王海光：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的戶籍制度改革研究

　　我們現(xiàn)行的戶籍制度是50年代在國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程曲折發(fā)展的情況下逐步建立和形成的。這一制度的功能特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：（一）它是根據(jù)中國(guó)工業(yè)化趕超戰(zhàn)略的需要而建立起來的行政體制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在社會(huì)生活領(lǐng)域的一個(gè)核心制度，起著讓農(nóng)村支撐城市、農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供積累的功能；
（二）它的建立深刻地反映了工業(yè)化進(jìn)程受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾，是在短缺經(jīng)濟(jì)情況下的制度安排。它在戶籍人口管理職能上附加了許多利益分配的功能，其結(jié)果是又固化和加重了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)；
（三）它用行政手段把全體公民劃分為城市人和農(nóng)村人兩個(gè)不平等的，城鎮(zhèn)居民享有福利待遇和勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，而農(nóng)民則被束縛在土地上，形成了兩種不同的身份等級(jí)制度。中國(guó)城市化與工業(yè)化過程被人為割離，城市功能萎縮，不斷向農(nóng)村、向土地轉(zhuǎn)移人口壓力。

　　現(xiàn)行的戶籍制度雖然在歷史上曾支持了中國(guó)工業(yè)化的最初起步，但付出的社會(huì)成本極大，既顯失公平，也損失了效益。它雖然抑制了城市的人口膨脹，同時(shí)也窒息了社會(huì)發(fā)展的活力，使人口流動(dòng)長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)，違背了現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律和社會(huì)主義的平等原則；
它雖然使我們這個(gè)“一窮二白”、人口眾多的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，通過重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，短期推動(dòng)了國(guó)家工業(yè)化的這個(gè)特殊歷史進(jìn)程，但同時(shí)也遲滯了城市化的進(jìn)程，使城市功能全面萎縮，并在精神層面形成了社會(huì)的“城市戶籍崇拜”心理，乃至造成人口素質(zhì)劣化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)率低下，農(nóng)村人口貧困化，城鄉(xiāng)差別拉大等一系列社會(huì)問題。

　　改革開放以來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求對(duì)現(xiàn)行戶籍制度產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題浮出水面，國(guó)家相應(yīng)地在政策層面上對(duì)戶籍制度進(jìn)行了一些局部性改革。隨著短缺經(jīng)濟(jì)的結(jié)束和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)不能適應(yīng)中國(guó)社會(huì)全面發(fā)展的需要，其弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來，成為嚴(yán)重影響中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的一個(gè)制度性障礙。新世紀(jì)伊始，面對(duì)加入TWO 的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展連年徘徊、內(nèi)需不足等問題壓力，朝野上下已經(jīng)形成了戶籍制度勢(shì)在必行的共識(shí)，成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。當(dāng)前的戶籍改革，從小城鎮(zhèn)的全面放開，形成了小、中、大城市的聯(lián)動(dòng)，是改革開放以來一次動(dòng)作最大最全面的戶籍改革。當(dāng)前的問題已不是改不改的問題，而是改什么，怎么改，改了以后又如何的問題。

　　一、關(guān)于當(dāng)前戶籍制度改革的背景分析和選題考慮

　　當(dāng)前各類文章對(duì)現(xiàn)有戶籍制度的弊端和詬病有淋漓盡致的分析。有論者甚至認(rèn)為，戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在社會(huì)生活里的最集中表現(xiàn)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一座堡壘。這些議論對(duì)當(dāng)前推動(dòng)戶籍制度改革，具有良好的輿論動(dòng)員作用。但決不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為只要把戶籍制度革掉了，就可以徹底拆除城鄉(xiāng)藩籬。中國(guó)的基本國(guó)情是人口壓力巨大而資源嚴(yán)重短缺，改革的整體推進(jìn)具有漸進(jìn)性的特點(diǎn)，即是在公平與效率、穩(wěn)定與發(fā)展中尋找平衡點(diǎn)。中國(guó)20年來各項(xiàng)具體改革政策的出臺(tái)，首先是取決于現(xiàn)實(shí)問題的壓力，因此，效率優(yōu)先、兼顧公平成為改革舉措的基本價(jià)值取向。戶籍制度的改革也應(yīng)當(dāng)如此，必須放在國(guó)家主導(dǎo)推行的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略中，考慮戶籍改革的問題。

　　戶籍制度的改革，涉及面非常廣泛，影響深遠(yuǎn)，牽動(dòng)千家萬戶，關(guān)切到每個(gè)人的利益�，F(xiàn)在的改革，實(shí)際上是為過去的錯(cuò)誤政策還賬。我們認(rèn)為，戶籍制度改革的核心是恢復(fù)公民居住和遷徙自由的權(quán)利問題。但因在戶籍制度載體上附加的各種利益關(guān)系非常復(fù)雜，改革有很大的成本代價(jià)，這只能是一個(gè)逐步剝離各種利益關(guān)系的漸進(jìn)過程。因此，戶籍制度的改革，在價(jià)值取向上要兼顧公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定三者的關(guān)系；
在改革的時(shí)機(jī)、力度和步驟上，既受制于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，也與人們對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)有關(guān)。1985年，公安部曾有過戶籍改革的設(shè)想，因受到各方面因素的制約而未能提起。這與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和人們對(duì)城鎮(zhèn)化認(rèn)識(shí)不足不無關(guān)系。

　　當(dāng)前的戶籍制度改革，實(shí)際上是在工業(yè)化已有了相當(dāng)發(fā)展，而城市化落后于工業(yè)化所產(chǎn)生的種種矛盾中啟動(dòng)的，主要有以下方面：

　　一、城市化滯后于工業(yè)化的矛盾。長(zhǎng)期以來，中國(guó)城市化進(jìn)程落后于工業(yè)化。改革開放后，中國(guó)重新啟動(dòng)城市化進(jìn)程。目前，我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已超過700美元，但城市化水平只有30％左右，不僅低于45％的世界平均水平，而且低于一般發(fā)展中國(guó)家40％的水平，而發(fā)達(dá)國(guó)家已高達(dá)80％～90％。由于城市化滯后，第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重缺乏吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的能力，城鄉(xiāng)居民的收入反差越來越大，所以剛進(jìn)入溫飽的低水平小康階段就出現(xiàn)內(nèi)需不足的問題。進(jìn)入21世紀(jì)，城市化的滯后，“三農(nóng)”問題嚴(yán)重，已成為中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸問題。當(dāng)前，對(duì)城市化明顯滯后于工業(yè)化，城市化水平明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的問題，政府和社會(huì)各界已有了比較一致的共識(shí)：不加快城鎮(zhèn)化的步伐，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)就難以長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的發(fā)展。要把一億多剩余農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上轉(zhuǎn)移出去，首先必須拆除城鄉(xiāng)壁壘，改革戶籍制度，建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近年來，各地為吸引人才和加快城市化進(jìn)程，紛紛出臺(tái)了戶籍制度改革的各項(xiàng)政策措施。

　　二、國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略由計(jì)劃型向市場(chǎng)型轉(zhuǎn)變的矛盾。關(guān)于城鎮(zhèn)化，學(xué)界解釋不一。有的認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是城市化。我們是把城鎮(zhèn)化界定為城市化中的城鎮(zhèn)體系建設(shè)的一個(gè)方面。在如何推進(jìn)城市化問題上，一直有兩種不同意見。一種是從規(guī)模效益出發(fā)，主張優(yōu)先發(fā)展大城市；
一種是從中國(guó)人地資源緊缺的情況出發(fā)，主張優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)。國(guó)家80年代初確定的城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略是“嚴(yán)格控制大城市，適當(dāng)發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”。這里還有著濃厚的城市保護(hù)主義的色彩。國(guó)家在90年代后期提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，其政策的重心是要解決“三農(nóng)”問題�！笆�五”城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃提出的完善城鎮(zhèn)體系的基本任務(wù)是：有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展，走多樣化的城鎮(zhèn)化道路。這是更具市場(chǎng)機(jī)制要求的城市化發(fā)展方向。

　　中國(guó)的城鎮(zhèn)化問題，說到底，就是在人口壓力大而資源嚴(yán)重短缺的基本國(guó)情矛盾制約之下，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，轉(zhuǎn)移大量剩余農(nóng)村勞動(dòng)力，力爭(zhēng)合理地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題”�！笆�五”計(jì)劃提出打破城鄉(xiāng)分割體制，逐步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，改革城鎮(zhèn)戶籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)的機(jī)制，取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)剩余農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的流動(dòng)，創(chuàng)造自由流動(dòng)的良好就業(yè)環(huán)境。

　　三、戶籍二元管理結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力市場(chǎng)配置的矛盾。80年代以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府多次對(duì)戶籍管理進(jìn)行一些必要的調(diào)整和改革，各地方政府相繼出臺(tái)了地方性法規(guī)，特別是全國(guó)范圍內(nèi)糧油供應(yīng)放開與戶籍脫鉤，實(shí)際上人口已經(jīng)處于自由流動(dòng)的狀態(tài)。目前全國(guó)每年的流動(dòng)人口達(dá)8000萬人，預(yù)計(jì)今后一個(gè)時(shí)期可達(dá)1.5億。但在現(xiàn)行戶籍二元管理體制的制度下，以千分之二的指標(biāo)控制進(jìn)城名額的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，影響了公民的正常合法遷移，制約了人才流動(dòng)，大量已經(jīng)在城市中取得生存基礎(chǔ)的人口無法落戶，人戶分離的情況達(dá)3000萬人，年復(fù)一年重演“民工潮”。這說明，現(xiàn)行戶籍制度已是勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度障礙。另外，越來越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，按城市人口和農(nóng)業(yè)人口實(shí)行二元戶口管理結(jié)構(gòu)，已不能對(duì)現(xiàn)有人口進(jìn)行有效管理。它不僅人為制造了公民身份上的天然不公平和用工歧視，也不能真實(shí)反映我國(guó)人口的地區(qū)分布、勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成狀況及城市化水平，造成人口信息失真、管理缺位等許多問題。

　　四、建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和國(guó)民待遇不平等的矛盾。中國(guó)入世后已納入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這使建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和國(guó)民待遇不平等的矛盾更加突出出來了。要增強(qiáng)中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，需要人口的廣大流動(dòng)，根據(jù)市場(chǎng)需要，自由、合理配置勞動(dòng)力資源。但在現(xiàn)行的戶籍制度下，公民的國(guó)民待遇是不平等的，公民的自由居住和遷徙權(quán)得不到法律的保證，農(nóng)民成為最大的弱勢(shì)群體。各地普遍存在本地人排斥外地人、城市人排斥農(nóng)村人的用工歧視現(xiàn)象，形不成合理的勞動(dòng)力平等競(jìng)爭(zhēng)局面。各地所開的戶口遷移政策口子，都是立足在吸引人才、技術(shù)、資金方面，是要人力不要人口，靠行政手段爭(zhēng)奪人才。這實(shí)際上形成了戶籍遷移的貨幣化趨向。對(duì)國(guó)民待遇不平等的問題，社會(huì)反映強(qiáng)烈，輿論批評(píng)尖銳。在課題組召開的縣（市）委書記小規(guī)模座談會(huì)上，農(nóng)村問題著名學(xué)者杜潤(rùn)生再三呼吁，要給農(nóng)民以國(guó)民待遇。實(shí)現(xiàn)公民國(guó)民待遇的平等性，這是建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的前提。從根本上講，在法律能切實(shí)保證公民居住和遷徙自由權(quán)利的情況下，中國(guó)潛在的人力優(yōu)勢(shì)才有可能發(fā)揮出來。

　　上述這些矛盾的概括或有不全，但足以說明戶籍制度全面改革的時(shí)機(jī)已見成熟。戶籍制度改革的明確目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公民依法自由居住和遷徙，這是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，逐步剝離附著在戶籍制度上的行政功能和福利分配功能，建立法制化、科學(xué)化的人口管理系統(tǒng)的漸進(jìn)改革的過程；
當(dāng)前戶籍改革的階段性目標(biāo)是，首先在城鎮(zhèn)和小城市打破城鄉(xiāng)戶籍壁壘，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化，實(shí)現(xiàn)在未來五年內(nèi)轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)村勞動(dòng)力四千萬人的要求。當(dāng)前新一輪戶籍管理體制改革的實(shí)施范圍主要是在包括縣級(jí)市市區(qū)在內(nèi)的全部小城鎮(zhèn)。國(guó)家有關(guān)權(quán)威人士對(duì)媒體發(fā)表談話：“至少在‘十五’期間至2010年，戶籍管理體制改革要充分利用小城市，特別是小城鎮(zhèn)�！�

　　本課題組把戶籍改革研究的重點(diǎn)放在縣級(jí)，具體考慮是：一、縣級(jí)在城鎮(zhèn)體系中是連接城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)的中心環(huán)節(jié)。縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）基礎(chǔ)設(shè)施是小城鎮(zhèn)中比較好的，城市功能相對(duì)齊全，是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)所在；
二、縣級(jí)的城鎮(zhèn)化水平的提高，可以較快地帶動(dòng)第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，直接吸納大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，緩解農(nóng)村人多地少的矛盾；
三、縣級(jí)的城鎮(zhèn)居民附加在戶籍制度上的各種利益關(guān)系剝離得較為徹底，在打破城鄉(xiāng)分割體制中的制約因素較小，準(zhǔn)入門檻較低，公民的居住和遷徙權(quán)利可以在這里得到比較充分地實(shí)現(xiàn)；
四、縣級(jí)的城鎮(zhèn)化水平的提高，可以減少人口流動(dòng)的盲目性，降低剩余農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的代價(jià)，為人口向大中城市更大范圍的流動(dòng)提供一個(gè)基礎(chǔ)性的平臺(tái)。

　　在研究中，課題組成員與公安部治安局戶籍部門的同志交流了對(duì)戶籍改革的看法，與部分縣、市、地書記交流了對(duì)城鎮(zhèn)化和戶籍改革的意見，并選擇了處在城鎮(zhèn)化不同發(fā)展階段上的浙江省寧波市寧�？h、山東省淄博市昌樂縣、安徽省亳州市等地進(jìn)行了實(shí)地考察，力圖從制度功能解構(gòu)方面，對(duì)當(dāng)前戶籍改革的現(xiàn)狀、存在的問題和對(duì)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用，提出初步的分析意見。

　　二、對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)戶籍制度改革的基本評(píng)估和問題分析

　　[一]、當(dāng)前戶籍制度的改革思路和實(shí)施

　　戶籍管理是國(guó)家行政管理的重要組成部分。它通過對(duì)公民身份情況的登記，為政府實(shí)施行政管理，包括制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、配置勞動(dòng)力資源、治安管理等提供人口數(shù)據(jù)及相關(guān)的基礎(chǔ)性資料；
確認(rèn)公民的民事權(quán)利能力和行為能力，證明公民身份，便利公民參加各類社會(huì)活動(dòng)。當(dāng)前，戶籍制度改革已由自下而上的局部性改革進(jìn)入到國(guó)家推導(dǎo)的全面改革的層面。

　　實(shí)現(xiàn)在法制基礎(chǔ)上的居住和遷徙自由，是我國(guó)戶籍制度改革的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，則是一個(gè)逐步剝離戶籍附加成分，還本歸原的過程。從人口管理的角度講，改革總的思路是：實(shí)行公民在居住地登記戶口的原則，形成由戶口登記、遷移為基礎(chǔ)，居民戶口簿、公民身份證兩種證件和常住、暫住兩種戶口組成的管理制度，建立起以《中華人民共和國(guó)戶籍法》為基礎(chǔ)的科學(xué)完備的戶籍法規(guī)體系，逐步形成一套適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。

　　近期，政府推進(jìn)戶籍管理制度改革的基本思路是：首先，盡快打破農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口管理二元結(jié)構(gòu)，廢除由此衍生的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃指標(biāo)管理政策以及藍(lán)印戶口等戶口形式，按照在居住地登記戶口的原則，建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。第二，逐步放寬戶口遷移的限制，以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，調(diào)整城市戶口遷移政策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀需要和社會(huì)的綜合承受能力，最終實(shí)現(xiàn)戶口自由遷徙。第三，逐步剝離各有關(guān)部門附加在戶口管理上的諸多行政管理職能，弱化戶籍背后的利益關(guān)系，恢復(fù)戶口管理作為民事登記的基本社會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)由戶的管理向口的管理的轉(zhuǎn)變。抓緊制定戶籍法，完善戶籍管理工作的法制化。

　　這一輪戶籍管理體制改革的實(shí)施范圍主要是在包括縣級(jí)市市區(qū)在內(nèi)的全部小城鎮(zhèn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　各縣政府所在地鎮(zhèn)、各縣區(qū)建制鎮(zhèn)的戶口遷移全面放開。這次更加開放的戶籍改革，打破了行政分割造成的相互封閉的城鄉(xiāng)關(guān)系，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在更為廣闊的空間內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)要素的重組提供了條件。同時(shí)，也對(duì)大中城市產(chǎn)生了積極的共鳴效應(yīng)。一些省會(huì)城市也采取了相應(yīng)的開放措施。例如石家莊市的改革，全面放開市區(qū)戶口準(zhǔn)入限制，幾乎是沒有門坎了，只要居住兩年就可以。象北京、上海這樣歷來控制很嚴(yán)的特大城市也有限度地放寬了準(zhǔn)入條件，社會(huì)性移民的口子基本放開了，對(duì)投資移民，技術(shù)移民的政策都有所放寬。當(dāng)前已有十多個(gè)省區(qū)明令取消了農(nóng)村戶口和城市戶口，統(tǒng)稱居民戶口，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，從而為建立統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)居民戶口管理體系邁進(jìn)了一大步。

　　在這一輪戶籍改革中，中央政府廢止了一些不利于勞動(dòng)力合理流動(dòng)的政策規(guī)定。2001年5月1日，國(guó)家明令取消《市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)轉(zhuǎn)移證明》，終結(jié)了延續(xù)近40年的“戶糧掛鉤”政策，為今后戶口遷移制度的改革排除了一個(gè)重大制度性障礙。為促進(jìn)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間有序流動(dòng)，各地相繼清理和取消了在人事和用工制度方面的歧視性政策，取消對(duì)社會(huì)從業(yè)人員的“身份”要求。許多城市在公務(wù)員招聘中，已打破了職業(yè)、戶籍、地域的限制，在全國(guó)范圍公開招聘。這里所表達(dá)的意思是：“官”的職位都能夠向社會(huì)開放，農(nóng)民也可以當(dāng)官，別的工作還有什么不可以的呢？

　　戶籍制度改革實(shí)際反映了中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度時(shí)對(duì)人口更廣大范圍自由流動(dòng)的要求。由于打破了城鄉(xiāng)身份限定的行政性藩籬，提供了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力在同等條件下平等競(jìng)爭(zhēng)的條件，為人口廣泛流動(dòng)創(chuàng)造了更大的自由度，會(huì)促進(jìn)農(nóng)村人口的合理流動(dòng)。人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到，學(xué)歷、技術(shù)、資金是能夠進(jìn)入城市，在更廣大范圍自由流動(dòng)的“通行證”。這對(duì)于廣大剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，是一個(gè)具有持續(xù)影響力的強(qiáng)大的激勵(lì)機(jī)制。

　　[二]、當(dāng)前戶籍改革的改革政策和路徑設(shè)計(jì)

　　這一輪戶籍改革的改革政策是以準(zhǔn)入條件代替指標(biāo)管理。即以固定的住處和穩(wěn)定的收入為基本條件，各地根據(jù)自己的情況設(shè)置準(zhǔn)入門檻。門檻是一種事先批準(zhǔn)的機(jī)制，它的內(nèi)容包括：規(guī)定固定住房中對(duì)住房面積的要求，對(duì)住戶居住年限的要求；
規(guī)定穩(wěn)定收入中對(duì)收入數(shù)額的要求；
以及對(duì)人們的學(xué)歷、技術(shù)、投資資金、納稅金額等其他方面的要求。

　　門檻是這次戶籍改革出臺(tái)的一個(gè)制度創(chuàng)新。它是由行政管制過渡到經(jīng)濟(jì)限制的一個(gè)制度路徑，以經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的后天條件革除了強(qiáng)加于人的身份上的先天不平等，在人口自由流動(dòng)中設(shè)置了敲門而入的機(jī)制。也就是說，每個(gè)公民都有權(quán)利選擇居住的自由，而能否生活下去則是門檻。從實(shí)質(zhì)上說，這是一個(gè)戶籍制度由行政管制向市場(chǎng)調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變的路徑選擇。這個(gè)選擇，有望實(shí)現(xiàn)公平理念和效率原則的對(duì)接。設(shè)置門檻的目的主要是保護(hù)城市，在人口自由流動(dòng)和城市自我規(guī)劃自我管理的矛盾中起到一個(gè)平衡器的作用，讓城市自己表達(dá)意愿，讓能在城市生存下去的人們生存，在大量剩余農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中降低了人口流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉所說，表面上看是對(duì)農(nóng)民的不平等，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民的負(fù)責(zé)。

　　由于城市建設(shè)和管理成本的大小不一，各城市進(jìn)入門檻高低不同，小城鎮(zhèn)可以是放開的，大城市的進(jìn)入就要預(yù)支一定的成本，以避免出現(xiàn)管理失衡的可能。人才流動(dòng)必然會(huì)帶動(dòng)資金、技術(shù)的流動(dòng)，是提高城市活力的決定性因素。所以，門檻在提高城市活力、保證生活質(zhì)量和所付成本之間具有調(diào)節(jié)的彈性，在城鎮(zhèn)化發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)中會(huì)出現(xiàn)一種均衡，趨勢(shì)是不斷降低的，這就為以后放開城市和人口流動(dòng)提供了雙向選擇性。

　　允許農(nóng)民帶土進(jìn)城是這一戶籍改革的又一個(gè)新特點(diǎn)。農(nóng)民怕二輪承包失去土地，擔(dān)心遷出容易遷回難，這是他們?cè)诔鞘虚T口徘徊猶豫的一個(gè)重要原因。各地根據(jù)中央政府《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的意見》精神，采取了允許帶土的政策，在承包期內(nèi)不要求進(jìn)城農(nóng)民退還承包地和自留地，以解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。進(jìn)城農(nóng)民可依據(jù)自愿原則保留土地承包權(quán)，或依法有償轉(zhuǎn)讓，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)。此舉是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障。在政策上與國(guó)家向農(nóng)民承諾“承包地三十年不變”的大政策相接軌，既充分照顧到進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障需求心理，也為以后建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度提供了基本的物質(zhì)條件，同時(shí)也有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，在一定程度上為調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力提供了條件。

　　由于農(nóng)民權(quán)益得到保證，使戶籍的屬地化管理得以順利進(jìn)行，城鎮(zhèn)化中行政管理上交叉混亂的問題，各類戶口不統(tǒng)一的問題一并得到解決。如“城中村”的問題，過去由于居民身份的限制，一地之中村委會(huì)和居委會(huì)并存，一直是城鎮(zhèn)管理上的“老大難”，這次采取保證農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后仍享有土地收益的措施，得到了徹底解決。

　　戶籍制度改革的問題，遠(yuǎn)沒有預(yù)想的嚴(yán)重。如議論紛紛的石家莊戶籍改革，實(shí)行一年，落戶十萬，基本是平穩(wěn)有序的。這說明，城市放開后，可以在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用下，形成彈性的進(jìn)出機(jī)制。

　　[三]、當(dāng)前戶籍制度改革的幾個(gè)問題

　　這一輪的城鎮(zhèn)戶籍改革在全國(guó)范圍的全面鋪開，堪稱是建國(guó)以來動(dòng)作最大的戶籍改革措施。但城鎮(zhèn)的反映并沒有預(yù)想中的強(qiáng)烈。各地的戶籍改革可以說是波瀾不驚，進(jìn)展平穩(wěn)。一個(gè)重要的原因是，我國(guó)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制在很大程度上已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

　　原來的城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式相聯(lián)系，靠行政力量來驅(qū)動(dòng)。在發(fā)展小城鎮(zhèn)中，一些地方存在著隨意性和盲目性的問題，追求數(shù)量型增長(zhǎng)，熱衷鋪攤子，搞形象工程，缺乏規(guī)模效益。現(xiàn)在開始由“自上而上”模式向“自下而上”模式轉(zhuǎn)變。實(shí)行人口屬地化管理，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，用城鎮(zhèn)化促進(jìn)城市化的需要，符合市場(chǎng)化配置資源和城鎮(zhèn)根據(jù)自己的比較優(yōu)勢(shì)多元化發(fā)展的方向。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的限制，農(nóng)村與城市的生活水平落差太大，農(nóng)村人口的基數(shù)太大，戶籍改革必須結(jié)合綜合性的社會(huì)全面改革進(jìn)行。當(dāng)前的戶籍改革使一些過去的問題顯性化了，也出現(xiàn)了一些新情況。

　　1.城市資源的短缺問題首先在教育上反映出來了。戶籍改革不是單一的人口管理問題，所包含的社會(huì)性內(nèi)容非常復(fù)雜。在城鄉(xiāng)二元分割的行政壁壘拆除之后，這些社會(huì)性內(nèi)容就凸現(xiàn)出來了。當(dāng)前突出的問題首先表現(xiàn)在城鎮(zhèn)教育資源的短缺。子女的教育問題向?yàn)橹袊?guó)家庭的頭等大事，是人口遷徙的主要理由。以石家莊為例，由于一下子放開的口子太大，石家莊的中小學(xué)馬上感到了教育資源的緊張。我們?cè)谡憬�調(diào)查的情況看，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的首要限制因素已經(jīng)不再是住房、就業(yè)，而在于城鎮(zhèn)的教育容量�？h城所在地的學(xué)校，一般是全縣教育質(zhì)量最高的。農(nóng)民進(jìn)城居住的主要因素，就是要讓孩子受到比鄉(xiāng)間更好的教育，這就必然要擠壓城鎮(zhèn)原居民的教育資源。這里還有一個(gè)高考地區(qū)分?jǐn)?shù)差的問題。北京的高考錄取分要比山東低100多分，去年曾發(fā)生青島落榜生狀告教育部的事情。實(shí)際上山東本地，青島比菏澤高考錄取分又要低許多。一些私營(yíng)企業(yè)主投資買房落戶北京試點(diǎn)鎮(zhèn)，目的就是為了孩子能上好大學(xué)。近年來，山東等地還出現(xiàn)了高考“候鳥現(xiàn)象”。一些外省區(qū)學(xué)校以本地高考錄取分?jǐn)?shù)線低為誘，招攬考生把戶口轉(zhuǎn)到錄取分?jǐn)?shù)低的地區(qū)，異地而考，造成人口虛假移動(dòng)。

　　2.城鎮(zhèn)化程度不同的地區(qū)對(duì)城鎮(zhèn)戶籍改革反映有差異。我們?cè)趯?duì)浙江寧波市寧�？h、山東昌樂縣、安徽亳州市的實(shí)地調(diào)查中了解到：由于小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)綜合改革開展得較為徹底，雙向選擇的勞動(dòng)就業(yè)制度已基本建立，醫(yī)療保健制度改革和住房制度改革大致完成，原來附著在小城鎮(zhèn)戶口上的福利待遇已經(jīng)所剩無幾，吸納人口的能力在于各地城鎮(zhèn)化的水平。寧�？h的市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化程度較高，居民和農(nóng)民在享受福利待遇方面已無差別，原有的戶籍管理功能弱化，公安局的戶籍管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)并入城市治安大隊(duì)，對(duì)流動(dòng)人口管理已有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)辦法。在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，本地想轉(zhuǎn)戶口的在以往的改革中大都已經(jīng)轉(zhuǎn)了。這次轉(zhuǎn)的大都是外地來城鎮(zhèn)謀生并已有穩(wěn)定的生存基礎(chǔ)的一批人，可以說是對(duì)既成事實(shí)的一種認(rèn)可。而安徽亳州市在戶籍改革中則顯得比較被動(dòng)，擔(dān)心出現(xiàn)人口管理失控的問題。

　　3.城鎮(zhèn)戶籍改革為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了加速生產(chǎn)要素流動(dòng)的制度前提。通過這一輪改革，居住和遷徙自由可以在城鎮(zhèn)得到實(shí)現(xiàn)。但人們真正想遷徙的地方是大城市和特大城市。由于大城市和特大城市的門檻高，所以有人說，從行政壁壘轉(zhuǎn)為了金元關(guān)卡，擔(dān)心會(huì)形成農(nóng)村、小城鎮(zhèn)，小城市和大城市、特大城市的新的二元分割結(jié)構(gòu)。但真正影響流動(dòng)的主要因素是個(gè)人的能力。城鎮(zhèn)戶籍改革為更大范圍的人口合理流動(dòng)創(chuàng)造了一個(gè)平臺(tái)，通過城鎮(zhèn)這個(gè)平臺(tái)，農(nóng)民可以提高在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的生存技能，感受到現(xiàn)代城市生活的氣息，為向大中城市的流動(dòng)提供一個(gè)階梯。無論是小城鎮(zhèn)戶口，還是投資戶口、人才戶口，都只是戶籍改革邁出的第一步。但這一步至關(guān)重要，它為今后戶籍制度的全面改革奠定了基礎(chǔ)。

　　4.出現(xiàn)了新的不平等的問題。城鎮(zhèn)居民隨著住房、福利、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)等體制改革，已喪失了原先享有的各種福利。農(nóng)民則在宅基地審批、人口計(jì)劃生育政策等方面享有著優(yōu)于城市居民的利益。由于土地轉(zhuǎn)讓中城區(qū)城郊農(nóng)民可以獲得頗為豐厚的收益，一些原來轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)居民的希望再轉(zhuǎn)回農(nóng)村戶口，政府不得不嚴(yán)把“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的關(guān)口。按屬地化管理之后，當(dāng)前最主要的問題是：①土地流轉(zhuǎn)問題。農(nóng)民可以保留承包土地的權(quán)益，帶土進(jìn)城，享有城鎮(zhèn)居民的同等待遇。②撤村建居后的土地利益分配問題。原來“城中村”的土地已經(jīng)蓋店鋪廠房出租，村民可以分紅利。取消“城中村”后，村民成為居民，仍要享用這項(xiàng)福利。③如何統(tǒng)一城鄉(xiāng)計(jì)生政策的問題。過去的計(jì)生政策是按農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民不同身份制定的，農(nóng)村人可生二胎，城市人只準(zhǔn)生一胎。計(jì)生管理上，城市管得嚴(yán)，農(nóng)村管得松，城鄉(xiāng)結(jié)合部往往是空白點(diǎn)。戶籍改革后，隨之帶來了農(nóng)村與城市計(jì)生政策如何統(tǒng)一的問題，當(dāng)務(wù)之急是得有新的措施出臺(tái)。

　　5.城鎮(zhèn)化中的區(qū)位差異因素更加突出出來了。從改革的情況來看，進(jìn)城對(duì)外地人有吸引力，本地人對(duì)進(jìn)城的興趣不大。這種情況帶有普遍性，不僅發(fā)生在小城鎮(zhèn)、小城市，也包括大城市的郊區(qū)鎮(zhèn)。以北京的試點(diǎn)鎮(zhèn)戶籍為例，與外來投資移民的熱情形成鮮明對(duì)比的是，北京郊區(qū)本土本鄉(xiāng)農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)戶口興趣并不大。在試點(diǎn)鎮(zhèn)的當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和村民并不愿意把戶口轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和“村轉(zhuǎn)鎮(zhèn)”已經(jīng)沒有多大吸引力。本地人進(jìn)城缺乏熱情，原因主要是比較成本問題。到城鎮(zhèn)搞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本較高，居住的限制較多，繳納稅費(fèi)項(xiàng)目多，造成人們的望城卻步。

　　6.提高城鎮(zhèn)管理水平成為非常緊迫的現(xiàn)實(shí)問題。城鎮(zhèn)戶籍制度改革后，流動(dòng)人口加大，提高了城鎮(zhèn)人口管理的復(fù)雜性。如計(jì)生管理難度加大，外來人口管理的難度加大，過去行政性管理的方式已難以奏效。在發(fā)展小城鎮(zhèn)中，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了重建輕管的問題，資源配置不合理，環(huán)境臟、亂、差，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)低水平重復(fù)。在人口更加自由流動(dòng)的情況下，資金問題會(huì)成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的瓶頸。一些地方在城鎮(zhèn)化建設(shè)中不能量力而行，負(fù)債重，效益低。如不及時(shí)提高管理水平，農(nóng)村病出現(xiàn)的可能性會(huì)加大。

　　7.給基層民主建設(shè)和政權(quán)建設(shè)帶來新的課題。城鎮(zhèn)戶籍制度改革打破了城鄉(xiāng)身份限定，農(nóng)村人口的流動(dòng)性增大，給村民自治帶來一些新的課題，例如：何謂“本村村民”？選民資格如何界定，需要具備那些條件？其屬地條件是否仍然以“農(nóng)業(yè)戶籍”作為必備條件？然而，最迫切的問題，還是農(nóng)村政治資源越來越嚴(yán)重地流失問題。大批農(nóng)村青壯勞力、具有組織、活動(dòng)能力的能人外出經(jīng)商務(wù)工，使村民自治處于弱化乃至虛化狀態(tài)。另外，城鎮(zhèn)的社區(qū)建設(shè)上，過去單位大院式的管理模式已不適應(yīng)了。建設(shè)新型社區(qū)管理體系，缺乏合格管理人才和文化人才的問題也突出出來了。

　　8.在建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理方式后，各地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、居住、社會(huì)保障等方面有巨大的政策性差異需要抹平。針對(duì)這些領(lǐng)域所存在的矛盾，抓緊對(duì)策研究并出臺(tái)能夠促進(jìn)平穩(wěn)過渡、平滑銜接的辦法成為當(dāng)務(wù)之急。例如，職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，要留出能夠讓進(jìn)城農(nóng)民隨時(shí)隨地轉(zhuǎn)入的接口，既不增加國(guó)家的額外負(fù)擔(dān)，又使每個(gè)人得到公正待遇。

　　三、對(duì)當(dāng)前深化城鎮(zhèn)戶籍制度改革的幾點(diǎn)思考和若干建議

　　實(shí)行戶籍制度改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，民心所歸。實(shí)行這一變革有著多重價(jià)值取向，是一個(gè)由短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)交錯(cuò)構(gòu)成的漸進(jìn)的改革過程。在道義和理念的層面上，是對(duì)人的基本權(quán)利——居住和遷徙自由、擇業(yè)自由的重新肯定，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　予以法律的保障；
在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略上，要為推進(jìn)“十五”綱要的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提供制度保證，讓人們的遷徙、移居自由取決于更市場(chǎng)化的城市管理制度；
在人口管理的技術(shù)層面上，是要廢除已滯后于社會(huì)發(fā)展的二元管理結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)化、高效率、城鄉(xiāng)一體的戶籍登記、遷徙、管理體系；
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面上，要有利于促進(jìn)人口的合理流動(dòng)，建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。在社會(huì)發(fā)展層面上，要為建立全面的社會(huì)保障系統(tǒng)和個(gè)人信用系統(tǒng)提供一個(gè)基本的制度模板。

　　由于舊戶籍制度承載了太多的附加利益，戶籍改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，要對(duì)戶籍制度、就業(yè)制度、財(cái)稅制度、社會(huì)保障制度、市政制度、政治體制等進(jìn)行綜合改革，政策的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，復(fù)雜化程度高，不僅有許多現(xiàn)實(shí)的問題，還會(huì)并發(fā)一些新的問題，甚至?xí)�造成一些具有長(zhǎng)期影響的問題。因此，戶籍改革要以社會(huì)公平為改革原則，確立改革的道義力量；
以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為改革方向，推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)；
以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為策略選擇，穩(wěn)妥又不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)下去。在當(dāng)前戶籍制度改革取得初步進(jìn)展的基礎(chǔ)上，為繼續(xù)深化改革，建議處理好以下問題：

　　（一）加強(qiáng)戶籍立法建設(shè)。通過統(tǒng)一立法，規(guī)范戶口管理，為實(shí)現(xiàn)在法制基礎(chǔ)上的居住和遷徙自由提供一個(gè)法律框架。

　　用憲法的形式肯定公民有居住和遷徙自由的基本權(quán)利。戶籍改革的最根本的問題是公民遷徙和居住的自由。由于現(xiàn)行憲法中還沒有恢復(fù)“五四”憲法中公民有居住和遷徙的自由權(quán)利的條款，這對(duì)樹立國(guó)家的道義形象，解除人們的精神枷鎖，規(guī)范政府行為都是不利的。1.在憲法中恢復(fù)這一條款，與國(guó)際社會(huì)在人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)上取得統(tǒng)一，有利于其他法律制度與國(guó)際的接軌，促進(jìn)中國(guó)更深入地融入國(guó)際社會(huì)主流。2.在憲法中恢復(fù)這一條款，具有道義的精神力量，能夠以國(guó)家大法的權(quán)威性，消除人與人城鄉(xiāng)之間的隔離和歧視，從而為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立和發(fā)展提供充足的人力資源和精神支持。3.把公民具有居住和遷徙自由重新寫入憲法，作為基本權(quán)利加以嚴(yán)格的保護(hù)，就有了規(guī)范的法律依據(jù)。在各地設(shè)置準(zhǔn)入門檻中，地方政府會(huì)有相當(dāng)大的自主權(quán)。鑒于當(dāng)前城市保護(hù)主義和地方保護(hù)主義還有很大市場(chǎng)，作為憲法規(guī)定的基本權(quán)利，當(dāng)其受到其他法律侵犯時(shí)，可裁定該法律失效。通過對(duì)一些帶有歧視性色彩的政策法規(guī)的違憲糾察，更好地保護(hù)公民的遷徙自由，在最大程度上保證中國(guó)公民在中國(guó)境內(nèi)都能享受同等待遇。

　　加緊制定戶籍法。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，特別是改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，戶籍管理工作面臨的新情況、新問題不斷增多，1958年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》已遠(yuǎn)不能適應(yīng)。主要體現(xiàn)在：《條例》中的部分內(nèi)容已與新的《刑法》、《刑事訴訟法》相抵觸；
現(xiàn)行的戶口遷移政策和《暫住證申領(lǐng)辦法》等部分規(guī)章早已突破了《條例》的有關(guān)內(nèi)容；
群眾違反有關(guān)戶口管理規(guī)定，如出生遲報(bào)和不報(bào)，死亡不銷，戶口項(xiàng)目隨意變更等問題相當(dāng)突出。對(duì)此有關(guān)部門和社會(huì)各界呼聲強(qiáng)烈，每年兩會(huì)期間都有許多人大代表和政協(xié)委員就此提出建議和提案，要求加強(qiáng)戶籍立法，確保這項(xiàng)工作有法可依，依法行政，嚴(yán)格戶口登記制度。在改革探索中，各地出臺(tái)各種試驗(yàn)性地方戶口，有的就有地方保護(hù)主義的色彩。所以，有必要通過國(guó)家立法，提高公民的人口登記意識(shí)，規(guī)范政府行政，使中國(guó)公民在中國(guó)境內(nèi)都能享受戶口管理的同等待遇。

　　通過法制宣傳提高農(nóng)民的公民意識(shí)。鑒于戶籍法出臺(tái)尚有時(shí)日，而改革的實(shí)踐發(fā)展很快，消除城市保護(hù)主義的約束和規(guī)范地方政府行政的規(guī)定，又需要以更高的法律力量，可以考慮在戶籍法起草、修改的過程中，在媒體上進(jìn)行廣泛討論，造成全民參與的輿論氛圍。這樣，既有助于形成全民共識(shí)，同時(shí)可以以輿論的壓力使改革的進(jìn)程得到規(guī)范。

　　（二）大力張揚(yáng)戶籍制度改革在全民族精神層面上的價(jià)值，通過輿論宣傳提高全民的公民意識(shí)，在思想上解放農(nóng)民，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供充沛的內(nèi)在動(dòng)力。

　　必須充分認(rèn)識(shí)戶籍制度改革不單是制度層面的改革，它還具有深刻的思想解放的意義。在長(zhǎng)期二元分割行政管理體制下，城市在心理上是排斥農(nóng)村的，不但造成了農(nóng)民在精神上的桎梏，也造成了城市人妄自尊大的思想傾向，人與人之間缺乏相互尊重的人格觀念和平等意識(shí)。在社會(huì)生活層面上，城里人往往指責(zé)外出務(wù)工農(nóng)民不講文明，不講衛(wèi)生，不懂規(guī)矩，不守秩序，犯罪傾向等等。農(nóng)民對(duì)城市存有很深的心理隔膜，由畏懼乃至疏遠(yuǎn)，由疏遠(yuǎn)乃至敵視。在政策層面上，也帶有深刻的城市中心主義的影響。如動(dòng)輒清退農(nóng)民工就是其中一例。即便取消城鄉(xiāng)分離的戶籍制度后，這種在心理層面上造成的傷害也不是馬上就能愈合的。人們心里還是有城里人和農(nóng)村人的區(qū)分。從農(nóng)民自身素質(zhì)來講，沒有精神層面的提高，農(nóng)民即使是進(jìn)了城，致了富，也還是穿西裝打領(lǐng)帶的農(nóng)民。

　　要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村1.5億剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)化，僅僅開城門還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還得在政府的主導(dǎo)下，徹底清除城市中心主義的影響，培養(yǎng)農(nóng)民獨(dú)立人格的公民精神，提高他們的權(quán)利義務(wù)觀念和法制意識(shí)，使農(nóng)民這一中國(guó)最大的弱勢(shì)群體得到全社會(huì)的關(guān)注，讓他們能充分自身的積極性和創(chuàng)造性，憑借自己的聰明才智，獲得在城市中生存發(fā)展的條件。

　　中國(guó)的改革是從農(nóng)民起步的。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的社會(huì)發(fā)展中，需要依靠農(nóng)民發(fā)揮自身的創(chuàng)造力�？梢哉f這是農(nóng)民自己解放自己的革命。這場(chǎng)革命中，首先是思想解放的革命，需要政府的大力倡導(dǎo)，需要全社會(huì)的支持，打破長(zhǎng)期套在農(nóng)民頭上的精神桎梏。當(dāng)前的戶籍制度改革，社會(huì)各界的支持，起到了良好的推動(dòng)作用。在進(jìn)一步鞏固改革成效，推動(dòng)改革深化，也需要社會(huì)各界的支持。在支持農(nóng)民中，也會(huì)使全民族的人權(quán)意識(shí)、民主意識(shí)、平等意識(shí)得到整體的升揚(yáng)，增強(qiáng)民族的凝聚力，從而使中國(guó)豐富的人力資源得以充分開發(fā)出來，形成現(xiàn)代化建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力。

　�。ㄈ�）徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；
廢止阻礙公民遷徙就業(yè)的行政限制，培育城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)。

　　現(xiàn)行戶籍制度的缺陷主要在于其城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)特征。當(dāng)前，許多地方在推進(jìn)戶籍制度改革上已初見成效：取消了人為的、行政的戶口“審報(bào)”制度，以準(zhǔn)入條件取代計(jì)劃管理，實(shí)行屬地化管理和職業(yè)登記，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度開始建立起來。在此基礎(chǔ)上，要以省、自治區(qū)、直轄市為單位漸次推開，按省、市、自治區(qū)行政區(qū)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。這是為以后建立中華人民共和國(guó)的居民戶口的必要條件。

　　戶籍制度改革的價(jià)值要求是促進(jìn)全體公民發(fā)展機(jī)會(huì)的平等化。農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民可以在同一個(gè)制度平臺(tái)上憑能力參與市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，這會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來強(qiáng)勁的動(dòng)力。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度的建立，不僅要消解遷徙限制的行政干預(yù)因素，而且在精神上有著提升民族精神的重要價(jià)值。消除了戶口歧視的制度性原因，意味著人們身份的變化，有著更平等的人格價(jià)值取向，有助于增強(qiáng)立于個(gè)人能力的價(jià)值觀念，提高人們市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，這對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度效應(yīng)。

　　當(dāng)前的戶籍制度改革，在行政改革方面進(jìn)展順利，但社會(huì)改革方面則要涉及到城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多方面的政策調(diào)整和管理體制的創(chuàng)新。城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度的建立健全，必須完善政府其他有關(guān)部門相應(yīng)的配套改革措施，繼續(xù)弱化直至最后消解城市戶口的附加利益，使勞動(dòng)就業(yè)、子女入學(xué)、住房分配、保險(xiǎn)政策、社會(huì)福利等與戶口完全脫鉤，實(shí)行自謀職業(yè)、自理口糧、自行解決住房、平等升學(xué)的政策，逐步使戶籍管理恢復(fù)到其本來只承擔(dān)民事登記的社會(huì)管理功能。

　　為此，建議城鎮(zhèn)政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，在公安部門全面實(shí)行屬地管理辦法的同時(shí)，協(xié)調(diào)計(jì)劃、勞動(dòng)和社會(huì)保障、計(jì)劃生育、土地和住宅、教育、民政、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、工商、稅務(wù)等有關(guān)部門，清理歧視性的地方保護(hù)主義的政策。由于城鎮(zhèn)本身還有大量本地居民失業(yè)、待業(yè)的問題，政府面臨下崗職工和農(nóng)民進(jìn)城的雙重壓力。為保障城市常住人口就業(yè)，有些地方采取了限制外來人口就業(yè)的政策。應(yīng)該看到，這是不利于勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置的地方保護(hù)主義政策，人為地阻礙了城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看并不利于城市的健康發(fā)展。當(dāng)前，最重要的是徹底取消用工歧視。在下崗職工再就業(yè)和農(nóng)民進(jìn)城的問題上，進(jìn)一步培育平等競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低勞動(dòng)力成本，提高效率，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的綜合效益。城鎮(zhèn)的綜合效益增強(qiáng)了，自然會(huì)創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

　�。ㄋ模┙�立以法制加市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，處理好平等、效益、穩(wěn)定三者關(guān)系，通過科學(xué)地設(shè)置準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)人口的合理流動(dòng)。

　　通過戶籍制度的改革，以準(zhǔn)入條件代替指標(biāo)控制，為實(shí)現(xiàn)公民居住和遷徙自由提供了依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的制度前提�？渴袌�(chǎng)調(diào)節(jié)的居住和遷徙自由，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，但這并不排除政府為維護(hù)社會(huì)治安、公共秩序、生態(tài)環(huán)境，社會(huì)健康風(fēng)尚以及他人權(quán)利的法定限制。個(gè)人追求利益最大化的自由流動(dòng)要求和城市自我規(guī)劃的管理要求，構(gòu)成了市場(chǎng)加法制的人口調(diào)節(jié)機(jī)制。門檻就是體現(xiàn)這一要求的準(zhǔn)入制度。

　　1.充分利用門檻機(jī)制，合理調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化鏈條上的人口流動(dòng)。

　　城鎮(zhèn)化的過程，是由農(nóng)村人口流向城市、小城市人口流向大中城市的遷徙過程。中國(guó)有九億農(nóng)民。面對(duì)1.5億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移的必然趨勢(shì)和巨大壓力，城市的有限資源是嚴(yán)重短缺的。我國(guó)城市化道路的現(xiàn)實(shí)選擇是：適度控制大城市人口規(guī)模，積極發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。

　　大城市是發(fā)展和穩(wěn)定的矛盾集中之地。從城市化的歷史看，優(yōu)先發(fā)展大城市是世界各國(guó)推進(jìn)城市化過程中的一般途徑。只有規(guī)模較大的城市才有明顯的聚集效應(yīng)，才能創(chuàng)造較高的規(guī)模效益、較多的就業(yè)機(jī)會(huì)和較大的外部擴(kuò)散效益。從人們的流動(dòng)偏好來說，真正具有吸引力的還是大城市。多數(shù)流動(dòng)人口都是流向大城市。如果不加控制，很快就會(huì)在大城市角落出現(xiàn)大批貧民窟。畢竟是在城里要飯，也比在農(nóng)村種地的效益高。因此，在特大城市和大城市需要實(shí)行遷移控制，采取優(yōu)先解決當(dāng)?shù)匕l(fā)展所需人才和投資者的戶口遷移政策，嚴(yán)格控制人口總量的擴(kuò)張，同時(shí)保持人口的適度增長(zhǎng)。

　　小城鎮(zhèn)是解決“三農(nóng)”問題，轉(zhuǎn)化農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的要津。中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路，首要的問題是要轉(zhuǎn)移龐大的剩余農(nóng)村勞動(dòng)力，不能為城市化而城市化。到1999年底，全國(guó)共有建制鎮(zhèn)19216個(gè)，居住在鎮(zhèn)區(qū)的人口1.7億，其中非農(nóng)業(yè)人口1.25億。小城鎮(zhèn)有很大的吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的發(fā)展空間。新階段農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須與小城鎮(zhèn)發(fā)展結(jié)合起來，通過拓展和集聚第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，減少農(nóng)民數(shù)量。因此，在縣級(jí)市市區(qū)、縣以下小城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，戶籍應(yīng)當(dāng)全面放開，以充分吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

　　橫列在大城市和小城鎮(zhèn)之間的各類中小城市，需要積極發(fā)展，完善城市功能。所以，進(jìn)入門檻也較低，一般都以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等為落戶條件。

　　在平等、效益和穩(wěn)定的三者關(guān)系中，如果把人口自由流動(dòng)作為平等指標(biāo)，把吸引人才流動(dòng)作為效益指標(biāo)，把人口控制作為穩(wěn)定指標(biāo)，可以看出，在小城鎮(zhèn)的戶籍改革中強(qiáng)調(diào)的是平等的導(dǎo)向，在中小城市的戶籍改革中則突出了效益加平等的導(dǎo)向，在大城市和特大城市的戶籍改革中表現(xiàn)出的是穩(wěn)定加效益。

　　忽視大城市和忽視小城鎮(zhèn)，都要犯歷史性的錯(cuò)誤。在以準(zhǔn)入條件的經(jīng)濟(jì)限制代替行政限制之后，如果大城市自設(shè)的門檻過高，與小城鎮(zhèn)的發(fā)展脫節(jié)，會(huì)使城鎮(zhèn)化發(fā)展的鏈條發(fā)生梗阻，不能根除二元分割體制的弊端，并有可能形成城鎮(zhèn)、中小城市與大城市隔離的新的二元結(jié)構(gòu)。這樣，就會(huì)同時(shí)并發(fā)過度發(fā)展的“城市病”和發(fā)展不足的“農(nóng)村病”。

　　2、利用市場(chǎng)機(jī)制，合理調(diào)整區(qū)位差異造成的人才流動(dòng)由西向東的偏移現(xiàn)象。

　　受制于東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落差，放開戶口會(huì)使西部人才更自由地向東部地區(qū)的流動(dòng)。根據(jù)我們?cè)谡憬瓕幒？h的調(diào)查，寧海根據(jù)自己的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，吸引人才的目標(biāo)主要盯在西安等西部大中城市的大學(xué)畢業(yè)生上，有一套包括落戶在內(nèi)的完整的人才引入政策。必須承認(rèn)這個(gè)已存在多年的現(xiàn)實(shí)：無論有沒有戶籍制度，都不能保證中西部人才不流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

　　在區(qū)位優(yōu)勢(shì)上看，西部人才向東部中小城市流動(dòng)的趨勢(shì)還會(huì)加大。對(duì)這種情況，并不必過多的擔(dān)憂。多年的歷史證明，靠行政限制人口流動(dòng)，畫地為牢，是人口資源的最大浪費(fèi)。以市場(chǎng)機(jī)制配置資源，則可以期望出現(xiàn)一個(gè)更合理的人才區(qū)域分布。我們?cè)诠ぷ髦袑?duì)全國(guó)各地的干部都有接觸，深感西部地區(qū)的發(fā)展落后，主要問題還是出在觀念和體制上。而觀念和體制的轉(zhuǎn)變，除開引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　讓人口流動(dòng)起來外別無它路。只有人口流動(dòng)起來才能實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置，也才能最有效地提高人的素質(zhì)。

　　另外，在考慮人才流動(dòng)問題上，不能只是定在人才數(shù)量的流動(dòng)上，更要看到活勞動(dòng)的流動(dòng)。人的價(jià)值追求是多樣化的，只有市場(chǎng)機(jī)制才能提供更多的實(shí)現(xiàn)可能性。從自然稟賦和國(guó)家政策支持的條件講，西部地區(qū)同樣存有相當(dāng)大的個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的發(fā)展機(jī)會(huì)。

　　在人才自由流動(dòng)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制下，活勞動(dòng)可以得到更充分的發(fā)揮。西部必須在吸納活勞動(dòng)上面作大文章，創(chuàng)造出更有利的發(fā)展條件。例如青海省醞釀到北京招募到最艱苦的可可西里自然保護(hù)區(qū)的自愿工作者，為期兩年，消息傳出，報(bào)名者踴躍，大大出乎政府的意料之外。這個(gè)例子說明，西部地區(qū)并非是沒有吸引力的地方。通過人口充分流動(dòng)起來的市場(chǎng)調(diào)節(jié)，會(huì)使城市自然稟賦等綜合條件得到充分的發(fā)揮，創(chuàng)造出多樣性的城市特色。

　　3、科學(xué)地制定門檻標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)人口合理流動(dòng)，增強(qiáng)城市的發(fā)展活力。

　　由于各地經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)發(fā)展、自然稟賦等條件差異很大，中國(guó)必須走多樣化的城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。例如，在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要把縣（市）所在的城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)作為發(fā)展重點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)。在西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，地廣人稀，要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，則可以把有限的資金集中起來，從集約化的規(guī)模效益出發(fā)，優(yōu)先發(fā)展中心城市。

　　在特大中心城市、省會(huì)級(jí)大城市、功能齊全的中小城市、形形色色的中心城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化鏈條上，每個(gè)等級(jí)差有不同標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入條件，在不同地域有不同標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入條件，以發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，形成多樣性的城鎮(zhèn)化發(fā)展的格局。各城市自設(shè)門檻的準(zhǔn)入條件，是考慮到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平和城市綜合承受力的事前預(yù)期。至于準(zhǔn)入條件的合理與否，則是要通過市場(chǎng)來確定，不必有過多的行政干預(yù)。

　　從行政管理的角度來看，一般是城市越大，管理的復(fù)雜性越大，門檻應(yīng)越高。從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度來看，門檻高到一定程度，積聚人氣財(cái)氣的能力就要退減，城市發(fā)展就要受影響，就要降低門檻。從自由選擇的角度來看，大中小城市都有自己的便利和不便利之處，不一定是城市越大越能實(shí)現(xiàn)自我。從歷史的經(jīng)驗(yàn)看，靠行政控制流動(dòng)人口，未必都能奏效。在人口流動(dòng)進(jìn)入成本越高的地方，退出的比較成本就越大，往往會(huì)導(dǎo)致人們犧牲合適而選擇適應(yīng)，會(huì)造成只進(jìn)不出的剛性。因此，只有通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的博弈，城市才可能找到合理的定位，公民才可能根據(jù)能力和財(cái)力等條件選擇適合自己的居住地，從而，可以走出一條具有中國(guó)特色的多樣化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

　�。ㄎ澹┙�立由戶口登記、身份證管理等制度構(gòu)成的，以現(xiàn)代科技裝備起來的科學(xué)的人口管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變。

　　1.加強(qiáng)和完善戶口登記制度。

　　戶口登記是戶籍管理制度的基礎(chǔ)和重要組成部分，也是國(guó)家行政管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，主要功能是人口的調(diào)查統(tǒng)計(jì)方面。一個(gè)嚴(yán)密完備的戶口登記制度，對(duì)于全面準(zhǔn)確地掌握人口信息，進(jìn)行科學(xué)地開發(fā)利用，對(duì)于提高社會(huì)管理質(zhì)量和效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，保障公民合法權(quán)益具有十分重要的意義。依法申報(bào)登記戶口是公民應(yīng)盡的義務(wù)。過去出臺(tái)的一些申報(bào)戶口的各種限制條件，都應(yīng)在當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理的改革中徹底取消，使戶口登記能夠如實(shí)反映公民的居住狀況和城市化水平。

　　2.把以戶口管理為重點(diǎn)轉(zhuǎn)到以人口管理為重點(diǎn)上來。

　　當(dāng)前戶籍改革的方向是使戶口管理向人口管理過渡，人口管理向證件化過渡。長(zhǎng)期以來，我國(guó)證明公民身份的法定證件只有居民戶口簿，1985年實(shí)行了公民身份證。戶口登記屬于靜態(tài)管理的范疇；
人口登記則屬于動(dòng)態(tài)管理的范疇。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，單純依靠戶口登記制度已很難進(jìn)行有效的管理和監(jiān)控，現(xiàn)在最大的問題是人戶分離。改革的方向是人口管理方式以戶籍管理為主向以口籍管理為主過渡，最終以口籍管理代替戶籍管理。身份證是保護(hù)自己個(gè)人權(quán)力不受侵犯的證件。要以身份證制度作為建立社會(huì)信用體系的基本依據(jù)，實(shí)行一人終生一個(gè)代碼制，實(shí)現(xiàn)開放、動(dòng)態(tài)的戶籍管理，使全國(guó)人口流動(dòng)逐漸地有序化。由于傳統(tǒng)戶籍管理方式在人們特別是農(nóng)民中的影響很深，建議有關(guān)部門，利用更換第二代居民身份證的時(shí)機(jī)，運(yùn)用電子信息和生物技術(shù)，儲(chǔ)存完整的個(gè)人信息，確保身份證的“唯一性”，同時(shí)擴(kuò)大和提高在全社會(huì)使用身份證的有效范圍。以實(shí)際生活的必要性，提高人們的身份證意識(shí)，強(qiáng)化個(gè)人權(quán)利的觀念。

　　3.由靜態(tài)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)管理模式，建立個(gè)人信用系統(tǒng)。

　　由于中國(guó)的城鄉(xiāng)差別很大，地域廣闊，流動(dòng)人口數(shù)量驚人，戶籍管理成本高難度大。當(dāng)初實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，也有著要降低人口管理難度的因由。當(dāng)前流動(dòng)人口犯罪率高、超生問題等等，也都和管理難以到位有直接關(guān)系。建立城鄉(xiāng)一元的管理體系，用市場(chǎng)加法制的機(jī)制調(diào)節(jié)人口流動(dòng)，是靜態(tài)管理模式向動(dòng)態(tài)管理模式的轉(zhuǎn)變。對(duì)13億人，1億多流動(dòng)人口進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，沒有現(xiàn)代信息技術(shù)為核心的高科技手段是難以進(jìn)行的。

　　實(shí)現(xiàn)戶籍管理的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，建立公民身份號(hào)碼查詢服務(wù)中心，是對(duì)人口進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理的一項(xiàng)重要的基本建設(shè)。要積極運(yùn)用人口信息計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)人口信息統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的共享，更準(zhǔn)確及時(shí)地掌握人口變動(dòng)的信息。這種人口信息共享性的實(shí)現(xiàn)，在為城市的建設(shè)規(guī)劃提供可靠依據(jù)的同時(shí)，也為進(jìn)城者提供選擇流向的可靠依據(jù)。在此基礎(chǔ)上形成的城市和人口的博弈，可以使人口流動(dòng)更加自由，也更加有序。

　　以公民身份證制度和現(xiàn)代信息技術(shù)手段相結(jié)合，進(jìn)行人口動(dòng)態(tài)管理，核心是建立起社會(huì)信用系統(tǒng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)。建立個(gè)人信用系統(tǒng)，對(duì)維護(hù)市場(chǎng)秩序很有必要。但必須慎重地把握公民權(quán)利和公共管理的邊際界限。鑒于此事關(guān)系重大，建議有關(guān)部門和專家學(xué)者細(xì)加研究，廣泛征求意見。

　�。�六）把戶籍制度改革同勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障制度等各項(xiàng)社會(huì)改革結(jié)合起來，推動(dòng)土地制度的創(chuàng)新，逐步建立健全統(tǒng)一的社會(huì)保障新體系。

　　全面進(jìn)行戶籍制度改革的風(fēng)險(xiǎn)性主要是，有可能出現(xiàn)大量農(nóng)村人口涌入大中城市的“城市病”，同時(shí)并發(fā)農(nóng)村人才資源流失的“農(nóng)村病”。情況當(dāng)然不會(huì)象某些言論說的那么嚴(yán)重，卻也是有著現(xiàn)實(shí)問題的根據(jù)。如年復(fù)一年的“民工潮”，流動(dòng)人口犯罪率上升，農(nóng)村大批精壯勞力外出務(wù)工造成的“空殼村”現(xiàn)象等等。這種情況，說明了我們城鎮(zhèn)化的發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)定。在進(jìn)行戶籍制度的政策改革中，必須同時(shí)推動(dòng)社會(huì)保障制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、土地制度等項(xiàng)社會(huì)改革。這個(gè)制度創(chuàng)新的效應(yīng)要首先在城鎮(zhèn)中得到充分的體現(xiàn)。縣城（中心鎮(zhèn)）在城鎮(zhèn)化鏈條上位于小城鎮(zhèn)之首，在消除城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)中具有戰(zhàn)略地位。在這里形成吸納人口的聚合效益，可以有效地轉(zhuǎn)化農(nóng)業(yè)人口，以城鎮(zhèn)化促進(jìn)城市化，達(dá)到建立現(xiàn)代化國(guó)際性大都市的需要。

　　1.建立覆蓋城鄉(xiāng)的全社會(huì)保障體系。進(jìn)行城鄉(xiāng)戶籍制度改革，消除人為的城鄉(xiāng)分割的行政藩籬，關(guān)鍵在于取消城市戶口背后各種復(fù)雜的附加利益，讓農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的國(guó)民待遇，逐步取消城鄉(xiāng)之間利益分配的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。這里有政策改革和社會(huì)改革兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面要認(rèn)真清理與戶籍相連的各種附帶功能，清理在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的歧視性政策。凡是直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又因歷史遺留需要補(bǔ)償而不會(huì)產(chǎn)生大的影響的附加條件應(yīng)立即廢除。另一方面，取消城市戶口背后的利益，必須同健全社會(huì)保障制度聯(lián)系起來，解決農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后的基本保險(xiǎn)。農(nóng)村人口加快向城鎮(zhèn)集中，將會(huì)使城鎮(zhèn)的就業(yè)、住房、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等社會(huì)問題突出出來。因此，與戶籍管理制度改革相配套，必須建立起相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障制度。戶籍制度改革的最終完成，有待于覆蓋城鄉(xiāng)的全社會(huì)保障體系的建立和完善。

　　建立全社會(huì)的社會(huì)保障體系，即是對(duì)過去在中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中長(zhǎng)期損害農(nóng)民利益的正當(dāng)補(bǔ)償，也是保護(hù)城市自己。農(nóng)民得不到社會(huì)保障的照應(yīng)，沒有“同在一片藍(lán)天下”的親和力，城市也得不到保障。通過建立全社會(huì)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策的城鄉(xiāng)貫通，有助于促成真正的城鄉(xiāng)一體化。降低了農(nóng)民進(jìn)入城市的門檻，同時(shí)也疏通了城市人口流出渠道。農(nóng)民可以到城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商，城鎮(zhèn)居民也可以到農(nóng)村去租賃承包山林、土地、大棚，通過勞動(dòng)力合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)效率的提高，解決城鄉(xiāng)共同的就業(yè)不足。從我們?cè)谏綎|昌樂縣調(diào)查的情況看來，城鎮(zhèn)下崗職工到農(nóng)村租賃蔬菜大棚，有市場(chǎng)意識(shí)、技術(shù)和社會(huì)關(guān)系上的優(yōu)勢(shì)，一般效益都高于農(nóng)民。

　　覆蓋城鄉(xiāng)的全社會(huì)保障體制的建立，要根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化程度來確定。社會(huì)保障制度的建立，基礎(chǔ)在縣鎮(zhèn)�？煞秩齻�(gè)層次，縣市區(qū)域的范圍，地市區(qū)域的范圍，省市區(qū)域的范圍，各承擔(dān)不同的社會(huì)保障內(nèi)容。象廣東這樣城市化程度比較高的地區(qū)，可以照顧到城鄉(xiāng)差距懸殊的為數(shù)不多的貧困地區(qū)，在全省范圍設(shè)立起最低貧困保障線。對(duì)廣大地區(qū)，這個(gè)建立過程需要更長(zhǎng)的時(shí)間。鑒于現(xiàn)行的對(duì)干部政績(jī)考量的指標(biāo)化傾向，可以把最低貧困保障線的指數(shù)作為政府政績(jī)的主要考量標(biāo)準(zhǔn)之一。這是比任何數(shù)字、形象工程都來得實(shí)在，得民心，反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)情的發(fā)展“指標(biāo)”。

　　2.積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。要促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和具備條件的農(nóng)民能夠更多更快地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)去就業(yè)和定居，僅僅拆除橫隔在城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。經(jīng)濟(jì)因素是妨礙農(nóng)民進(jìn)城的真正門檻。農(nóng)民之所以肯花錢辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，實(shí)際上是購(gòu)買城市戶口背后的福利附加值。隨著這幾年城市戶口的福利功能的弱化，土地開發(fā)帶來的利益增大，很多已轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口的人又千方百計(jì)地托關(guān)系花錢辦起“非轉(zhuǎn)農(nóng)”來�，F(xiàn)在要農(nóng)民交出承包土地作為落戶城鎮(zhèn)的代價(jià)，他們是不會(huì)干的。這里有一個(gè)根深蒂固的心理：在城市沒有工作，我還是個(gè)回家種地的農(nóng)民；
如果城里沒有工作，鄉(xiāng)里又沒有土地，我就什么都不是了。因此出現(xiàn)了一個(gè)怪現(xiàn)象，本來土地資源就嚴(yán)重不足，666個(gè)縣的人均耕地低于聯(lián)合國(guó)確定的0.8畝的警戒線，卻大量地陷入半耕作的狀態(tài)。實(shí)際上，由于土地效益遞減，除城郊土地有較高的地租回報(bào)外，農(nóng)民對(duì)土地已沒有多少依戀。只要政策對(duì)頭，切實(shí)保障農(nóng)民利益不受侵犯，能夠與城市居民平等地共享社會(huì)福利，土地流轉(zhuǎn)制度是可以搞起來的。

　　對(duì)城市來講，要形成規(guī)模效益，最大的問題是資金問題。要建立覆蓋城鄉(xiāng)的全社會(huì)保障體制，最大的問題還是資金問題。對(duì)農(nóng)民來講，進(jìn)城的目的是為了謀生，謀生需要本錢，還是一個(gè)資金問題。經(jīng)過戶籍制度改革，城鎮(zhèn)政府不能再靠買賣戶口籌集建設(shè)資金，農(nóng)民也不可能再期望享受城鎮(zhèn)的福利保障，資金嚴(yán)重匱乏的問題更加突出。國(guó)家已經(jīng)對(duì)農(nóng)民作出土地承包45年不變的承諾，從而保證了土地使用的長(zhǎng)期性。在農(nóng)業(yè)用地效益遞減和資金嚴(yán)重匱乏的情況下，最終的出路在于進(jìn)行土地市場(chǎng)化、資本化的制度創(chuàng)新，農(nóng)村土地制度與城市土地制度并軌，以貨幣化的形式實(shí)現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。土地使用制度的改革是一項(xiàng)分階段推進(jìn)的大政策，第一步是出臺(tái)土地使用權(quán)的良性流轉(zhuǎn)政策，第二步是土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立。而目前的解決途徑則是將土地使用權(quán)變現(xiàn)。通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使土地得到規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)的倍增效益。農(nóng)民可以通過抵押、交換、出讓土地使用權(quán)得到資金，進(jìn)城興開店、辦廠，開發(fā)第三產(chǎn)業(yè)。城鎮(zhèn)可以通過土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的級(jí)差地租的差價(jià)，獲得城市開發(fā)資金。社會(huì)保障系統(tǒng)可以通過稅收等方式，擴(kuò)大的籌措社會(huì)保障資金的財(cái)源。通過社會(huì)保障制度和稅收方式，調(diào)節(jié)貧富差距，為提供貧困者提供最低生活保障，使貧者和富者的生活隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都能水漲船高。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的改革，可以說是繼戶籍制度改革之后，必須積極推進(jìn)的重大改革。沒有這項(xiàng)改革，戶籍制度的改革是沒有實(shí)際意義的。

　　3.轉(zhuǎn)變管理城市的觀念為經(jīng)營(yíng)城市的觀念，培育城市生長(zhǎng)機(jī)制。城市規(guī)模取決于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和與之相連的吸納人口能力。大中小城市都必須提高自身的規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，以完善自我發(fā)展的功能，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的需要。在城鎮(zhèn)中，規(guī)劃、建設(shè)與管理問題更為突出。這些年來，各地小城鎮(zhèn)數(shù)量型增長(zhǎng)很快，為了吸引人口進(jìn)城，各地相繼出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策，如農(nóng)民可以帶土地進(jìn)城等，但農(nóng)業(yè)人口的比例并沒有得到相應(yīng)的減少。農(nóng)民對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)的反映不甚積極，說明小城鎮(zhèn)的人口、資本、資源、市場(chǎng)的聚集效應(yīng)都不足。農(nóng)民進(jìn)城是要吃飯的，這是僅靠成本巨大的“城市形象工程”解決不了的問題。

　　城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)指標(biāo)就是農(nóng)與非農(nóng)的人口比例。在許多地方，一談到城鎮(zhèn)化，就是放開城鎮(zhèn)戶口，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，變農(nóng)民為居民。在追求政績(jī)的驅(qū)動(dòng)下，一些地方政府會(huì)為追求指標(biāo)，往往將小城鎮(zhèn)建設(shè)等同于蓋房子、修路子、建場(chǎng)子（市場(chǎng)?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　，盲目鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城。事實(shí)上，沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展作基礎(chǔ)，農(nóng)民即使進(jìn)了城，也得狼狽出城，最后造成“空殼鎮(zhèn)”。進(jìn)不進(jìn)城，是農(nóng)民自己的選擇，政府的任務(wù)是培育城市的生長(zhǎng)機(jī)制。為規(guī)范政府在城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)作用，需要有一個(gè)科學(xué)的城鎮(zhèn)化的指標(biāo)體系。

　　當(dāng)前，絕大部分城鎮(zhèn)政府沒有進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的財(cái)力，不少地方甚至連支出公務(wù)人員的開支都很困難，由于盲目建設(shè)上項(xiàng)目背上沉重債務(wù)的不在少數(shù)。小城鎮(zhèn)往往成為管理上的唐僧肉，亂收費(fèi)的重災(zāi)區(qū)。因此，在戶籍改革后，必須加緊推行農(nóng)村費(fèi)改稅的改革，改變?cè)谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的城鎮(zhèn)發(fā)展和管理的體制，建立按市場(chǎng)規(guī)則經(jīng)營(yíng)城市的新體制。在政府引導(dǎo)下主要通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用來建設(shè)小城鎮(zhèn)，對(duì)用地制度、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)體制等方面實(shí)行一系列的配套改革，廣辟投融資渠道，鼓勵(lì)企業(yè)和城鄉(xiāng)居民投資，解決公共資源的開發(fā)利用，使小城鎮(zhèn)這個(gè)大戰(zhàn)略真正得到啟動(dòng)。

　　當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展中，一些地方出現(xiàn)了亂占耕地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花、重復(fù)建設(shè)、環(huán)境污染嚴(yán)重等所謂“農(nóng)村病”。這不是發(fā)展小城鎮(zhèn)必然出現(xiàn)的問題，而是治理和規(guī)劃的問題。主要是政府行政的問題。城鎮(zhèn)要靠自收自支來成長(zhǎng)，公共設(shè)施的建設(shè)取之于民用之于民，以誰投資誰收益的原則進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，這必然要有居民的自治管理權(quán)力的提高，必須進(jìn)行相應(yīng)的政治改革，由政府管理過渡到管理政府，讓城鎮(zhèn)政府更多地扮演一個(gè)地產(chǎn)商的角色。如果城鎮(zhèn)居民都能參與公共事務(wù)的管理，城市才真正是屬于他們自己的。在居民參與公共事務(wù)的管理中，形成人人負(fù)責(zé)的家園意識(shí)，城鎮(zhèn)的治理成本就會(huì)大大降低。

　　4.注意及時(shí)解決新的不平等的問題。城鎮(zhèn)戶籍制度的改革，需要解決二元體制下舊的社會(huì)不平等的問題，也需要及時(shí)解決新的社會(huì)不平等問題。

　　當(dāng)前突出的問題是對(duì)計(jì)劃生育政策的影響。過去城鄉(xiāng)二元分治的體制下，城市嚴(yán)格實(shí)行一胎制，農(nóng)村實(shí)行二胎制或有限制的二胎制（頭胎生女可以再生一個(gè)）。如延續(xù)這種方法，農(nóng)村居民由于城鎮(zhèn)的一胎制而不愿進(jìn)城，城鎮(zhèn)居民為了生兩胎而寧愿到農(nóng)村過一個(gè)階段。農(nóng)民的多生，除了養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念外，還有一個(gè)根深蒂固的人口多勢(shì)力大的現(xiàn)實(shí)考慮。這是在封閉農(nóng)村環(huán)境下的人口觀。在自由遷徙的條件下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則會(huì)給廣大農(nóng)村帶來優(yōu)生優(yōu)育的實(shí)在性。在流動(dòng)中人們都會(huì)意識(shí)到，一個(gè)文化素質(zhì)高的人在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中要倍勝于低素質(zhì)的人，這是以優(yōu)生優(yōu)育的人口質(zhì)量觀念取代數(shù)量觀念的最有說服力的力量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，打破農(nóng)民的戶籍束縛有利于人口素質(zhì)的提高。但現(xiàn)實(shí)問題是，中國(guó)的人口壓力實(shí)在太大了，又正處人口生育高峰期，能讓市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整的空間太小。最近，國(guó)家剛出臺(tái)了《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，明確規(guī)定了政府計(jì)生部門的管理職責(zé)和征收標(biāo)準(zhǔn)。這是非常必要和及時(shí)的措施。但由于各地區(qū)生活水平不同，征收標(biāo)準(zhǔn)差異較大，會(huì)有執(zhí)行不統(tǒng)一的問題，建議國(guó)家在適當(dāng)時(shí)機(jī)出臺(tái)人口稅，按人口課稅，對(duì)生二胎以上者課以重稅。

　　5、統(tǒng)一城鄉(xiāng)福利保障和城市資源共享和合理配置問題。農(nóng)民帶土進(jìn)城后，一方面在與城鎮(zhèn)居民共享城市公共資源中，在農(nóng)村的承包土地、閑置房屋需要進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。要考慮在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體制中，形成以土地?fù)Q福利的交換機(jī)制；
另一方面也帶來了城鄉(xiāng)資源的合理調(diào)整和重新配置的問題。

　　城鎮(zhèn)資源的合理調(diào)配問題。中心城鎮(zhèn)有遠(yuǎn)比農(nóng)村優(yōu)越的教育、衛(wèi)生等資源條件。大批農(nóng)民進(jìn)城，會(huì)帶來資源的爭(zhēng)奪，造成城市資源的短缺。據(jù)我們?cè)谡憬�、山東、安徽調(diào)查的情況，希望子女得到更好的教育已成為農(nóng)民進(jìn)城的主要?jiǎng)訖C(jī)�？h城重點(diǎn)學(xué)校已是不堪重負(fù)，設(shè)備齊全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校則是招生不足。在地方限制農(nóng)民進(jìn)城的政策中，保證城鎮(zhèn)的教育問題是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的考慮。醫(yī)院的情況也和學(xué)校差不多。在城鎮(zhèn)化的過程中，這種資源緊缺和閑置并存的情況還會(huì)在小城鎮(zhèn)中更加突出。這種問題的解決，是一個(gè)通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置優(yōu)化的過程。在當(dāng)前的情況下，要在政府指導(dǎo)下，通過大力發(fā)展民辦教育、民辦醫(yī)院和其他民辦事業(yè)，讓現(xiàn)有資源得到有效發(fā)揮，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的自由調(diào)節(jié)。

　　農(nóng)村資源的流失問題。當(dāng)前農(nóng)村人口資源流失的情況相當(dāng)嚴(yán)重，已經(jīng)造成政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各種問題。浙江寧�？h的同志形容現(xiàn)在農(nóng)村的情況是：“青壯勞力走四方，老頭老太守家鄉(xiāng)，殘兵敗將搓麻將”。青壯年都出去經(jīng)商、做“五匠”了，經(jīng)商虧本的才回到村里，無所事事，打牌搓麻度日。有人說，就是村里失了火，都沒有人救。這種情況造成了對(duì)村民自治、社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的很多困難。村民自治往往沒有合適人選。有的競(jìng)選上了村委會(huì)主任，也是常年在外，居不在任上。要緩解這個(gè)問題，一方面需要通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，提供功能齊全，設(shè)施完備的居住環(huán)境和福利設(shè)施，吸引農(nóng)民入城。另一方面要對(duì)行政區(qū)劃的做合理調(diào)整，適當(dāng)?shù)睾湘?zhèn)并村，形成以鎮(zhèn)帶動(dòng)中心村，中心村帶動(dòng)其他村的梯層結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村現(xiàn)有資源相對(duì)地集中起來，便于集中管理。

　　此外，還有改革城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的問題。當(dāng)前城鎮(zhèn)中，吃財(cái)政飯的很多，有能力的管理人才不足，管理成本太高，導(dǎo)致稅費(fèi)繁雜，影響了農(nóng)民進(jìn)城的積極性。雖然老是強(qiáng)調(diào)減少政府冗員，降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，但問題得不到有效的解決。關(guān)鍵還是在于制度創(chuàng)新，要探索實(shí)現(xiàn)居民自我管理的民主機(jī)制，在城市管理上培養(yǎng)中介組織。可以考慮以城鎮(zhèn)政協(xié)作為納稅人聯(lián)盟的形式，審定城鎮(zhèn)的財(cái)政開支，發(fā)展規(guī)劃和其他重大事宜。通過民主決策機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)取之于民，用之于民。

　　縣市所在地中心城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展鏈條的中間環(huán)節(jié)，是城鎮(zhèn)體系金字塔結(jié)構(gòu)的塔基。以中心城鎮(zhèn)為重點(diǎn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，目的是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，不是為了開辟政府財(cái)源。這一點(diǎn)必須認(rèn)識(shí)清楚。如果經(jīng)過5到10年，每個(gè)縣城能發(fā)展成為10萬人口左右的小城市，全國(guó)至少可以轉(zhuǎn)移1億以上的農(nóng)村人口，果真實(shí)現(xiàn)那將對(duì)農(nóng)村的發(fā)展，對(duì)城鎮(zhèn)體系的建設(shè)，都會(huì)起到極大的帶動(dòng)作用。

　　總之，這一輪戶籍制度的改革，清除了阻礙城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)形成的一個(gè)根本性的制度因素，在促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方面已經(jīng)顯現(xiàn)出了良好的效果。在行政性的改革已有突破性進(jìn)展的情況下，在社會(huì)性方面的改革還有許多復(fù)雜的綜合性問題需要解決，必須繼續(xù)深化改革的成果，勉力推進(jìn)。對(duì)城鎮(zhèn)化來說，不僅是可以讓農(nóng)民進(jìn)城，更重要的是造就農(nóng)民可以在城里生存的基礎(chǔ)。當(dāng)人口能夠在城鎮(zhèn)之間自由流動(dòng)時(shí)，也就建構(gòu)了向大中城市自由流動(dòng)的基礎(chǔ)，最終達(dá)到“國(guó)家依法規(guī)范，社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，個(gè)人自主選擇”的遷徙自由局面。

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　　15伍先江：《戶籍制度改革的新起步》

　　16田雪原《加速推進(jìn)人口管理信息化》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2001年10月10日。

　　17張慶五，《有關(guān)我國(guó)戶籍制度改革的思考》，《公安大學(xué)學(xué)報(bào)》，1994年第3期。

　　18俞德鵬，《戶籍制度改革的必要性、困境與出路》，《江海學(xué)刊》，1995年第4期。

　　19人口研究編輯部，《中國(guó)戶籍制度改革：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必由之路》，《人口研究》，1997年第3期。

　　20萬川，《當(dāng)代中國(guó)戶籍制度改革的回顧與思考》，《中國(guó)人口科學(xué)》，1999.1

　　21任文，《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的戶籍制度改革》，《中國(guó)人口科學(xué)》，1999.1

　　22曾文鴻：《我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度五大弊端》《新聞周刊》2001年8月23日

　　23陸學(xué)藝/仲大軍/馮曉英/劉武俊《社會(huì)學(xué)家暢談打破戶籍的藩籬》，《北京日?qǐng)?bào)》2001年12月17日

　　24彭秀志：《戶籍制度改革方略初探》

　　25殷志靜、郁奇虹：《中國(guó)戶籍制度改革》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996年版

　　26王建民胡琪，《中國(guó)流動(dòng)人口》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1995年版

　　27田雪原，《大國(guó)之難——當(dāng)代中國(guó)人口問題》，今日中國(guó)出版社，1997年版

　　28俞德鵬：《城鄉(xiāng)社會(huì)：從隔離走向開放：中國(guó)戶籍制度與戶籍法研究》山東人民出版社，2002年版

　　29陸學(xué)藝：《中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化基本問題》，中共中央黨校出版社，2001年版。

　　30謝晉宇：《當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村——城市遷移與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》中國(guó)人口出版社，2000年版。

　　31李建民：《持續(xù)的挑戰(zhàn)》科學(xué)出版社，2000年版。

　　32辜勝阻、劉傳江《人口流動(dòng)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略管理》華中理工大學(xué)出版社2000年版，

　　2002年9月1日

　　作者為中央黨校黨史部教授。郵件：wanghaiguang@sinan.com

　　來源：http://www.dajun.com.cn/hujigg.html

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