朱中一：戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)授權(quán)的憲法透視──析《反分裂國(guó)家法》第八條

　　針對(duì)日益猖獗的臺(tái)獨(dú)勢(shì)力，為促進(jìn)祖國(guó)的和平統(tǒng)一，2005年3月14日，全國(guó)人大通過(guò)了《反分裂國(guó)家法》。從該法十個(gè)條文的規(guī)定來(lái)看，絕大多數(shù)是以基本法律的形式規(guī)定了目前大陸對(duì)臺(tái)的政策和措施。例如，再次強(qiáng)調(diào)了一個(gè)中國(guó)的原則立場(chǎng)；
對(duì)已經(jīng)和正在進(jìn)行的對(duì)臺(tái)友好政策、措施以及和平統(tǒng)一手段用法律的形式進(jìn)行規(guī)定，其中的一些實(shí)際上已經(jīng)取得了階段性成果。最引人注目的當(dāng)屬該法第八條的規(guī)定。就其實(shí)際意義來(lái)看，這是一個(gè)允許對(duì)臺(tái)突然使用武力的法律條款。本文試圖從憲法的角度來(lái)重點(diǎn)審視該條規(guī)定。

　　一、《反分裂國(guó)家法》第八條的憲法屬性

　　按照中國(guó)憲法的規(guī)定1，戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問(wèn)題的決定權(quán)系由全國(guó)人民代表大會(huì)專(zhuān)有。在中國(guó)憲法「國(guó)家機(jī)構(gòu)」部分中共有三條涉及戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題的條款，它們是：（1）憲法第六十二條第一款第（十四）項(xiàng)規(guī)定「決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題」是屬於全國(guó)人民代表大會(huì)行使的職權(quán)之一。（2）憲法第六十七條第一款第（十八）項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)「在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布�！梗�3）憲法第八十條規(guī)定，「中華人民共和國(guó)國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，……宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，……�！谷欢�，全國(guó)人大常委會(huì)運(yùn)用該項(xiàng)職權(quán)的前提被明文限定於「遇到國(guó)家遭受武裝侵犯」2和「必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約」這兩種情況之下，因而不具有在主動(dòng)宣戰(zhàn)狀態(tài)下的戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)；
國(guó)家主席擁有的則是戰(zhàn)爭(zhēng)宣布權(quán)，并非具有實(shí)質(zhì)意義的戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)。中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，憲法未明確授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)保留。據(jù)此推斷，戰(zhàn)爭(zhēng)的決定權(quán)顯然為全國(guó)人大的專(zhuān)屬權(quán)力，只有在遭受侵略和履行共同防禦的條約義務(wù)的情況下，這一權(quán)力才由全國(guó)人大常委會(huì)與之分享。

　　《反分裂國(guó)家法》第八條明文規(guī)定：

　　「臺(tái)獨(dú)」分裂勢(shì)力以任何名義、任何方式造成臺(tái)灣從中國(guó)分裂出去的事實(shí)，或者發(fā)生將會(huì)導(dǎo)致臺(tái)灣從中國(guó)分裂出去的重大事變，或者和平統(tǒng)一的可能性完全喪失，國(guó)家得採(cǎi)取非和平方式及其他必要措施，捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整。依照前款規(guī)定採(cǎi)取非和平方式及其他必要措施，由國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)決定和組織實(shí)施，并及時(shí)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。

　　根據(jù)這個(gè)條款，在防止臺(tái)獨(dú)分裂國(guó)家的特殊問(wèn)題上，國(guó)務(wù)院和中央軍委得以在全國(guó)人大未做出戰(zhàn)爭(zhēng)決定之前，就決定採(cǎi)取并組織實(shí)施「非和平方式和其他必要措施」。因此，《反分裂國(guó)家法》第八條的性質(zhì)應(yīng)被認(rèn)定為全國(guó)人大將戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)授予國(guó)務(wù)院和中央軍委的授權(quán)條款，《反分裂國(guó)家法》也因此成為了一部戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)的授權(quán)法。

　　二、全國(guó)人大進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)的授權(quán)的必要性

　　孫子曰：兵者，國(guó)之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也。因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)與和平的問(wèn)題是一個(gè)國(guó)家最重要的問(wèn)題，中國(guó)憲法將該事項(xiàng)的決定權(quán)作為專(zhuān)有權(quán)力賦予了最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大。這樣的規(guī)定符合憲法總則中「武裝力量屬於人民」（憲法第二十九條）的精神。

　　不過(guò)，由於全國(guó)人大的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力行使方式的特點(diǎn)，使得單靠全國(guó)人大本身來(lái)決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問(wèn)題，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的需要�，F(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)運(yùn)用的武器和技術(shù)條件，使得戰(zhàn)爭(zhēng)不僅具有驚人的殺傷力、破壞力，還具有遠(yuǎn)端精確攻擊的能力。在現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)中，進(jìn)攻一方必須在戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始之后的較短時(shí)間內(nèi)必須摧毀敵人的核心防禦力量，消滅敵人的反擊部隊(duì)。否則，一旦對(duì)方展開(kāi)反擊，極有可能使進(jìn)攻方也遭受相當(dāng)程度的損傷，付出慘重代價(jià)，甚至輸?shù)粽麄�(gè)戰(zhàn)爭(zhēng)。這種快速、隱蔽的戰(zhàn)略要求，使得現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)不能再堅(jiān)守「先禮后兵」的傳統(tǒng)作戰(zhàn)形式，而是在戰(zhàn)略上強(qiáng)調(diào)軍事打擊的突然性。另一方面，國(guó)家對(duì)臺(tái)灣地區(qū)用武，實(shí)為萬(wàn)般無(wú)奈之下的同室操戈。運(yùn)用戰(zhàn)爭(zhēng)手段應(yīng)該主要針對(duì)臺(tái)獨(dú)勢(shì)力，盡量避免將戰(zhàn)火擴(kuò)大至普通民眾。在這樣的戰(zhàn)爭(zhēng)目的約束下，重點(diǎn)打擊、「斬首」行動(dòng)之類(lèi)的做戰(zhàn)計(jì)畫(huà)將是上策，而海峽兩岸持久全面的對(duì)抗將是下策�？梢�(jiàn)，臺(tái)灣問(wèn)題的特殊性也要求軍事行動(dòng)迅速、隱蔽。全國(guó)人大是一個(gè)非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，代表數(shù)量有近三千人之眾，分散於全國(guó)各地，固定的會(huì)期每年不過(guò)二周。基於這些客觀條件，將一場(chǎng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的決定權(quán)交由全國(guó)人大以會(huì)議的形式來(lái)決定，既無(wú)效率，也不保密，將會(huì)使中國(guó)喪失先發(fā)制人的優(yōu)勢(shì)，處?kù)稇?zhàn)爭(zhēng)的不利狀態(tài)。因此，盡管將戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)規(guī)定為全國(guó)人大的專(zhuān)有權(quán)力，符合中國(guó)國(guó)體和政體的要求，但在具體操作中則絕對(duì)不應(yīng)堅(jiān)持全國(guó)人大的會(huì)議程序。

　　國(guó)務(wù)院和中央軍委都屬於執(zhí)行機(jī)關(guān)，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，相對(duì)而言，決策效率和保密程度都相對(duì)較高。因此，《反分裂國(guó)家法》授權(quán)這兩個(gè)機(jī)關(guān)決定使用非和平方式和其他必要措施，由這兩個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)具體負(fù)責(zé)戰(zhàn)爭(zhēng)決定事宜，是符合現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)和對(duì)臺(tái)做戰(zhàn)的上述要求的。

　　事實(shí)上，基於現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的特點(diǎn)，上述轉(zhuǎn)變幾乎已成為現(xiàn)代國(guó)家的通例。一般來(lái)說(shuō)，各國(guó)憲法都規(guī)定戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)為議會(huì)擁有，而實(shí)際上則交由行政機(jī)關(guān)行使，議會(huì)則保留戰(zhàn)爭(zhēng)法立法權(quán)、對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)行為的立法否定權(quán)和包容各種手段的監(jiān)督權(quán)3.

　　三、戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)授權(quán)的合憲性

　　盡管這項(xiàng)授權(quán)符合對(duì)臺(tái)作戰(zhàn)的實(shí)際需要，但在法理上，還必須解決其合憲性的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，《反分裂國(guó)家法》第八條的授權(quán)，是符合中國(guó)憲法規(guī)定的。

　　全國(guó)人大是代表全國(guó)人民行使最高國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，是其他國(guó)家機(jī)關(guān)擁有職權(quán)的「來(lái)源」。中國(guó)憲法規(guī)定的人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要的特點(diǎn)，就是憲法所規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)間職權(quán)的劃分，并不能限制全國(guó)人大。憲法第六十二條規(guī)定全國(guó)人大有十五項(xiàng)職權(quán)，其中最后一項(xiàng)規(guī)定：全國(guó)人大可以行使「應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)�！箤�(duì)於甚么是應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大行使的其他職權(quán)的判斷權(quán)顯然又是屬於全國(guó)人大自身的。也就是說(shuō)，全國(guó)人大可以自行決定憲法明文列舉的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力是否屬於「應(yīng)當(dāng)」由全國(guó)人大行使之列。

　　與此相對(duì)應(yīng)，當(dāng)全國(guó)人大認(rèn)為必要時(shí)也可以將自身的職權(quán)授予其他國(guó)家機(jī)構(gòu)。中國(guó)憲法第八十九條規(guī)定國(guó)務(wù)院行使十八項(xiàng)職權(quán)，其中最后一項(xiàng)是「全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)」。事實(shí)上，此類(lèi)授權(quán)在中國(guó)早有發(fā)生。1985年4月，第六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)決定（《關(guān)於授權(quán)國(guó)務(wù)院再經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》），授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)於有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。所不同的是，1985年的授權(quán)是全國(guó)人大用決定的形式授權(quán)國(guó)務(wù)院立法，而此次則是全國(guó)人大用立法的形式授權(quán)國(guó)務(wù)院和中央軍委作戰(zhàn)爭(zhēng)的決定。毫無(wú)疑問(wèn)，全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行授權(quán)，不僅具有憲法明文依據(jù)，也有先例可以參照。

　　由於中國(guó)憲法對(duì)中央軍委的職權(quán)規(guī)定十分簡(jiǎn)單，沒(méi)有類(lèi)似於憲法第八十九條的規(guī)定，但是根據(jù)人民代表大會(huì)制度的基本原則，對(duì)中央軍委進(jìn)行授權(quán)當(dāng)無(wú)不妥。

　　當(dāng)然，一個(gè)必須承認(rèn)的前提是，全國(guó)人大的戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)授權(quán)僅僅是在法律層面的授權(quán)，并不表示國(guó)務(wù)院和中央軍委取代了全國(guó)人大在憲法層面獲得了決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的專(zhuān)有權(quán)力。國(guó)務(wù)院和中央軍委行使這項(xiàng)權(quán)力仍要受到兩個(gè)限制：其一，受《反分裂國(guó)家法》規(guī)定的限制，僅在出現(xiàn)或即將不可避免地出現(xiàn)臺(tái)灣分裂的法律事實(shí)之時(shí)，國(guó)務(wù)院和中央軍委才可行使戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)4；
其二，全國(guó)人大的戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)仍做保留，全國(guó)人大不僅仍可以按照憲法的規(guī)定來(lái)決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的問(wèn)題，也可以在事后進(jìn)行監(jiān)督5和在未來(lái)收回這項(xiàng)授權(quán)6.絕對(duì)不能將《反分裂國(guó)家法》第八條的規(guī)定理解為全國(guó)人大放棄或轉(zhuǎn)讓了憲法授予其專(zhuān)有的戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)7.

　　四、《反分裂國(guó)家法》第八條的憲法評(píng)價(jià)──以字面解釋為基礎(chǔ)

　　根據(jù)第八條的文字表達(dá)，該授權(quán)條款的內(nèi)容有這樣四個(gè)方面的特點(diǎn)值得注意：

　�。�1）目的明確，手段寬泛。

　　該條規(guī)定的重心系為在分裂成為事實(shí)或即將成為事實(shí)之情況下，國(guó)務(wù)院與中央軍事委員會(huì)得採(cǎi)取「非和平方式及其他必要措施」來(lái)維護(hù)祖國(guó)的統(tǒng)一。該條款的目的是十分明顯的，即「捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整」，但是對(duì)於可採(cǎi)取措施的規(guī)定卻十分寬泛。首先，《反分裂國(guó)家法》所使用的「其他必要措施」一詞具有很強(qiáng)的包容性，究竟包含哪些措施并沒(méi)有明確指明，事實(shí)上，為了維護(hù)統(tǒng)一，可以採(cǎi)取的措施將涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各類(lèi)手段。其次，「其他必要措施」與「非和平方式」的關(guān)系沒(méi)有明確。既可以將這些「其他必要措施」理解為能獨(dú)立使用，也可以理解為必須配合于「非和平方式」而使用。還有，該條款也沒(méi)有限定採(cǎi)取這些措施的方式、地點(diǎn)、時(shí)間。僅就戰(zhàn)爭(zhēng)行為而論，根據(jù)《反分裂國(guó)家法》授權(quán)，不僅可以對(duì)臺(tái)獨(dú)分子使用武力進(jìn)行打擊，也可以對(duì)第三國(guó)等其他物件宣戰(zhàn)；
不僅可以在臺(tái)灣地區(qū)使用戰(zhàn)爭(zhēng)手段，也可以將戰(zhàn)爭(zhēng)行為擴(kuò)大到臺(tái)灣以外的地區(qū)；
不僅可以用迅捷的突襲手段實(shí)施類(lèi)似於「斬首」行動(dòng)的軍事打擊，也可以進(jìn)行正面的持久的軍事交鋒。

　　僅就字面而論，對(duì)該條所授權(quán)採(cǎi)取的措施應(yīng)做最寬泛的解釋。當(dāng)發(fā)生分裂事實(shí)或重大事變等情況下，國(guó)務(wù)院和中央軍委可以採(cǎi)取一切手段，這些手段只要符合「維護(hù)統(tǒng)一」的目的，就屬於合法合憲的行為。當(dāng)然，「必要」一詞對(duì)於這種極為寬泛的自由裁量權(quán)來(lái)說(shuō)，仍可以構(gòu)成比例原則的約束8.首先，手段與目的應(yīng)保持一致，只有在分裂已成為或即將成為事實(shí)的情況下才得使用「非和平方式和其他必要措施」；
其次，如果尚可利用較緩和的手段──如經(jīng)濟(jì)封鎖、政治壓力、和平談判等──來(lái)防止和緩解分裂的趨勢(shì)時(shí)，應(yīng)盡可能不使用極端的軍事手段；
第三，在採(cǎi)取這些必要措施的時(shí)候，「國(guó)家應(yīng)盡最大可能保護(hù)臺(tái)灣平民和在臺(tái)灣的外國(guó)人的生命財(cái)產(chǎn)安全和其他正當(dāng)利益，減少損失」（《反分裂國(guó)家法》第九條規(guī)定之）。

　　（2）關(guān)於國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)在採(cǎi)取非和平方式與其他必要措施的過(guò)程中發(fā)揮何種作用，或進(jìn)行何種分工，《反分裂國(guó)家法》并未明確規(guī)定。

　　該條第二款的規(guī)定，并未明確劃分國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)的分工。按照漢語(yǔ)的語(yǔ)言邏輯，存在兩種可能的理解：一種理解是，所有這些「非和平方式」和「其他必要措施」都必須經(jīng)國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)共同決定；
另一種理解則是，根據(jù)國(guó)務(wù)院和中央軍委所擁有的權(quán)力的性質(zhì)進(jìn)行分工──動(dòng)用武裝力量的「非和平方式」由中央軍委決定，不需要使用武裝力量的「其他必要措施」則由國(guó)務(wù)院來(lái)決定。盡管《國(guó)防法》中關(guān)於國(guó)務(wù)院和中央軍委的職權(quán)的內(nèi)容可以成為分工的依據(jù)，但是至少對(duì)於《反分裂國(guó)家法》中的戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)的歸屬，《國(guó)防法》并未提供明確答案。或許，值得參考的是《國(guó)防法》第十四條，「國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)可以根據(jù)情況召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，解決國(guó)防事務(wù)的有關(guān)問(wèn)題�！刮磥�(lái)，如要明確地解決這一懸疑，可以採(cǎi)取以下兩種辦法：（1）由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)這一問(wèn)題以法律解釋的形式做出具體規(guī)定；
或者（2）由國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合以法規(guī)的形式對(duì)如何執(zhí)行反分裂法第八條做出具體規(guī)定。根據(jù)中國(guó)的法制經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，運(yùn)用第二種辦法的可能性似乎略大些。當(dāng)然，即使不採(cǎi)取上述兩種積極辦法解決這一懸疑，也并不會(huì)在實(shí)踐中妨礙國(guó)務(wù)院和中央軍委對(duì)該項(xiàng)授權(quán)的運(yùn)用，因?yàn)樵跊](méi)有法律解釋或補(bǔ)充立法的條件下，國(guó)務(wù)院和中央軍委單獨(dú)決定或者聯(lián)合決定的做法都應(yīng)被看成是符合《反分裂國(guó)家法》之規(guī)定的。

　　（3）有事后監(jiān)督，但未明確規(guī)定事后監(jiān)督的程序。

　　在《反分裂國(guó)家法》第八條的規(guī)定中，僅規(guī)定國(guó)務(wù)院和中央軍委在做出決定和組織實(shí)施時(shí)，應(yīng)「及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告」一項(xiàng)。此處尚存兩大疑問(wèn)需要澄清。其一，「報(bào)告」是不是等於要求全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。須知，在中國(guó)的憲法語(yǔ)言環(huán)境下，「報(bào)告」一詞并不當(dāng)然地包含聽(tīng)取報(bào)告者可以對(duì)報(bào)告進(jìn)行審查并實(shí)行監(jiān)督的意思9.其二，條文中僅稱(chēng)向「全國(guó)人大常委會(huì)」報(bào)告，是不是意味著不用向全國(guó)人大報(bào)告，進(jìn)而不受全國(guó)人大的監(jiān)督。

　　很顯然，在此問(wèn)題上不能拘泥於文字做限制性解釋。就憲法機(jī)理來(lái)看，全國(guó)人大既然將專(zhuān)有的戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)委之於人，就必須對(duì)該項(xiàng)權(quán)力的行使監(jiān)督。而且，根據(jù)中國(guó)憲法規(guī)定，對(duì)其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的監(jiān)督是屬於全國(guó)人大及其常委會(huì)的固有職權(quán)。因此，授權(quán)法中即使沒(méi)有載明監(jiān)督和控制的條款，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)仍然可以依照憲法對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的行為實(shí)行監(jiān)督。絕不能簡(jiǎn)單地根據(jù)文字，將該條規(guī)定理解為全國(guó)人大放棄了事后監(jiān)督或者批準(zhǔn)的權(quán)力。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因此，對(duì)「報(bào)告」一詞應(yīng)結(jié)合憲法的規(guī)定進(jìn)行解釋。第八條第二款中「及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告」一句應(yīng)被理解為：全國(guó)人大又進(jìn)一步確定由全國(guó)人大常委會(huì)具體負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)務(wù)院和中央軍委的決定進(jìn)行事后監(jiān)督。根據(jù)中國(guó)憲法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)擁有「解釋法律」（憲法第六十七條第一款第四項(xiàng)），「監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作」（前款第六項(xiàng)），「撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令」（前款第七項(xiàng)）等權(quán)力，對(duì)國(guó)務(wù)院和中央軍委進(jìn)行監(jiān)督，屬於全國(guó)人大常委會(huì)的固有憲法權(quán)力。同時(shí)，由於全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，也有及時(shí)開(kāi)展監(jiān)督工作的現(xiàn)實(shí)條件。因此，《反分裂國(guó)家法》第八條的「及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告」一句，應(yīng)包含以下含義：即，在國(guó)務(wù)院和中央軍委向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告之后，由全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)這些決定和措施進(jìn)行審查、監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)這些決定和措施違反《反分裂國(guó)家法》的立法目的，或者手段有失妥當(dāng)，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)該決定或措施。

　　盡管如此，這種根據(jù)憲法規(guī)定而進(jìn)行的事后監(jiān)督，仍是缺乏可操作性的。起碼在現(xiàn)有的制度框架中，并不存在事后監(jiān)督的程序性規(guī)定。

　�。�4）全國(guó)人大及其常委會(huì)只擁有撤銷(xiāo)權(quán)（事后否定權(quán)）而沒(méi)有事后批準(zhǔn)權(quán)。

　　撤銷(xiāo)權(quán)和事后批準(zhǔn)權(quán)都屬於事后的監(jiān)督權(quán)，但兩者的性質(zhì)是不一樣的。以美國(guó)為例。美國(guó)的國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)決定的戰(zhàn)爭(zhēng)行為既擁有事后批準(zhǔn)權(quán)，也擁有撤銷(xiāo)權(quán)。美國(guó)的《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法》10要求總統(tǒng)下令採(cǎi)取的海外戰(zhàn)爭(zhēng)活動(dòng)，除非獲得國(guó)會(huì)的授權(quán)，否則必須在六十天內(nèi)（最多可延長(zhǎng)至九十天）結(jié)束。根據(jù)此類(lèi)規(guī)定，總統(tǒng)下令採(cǎi)取的戰(zhàn)爭(zhēng)活動(dòng)，如果事后未獲得國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)和授權(quán)，在六十天（最長(zhǎng)九十天）后即喪失合法性。另一方面，國(guó)會(huì)在六十天（或九十天）內(nèi)的任何時(shí)刻，都有權(quán)以?xún)稍汗餐瑳Q議的形式下令立即撤回武裝部隊(duì)。前者屬於事后的批準(zhǔn)權(quán)，后者屬於撤銷(xiāo)權(quán)。這兩種權(quán)力雖然目的一致，都是為了監(jiān)督、控制總統(tǒng)的權(quán)力，但是表現(xiàn)形式和后果迥異。就撤銷(xiāo)權(quán)而言，如果國(guó)會(huì)未行使該項(xiàng)權(quán)力，則總統(tǒng)的行為并不違法；
就批準(zhǔn)權(quán)而言，國(guó)會(huì)如未行使，則總統(tǒng)行為即屬於違法。可見(jiàn)，撤銷(xiāo)權(quán)是消極權(quán)力，而批準(zhǔn)權(quán)是積極權(quán)力。

　　根據(jù)憲法和《反分裂國(guó)家法》，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)所擁有的監(jiān)督權(quán)只包含撤銷(xiāo)權(quán)，而不包括事后批準(zhǔn)權(quán)。也就是說(shuō)，在國(guó)務(wù)院和中央軍委向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告之后，只要全國(guó)人大常委會(huì)或者全國(guó)人大不以作為的形式行使撤銷(xiāo)權(quán)，那么國(guó)務(wù)院和中央軍委的決定和措施將被推定為是合法有效。相對(duì)而論，對(duì)國(guó)務(wù)院和中央軍委行使授權(quán)的行為所設(shè)置的法律約束顯得較為寬松。

　　參考文獻(xiàn)：

　　韓大元、林來(lái)梵、鄭賢君著：《憲法學(xué)專(zhuān)題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社。

　　韓大元編著：《1954年憲法草案的審議程序》，湖南人民出版社。

　　注釋?zhuān)?/p>

　　1《國(guó)防法》是中國(guó)軍事活動(dòng)的基本法律規(guī)定。但根據(jù)《國(guó)防法》第十條的規(guī)定，在戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)的分配上，又要回到憲法的規(guī)定上來(lái)了。

　　2對(duì)於全國(guó)人大常委會(huì)在國(guó)家受到侵略的時(shí)候有權(quán)宣?呀?虢艏弊刺?墓娑ǎ?鈐緲傷菁拔逅哪晗芊�。灾X逅哪晗芊ú蒞傅納笠楣?討校??蠖???源私?泄?得鰲Ｖ??砸?秤樅??舜蟪Ｎ?嵴庖恢叭ǎ?耆?俏?搜桿偌笆鋇囟緣酃?饕宓那致宰齔鼉?路從�。�?蠖?擔(dān)骸婦褪且??腥?Γ??芰榛釷褂茫?齙澆艏憊贗罰?鶉舜蚪?戳耍?Ｎ裎?被峋涂梢躍齠ㄎ侍猓?扌氳茸趴???嗣翊?澩蠡��！共渭??笤?嘧擰?954年憲法與新中國(guó)憲政》，湖南人民出版社，第274頁(yè)-275頁(yè)�？梢�(jiàn)，當(dāng)時(shí)之所以要賦予全國(guó)人大常委會(huì)這一職權(quán)，正是出於對(duì)侵略和進(jìn)攻進(jìn)行迅速回應(yīng)的軍事需要的目的。

　　3參閱韓大元、林來(lái)梵、鄭賢君著《憲法學(xué)專(zhuān)題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，第213頁(yè)-218頁(yè)

　　4《反分裂國(guó)家法》的內(nèi)容都是指向臺(tái)灣問(wèn)題的，這部法律不能被用於其他場(chǎng)合，例如對(duì)於東突勢(shì)力等。因此，準(zhǔn)確的法律名稱(chēng)實(shí)際上應(yīng)該是《反「臺(tái)獨(dú)」勢(shì)力分裂國(guó)家法》。

　　5對(duì)於全國(guó)人大的監(jiān)督，只能依據(jù)憲法來(lái)認(rèn)定。在《反分裂國(guó)家法》第八條第二款的規(guī)定中，國(guó)務(wù)院和中央軍委在決定和組織實(shí)施時(shí)，僅需「及時(shí)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告」。因此，該法直接規(guī)定的是全國(guó)人大常委會(huì)的事后監(jiān)督。但是全國(guó)人大應(yīng)可根據(jù)其憲法賦予的權(quán)力對(duì)國(guó)務(wù)院、中央軍委作出的決定和採(cǎi)取的措施進(jìn)行監(jiān)督。

　　6由於戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)在我國(guó)憲法中屬於全國(guó)人大的專(zhuān)有權(quán)力，因此全國(guó)人大既可以通過(guò)法律進(jìn)行授權(quán)，也可以用決定或者法律的形式宣?咽棧馗孟釷諶ā?r

　　7根據(jù)中國(guó)的國(guó)體和政體，全國(guó)人大不具有在憲法層面將權(quán)力全部轉(zhuǎn)讓給行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)的能力。由於全國(guó)人大是「權(quán)力之源」，主權(quán)所在，因此，任何授權(quán)都只能被認(rèn)為是在憲法層面以下的授權(quán)，全國(guó)人大對(duì)該項(xiàng)權(quán)力仍有憲法保留。

　　8「必要」一詞，是否構(gòu)成對(duì)「非和平方式」的限制，僅從語(yǔ)言邏輯的角度來(lái)講是存在歧義的�？疾臁斗捶至褔�(guó)家法》的立法宗旨，我國(guó)政府的態(tài)度是：在可能的情況下，盡量使用和平手段而不訴諸武力。該法第五條明確表示，「以和平方式實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一，是最符合臺(tái)灣海峽兩岸同胞的根本利益。國(guó)家以最大的誠(chéng)意，盡最大的努力，實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一�！沟诎藯l所列的採(cǎi)取「非和平方式」的前提條件也包含了「和平統(tǒng)一的可能性完全喪失」一項(xiàng)。因此，「必要」一詞應(yīng)為「非和平方式」的定語(yǔ)；
「非和平方式」屬於「必要措施」之一，與「其他必要措施」并列。

　　9在五四年憲法草案的審議過(guò)程中，憲法起草委員會(huì)對(duì)「地方各級(jí)人民政府向本級(jí)人民代表大會(huì)和上級(jí)人民政府報(bào)告工作」這一條文中的「報(bào)告」一詞的準(zhǔn)確含義及其運(yùn)用是否恰當(dāng)，有過(guò)反覆的討論。參見(jiàn)韓大元編著，《1954年憲法草案的審議程序》，湖南人民出版社，第165頁(yè)-167頁(yè)。比較有代表性的是李維漢的觀點(diǎn)，他認(rèn)為：「所謂服從「領(lǐng)導(dǎo)」就包括要向上級(jí)報(bào)告請(qǐng)示，…不只是下級(jí)要向上級(jí)「報(bào)告工作」而已�！�領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不僅僅是下級(jí)要向上級(jí)報(bào)告工作而已�！�如果只寫(xiě)「報(bào)告之下」，那是不夠的�！箍梢�(jiàn)，報(bào)告工作和接受領(lǐng)導(dǎo)不是一回事。同樣，報(bào)告工作和事后監(jiān)督也不完全一致。既可以將其理解為僅在程序上報(bào)告一下，不必進(jìn)行監(jiān)督，也可以將其理解為報(bào)告是監(jiān)督的一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。

　　10U.S.Code ，Title 50，Chapter 33-War Power Resolution（from Section 1541to 1548）。

　　朱中一，蘇州大學(xué)法學(xué)院講師，博士

　　《二十一世紀(jì)》（http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c）《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版第四十期2005年7月31日

　　來(lái)源：http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/supplem/essay/0504039.htm

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