最發(fā)達(dá)，而在中央集權(quán)的體制下則被更多的腐敗和黑箱操作所替代。因?yàn)橹醒爰瘷?quán)模式下，行政立法權(quán)被控制在單一的政府部委手中，立法層次低和缺乏公開(kāi)的辯論程序，使游說(shuō)活動(dòng)較多受制于行政權(quán)的專斷，容易滑向立法尋租。相反，立法層次越高，辯論過(guò)程越規(guī)范，決定權(quán)越分散，游說(shuō)活動(dòng)的空間就越大。你有可能收買法官，卻不大可能收買整個(gè)陪審團(tuán)。同樣的道理，代議機(jī)構(gòu)也是不可能被收買的。這就促使了不同利益集團(tuán)之間公開(kāi)、公平的游說(shuō)競(jìng)爭(zhēng)。近年來(lái)，我國(guó)政府主導(dǎo)型的立法，正向著人大主導(dǎo)型的立法轉(zhuǎn)變，這個(gè)趨勢(shì)有利于院外活動(dòng)的健康成長(zhǎng)。

　　在今天，“立法游說(shuō)”剛剛浮出水面，未來(lái)勢(shì)必形成氣候。因?yàn)槔�益分殊總歸是社會(huì)現(xiàn)實(shí)，民主多元始終是大勢(shì)所趨。強(qiáng)勢(shì)群體有嘴巴，但弱勢(shì)群體有耳朵。不怕有人游說(shuō)，只怕有人聽(tīng)不見(jiàn)。

　　2005-4-15

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