符鋼戰(zhàn)：關(guān)于中國(guó)事業(yè)部門體制轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究

　　「內(nèi)容提要」本文主要從中國(guó)事業(yè)部門（即非政府非營(yíng)利部門）體制轉(zhuǎn)型與能力重建，從中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的角度，研究中國(guó)國(guó)有事業(yè)單位體制改革問(wèn)題。本文從政府辦企業(yè)、辦事業(yè)，實(shí)行“政企合一”與“政事合一”生產(chǎn)私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的資源配置體制出發(fā)，分析了以企業(yè)單位與事業(yè)單位改革為核心的政府職能二次轉(zhuǎn)變。本文對(duì)中國(guó)國(guó)有事業(yè)單位與民辦“事業(yè)單位”的設(shè)立及制度安排、對(duì)中國(guó)事業(yè)單位與國(guó)外非政府非營(yíng)利機(jī)構(gòu)管理體制進(jìn)行了比較研究，闡述了事業(yè)單位制度缺陷與改革方向，提出了中國(guó)事業(yè)部門重建——多元結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)發(fā)展的改革任務(wù)，探討了國(guó)有事業(yè)單位存量改革與民辦“事業(yè)單位”增量發(fā)展并舉、改變事業(yè)單位財(cái)政撥款與資產(chǎn)占用方式、實(shí)行國(guó)民待遇等一系列改革策略。

　　「關(guān)鍵詞」公共產(chǎn)品理論/政府職能轉(zhuǎn)變/事業(yè)單位改革/NGO/NPO

　　20世紀(jì)50年代中期，中國(guó)建立了中央政府集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由中央政府制訂包羅萬(wàn)象的計(jì)劃，集中社會(huì)幾乎一切的資源，統(tǒng)一組織社會(huì)生產(chǎn)，統(tǒng)一提供社會(huì)3個(gè)大類的產(chǎn)品，即私人產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品與“準(zhǔn)”公共產(chǎn)品（注：公共選擇理論按產(chǎn)品“排他性”與“競(jìng)爭(zhēng)性”特性差異，把公共產(chǎn)品區(qū)分為“純”與“準(zhǔn)”兩類公共產(chǎn)品。基于對(duì)NGO 與中國(guó)事業(yè)單位的比較研究，本文賦予它們新的釋義：前者是滿足全體公民共同需要、聯(lián)合消費(fèi)、人戶均享、政府以“一刀切”方式提供的公共產(chǎn)品，后者是滿足群類公民個(gè)性化需要、選擇性獲取、競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)、差異化供給的公共產(chǎn)品。有關(guān)論述詳見(jiàn)下文。），統(tǒng)一進(jìn)行要素、產(chǎn)品配置與國(guó)民收入分配。

　　在這一集權(quán)的計(jì)劃體制下，政府同時(shí)擔(dān)當(dāng)了社會(huì)分工中私人部門（即營(yíng)利部門）、（公辦）公共部門與第三部門（即非政府非營(yíng)利部門）3個(gè)角色與功能，集三者于一身。除了向社會(huì)提供純公共產(chǎn)品外，政府還一方面投資辦企業(yè)，實(shí)行“政企合一”，組織生產(chǎn)私人產(chǎn)品；
另一方面，設(shè)辦政府附屬的事業(yè)單位，組織生產(chǎn)、提供“準(zhǔn)”公共產(chǎn)品，管理體制“政事合一。在集權(quán)計(jì)劃的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，中國(guó)政府很像一個(gè)挑夫，肩擔(dān)一根扁擔(dān)，兩頭各挑著一個(gè)大籮筐，前一個(gè)籮筐裝著一個(gè)營(yíng)利部門，后一個(gè)籮筐裝著一個(gè)非營(yíng)利性質(zhì)的事業(yè)部門。

　　直至上個(gè)世紀(jì)70年代末，中國(guó)打開(kāi)閉鎖已久的大門看世界，驚訝地發(fā)現(xiàn)：教義上“腐朽的”歐美資本主義國(guó)家大眾并沒(méi)有生活在水深火熱之中，60年代與中國(guó)差不多處于同一起點(diǎn)的東南亞鄰國(guó)，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)走到了中國(guó)的前面。與此同時(shí)，中國(guó)政府肩挑兩個(gè)巨大的籮筐，步履蹣跚，艱難前行。嚴(yán)重的資源、產(chǎn)品與生產(chǎn)能力短缺，困擾著中國(guó)經(jīng)濟(jì)。中國(guó)政府感覺(jué)到了疲憊、困乏、饑餓、聽(tīng)到了籮筐里嗷嗷待哺的叫聲，體驗(yàn)到了不改革開(kāi)放，中國(guó)沒(méi)有出路，就要被開(kāi)除球籍的巨大壓力，因此踏上了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的漫長(zhǎng)征程。

　　一、政府職能的第一次轉(zhuǎn)變

　　在1979年末迄今的20多年時(shí)間里，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革基本上圍繞了一件事展開(kāi)，即“政企分離”。所謂“政企分離”，就是以“搞活企業(yè)”為中心進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，把企業(yè)從政府管理企業(yè)的體制束縛下解放出來(lái)，授權(quán)企業(yè)獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自由交易，同時(shí)引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，從供給與需求兩個(gè)方面，解決中國(guó)社會(huì)當(dāng)時(shí)面臨的嚴(yán)重短缺問(wèn)題。換一個(gè)角度看，從早期的企業(yè)“承包”到“破產(chǎn)”，撤局建行政性公司、切斷企業(yè)與政府的上下級(jí)關(guān)系，到今天的“公司法”問(wèn)世及現(xiàn)代企業(yè)制度等等，所有這些改革措施基本圍繞一個(gè)題目，即讓政府從管理企業(yè)的事務(wù)堆中解放出來(lái)，把企業(yè)交還給以公平自愿交易為基礎(chǔ)的市場(chǎng)，使企業(yè)在利潤(rùn)與競(jìng)爭(zhēng)的雙重驅(qū)使下自謀生存發(fā)展，承擔(dān)起社會(huì)分工賦予企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

　　中國(guó)過(guò)去20多年的改革主攻方向是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)象是企業(yè)，切入點(diǎn)是政府對(duì)企業(yè)的管理體制及其相關(guān)的資源配置體系。雖然改革初衷并無(wú)指向政治體制之意，但實(shí)際上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革從一開(kāi)始就是經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革并舉的改革，因?yàn)槠髽I(yè)管理體制改革的切口手術(shù)是“政企分離”，即讓企業(yè)成為企業(yè)、讓政府成為政府。今天看來(lái)，“政企分離”改革是一把雙刃劍，一面是企業(yè)制度與機(jī)制轉(zhuǎn)型，另一面是政府職能轉(zhuǎn)變，邏輯上兩者互為前提。如果沒(méi)有政府職能的同步轉(zhuǎn)變，難以想像以搞活企業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革會(huì)取得今天的成功；
如果沒(méi)有企業(yè)自由交易、自負(fù)盈虧的放權(quán)改革，難以想像我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（框架）體系今天會(huì)初步建成。

　　這里“政企分離”的“企”，不單指城市工業(yè)、建筑、運(yùn)輸、商業(yè)等企業(yè)，而且包括鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)各種生產(chǎn)單位。農(nóng)村人民公社體制，本質(zhì)上是“政社合一”、“政企合一”的體制，即政府部門與生產(chǎn)組織“合而為一”的體系，人民公社的改革是我國(guó)農(nóng)村基層組織“政企分離”的一個(gè)最好案例。

　　經(jīng)過(guò)20多年“政企分離”的改革，中國(guó)得到了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、綜合國(guó)力增強(qiáng)的巨額回饋。從績(jī)效看，中國(guó)“政企分離”取得了基本的成效；
從法制建設(shè)看，中國(guó)“政企分離”已形成了一個(gè)基本的法律保護(hù)框架；
從政府職能轉(zhuǎn)換角度看，中國(guó)政府肩挑的營(yíng)利部門籮筐重量減輕了許多，但不少國(guó)有企業(yè)迎合政府“運(yùn)作”市場(chǎng)的駕駛欲、倚靠政府的“政策訂單”、仗勢(shì)或借力實(shí)施企業(yè)購(gòu)并與重組、在行業(yè)準(zhǔn)入及配額上近水樓臺(tái)、乞求政府財(cái)政核銷呆壞帳等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，中國(guó)“政企分離”的改革遠(yuǎn)還沒(méi)有完結(jié)。

　　中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，基本上走的是“問(wèn)題導(dǎo)向”的改革路子，即“問(wèn)題引發(fā)改革——改革帶來(lái)新問(wèn)題——新問(wèn)題引發(fā)新一輪的改革”，循環(huán)推動(dòng)，形成改革的螺旋遞進(jìn)。在提出針對(duì)某個(gè)問(wèn)題的改革方案時(shí)，我們常常并不充分預(yù)知，新的問(wèn)題是什么，新的改革方案是什么，只是到了改革方案付諸實(shí)施，新的問(wèn)題出現(xiàn)才被逐漸認(rèn)知。

　　由此我們看到，在中國(guó)實(shí)行“政企分離”改革后的今天，政府肩上的扁擔(dān)出現(xiàn)了一頭翹的失衡問(wèn)題，即政府身后的事業(yè)單位籮筐，因“政企分離”改革而變得相對(duì)沉重，影響著政府推進(jìn)中國(guó)整體發(fā)展的速度。

　　二、政府職能的第二次轉(zhuǎn)變

　　迄今為止，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程，可以認(rèn)為是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的過(guò)程，但同時(shí)又是“政企分離”的改革過(guò)程，即企業(yè)從政府集權(quán)體制下剝離的過(guò)程。從更廣闊的視角看，傳統(tǒng)的政府集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，不僅涵蓋營(yíng)利部門（企業(yè)單位），而且涵蓋非營(yíng)利部門（即事業(yè)單位）。完整的經(jīng)濟(jì)體制改革，不僅應(yīng)當(dāng)包括營(yíng)利部門，而且也應(yīng)當(dāng)包括非營(yíng)利部門的能力重建，這需要政府職能二次轉(zhuǎn)變，即“政企分離”與“政事分離”的改革才能完成。

　　“政事分離”，簡(jiǎn)言之，是指政府部門與非營(yíng)利部門體制分離，在中國(guó)現(xiàn)有的情況下，即把事業(yè)單位從政府行政體制內(nèi)剝離出來(lái)，讓事業(yè)單位從政府的行政附屬機(jī)構(gòu)成為自負(fù)盈虧、善于經(jīng)營(yíng)、具有社會(huì)責(zé)任并有服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力的非營(yíng)利組織，從而大大提升中國(guó)非營(yíng)利組織提供公共產(chǎn)品的品質(zhì)與效率。

　　（一）政府辦“事業(yè)單位”

　　中國(guó)的“事業(yè)單位”，即提供社會(huì)事業(yè)服務(wù)的非營(yíng)利部門（或組織或機(jī)構(gòu)），主要由政府人事部門核準(zhǔn)設(shè)立并進(jìn)行政策管理的事業(yè)機(jī)構(gòu)，及在政府民政部門登記管理的大部分“社團(tuán)”組織構(gòu)成（注：“相當(dāng)一部分自上而下的社會(huì)團(tuán)體由于本身是從政府的職能部門轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的，或者是由政府機(jī)構(gòu)直接建立的，他們無(wú)論在觀念上、組織上、職能上、活動(dòng)方式上、管理體制上等各個(gè)方面，都過(guò)分依賴政府，其實(shí)依舊是作為政府的附屬機(jī)構(gòu)在發(fā)揮作用”（王名，2002，第52～53頁(yè)），）。它們的生成與發(fā)展，與傳統(tǒng)的政府集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下?tīng)I(yíng)利部門（或組織或機(jī)構(gòu)）的情況相似。

　　回顧一下，中國(guó)在形成一個(gè)無(wú)所不包的政府集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之前，社會(huì)上存在一個(gè)不小的非政府非營(yíng)利部門。例如，當(dāng)時(shí)在北京天橋、上海大世界包場(chǎng)演出（如說(shuō)唱、雜耍、相聲等）的民間藝人團(tuán)隊(duì)、戲班，像許多老字號(hào)民間私人企業(yè)、學(xué)校與醫(yī)院一樣，具有很深的公眾基礎(chǔ)與創(chuàng)新源泉，有很強(qiáng)的生存力。今天人們也許不解，為什么要將他們收編納入政府辦的事業(yè)單位，成為國(guó)家職工，抱養(yǎng)起來(lái)呢？再如，當(dāng)時(shí)在我國(guó)鄉(xiāng)村乃至城市，各種民間互助互益性質(zhì)的合作社組織十分普遍。提供社會(huì)事業(yè)服務(wù)的許多這樣的民間組織，后來(lái)因種種原因逐漸消失了（注：消失的原因很復(fù)雜。王名提到1949年后中國(guó)政府“對(duì)民間結(jié)社進(jìn)行了徹底的清理整頓”，他列舉了其中兩個(gè)原因。一是一些民間團(tuán)體被“政治化”，二是一些民間組織被政府“取締”。（王名，2002，第42頁(yè)）。），取而代之的是政府設(shè)立的事業(yè)單位，并由這些事業(yè)單位統(tǒng)一向公眾提供社會(huì)事業(yè)服務(wù)。

　　今天被列入中國(guó)“事業(yè)單位”概念范疇的機(jī)構(gòu)不包括“民辦”性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。在實(shí)際生活中，人們說(shuō)的事業(yè)單位是指，從中央到地方（包括省、地市、縣市、鎮(zhèn)）各級(jí)政府及政府各個(gè)部門設(shè)立（并主管），提供社會(huì)事業(yè)服務(wù)產(chǎn)品的政府附屬機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)從上到下對(duì)應(yīng)設(shè)置，數(shù)量分布呈層層疊加的寶塔狀體系，有些甚至連名稱也一樣。部屬事業(yè)單位叫“人民”（如出版社、廣播電臺(tái)、醫(yī)院等），部屬事業(yè)單位如文藝團(tuán)、科研院、發(fā)展研究中心等，省地縣屬的事業(yè)單位有些也以同名相冠。在這一塔狀的中國(guó)事業(yè)單位體系中，上下事業(yè)單位有業(yè)務(wù)指導(dǎo)與合作關(guān)系，但沒(méi)有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年在龐大的國(guó)家事業(yè)部門中，各級(jí)事業(yè)單位的職工人數(shù)比例為：國(guó)家級(jí)占9.5%，省級(jí)占9.5%，地級(jí)占23.1%，縣鄉(xiāng)級(jí)占57.7%（宋大涵，2003）。

　　在中國(guó)，“社會(huì)事業(yè)”的行業(yè)范圍涉及教育、衛(wèi)生、科技、文化、藝術(shù)、體育、民政、勞動(dòng)、法律等與人的身心健康、環(huán)境、安全與社會(huì)發(fā)展等惠及社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的非營(yíng)利性服務(wù)行業(yè)，其服務(wù)成果的外部經(jīng)濟(jì)價(jià)值超過(guò)其服務(wù)價(jià)值本身。中國(guó)目前所稱的“事業(yè)單位”基本上是在上述領(lǐng)域向社會(huì)提供各種非營(yíng)利服務(wù)的機(jī)構(gòu)，這一部門規(guī)模究竟有多大？據(jù)估計(jì)，截至2003年底，中國(guó)各級(jí)政府辦的各類事業(yè)單位總數(shù)達(dá)130萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人數(shù)近3000萬(wàn)人，政府撥款占全國(guó)財(cái)政收入30%以上（注：我們未見(jiàn)有關(guān)中國(guó)事業(yè)部門的專門統(tǒng)計(jì)報(bào)告。雖然這方面的數(shù)據(jù)隱含在《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》關(guān)于教科文衛(wèi)體等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，但這些數(shù)據(jù)是否剔除了該行業(yè)中營(yíng)利性成分，是否包含了民間非營(yíng)利性成分，尚不清楚。有關(guān)估計(jì)數(shù)據(jù)見(jiàn)范恒山，2004；
趙磊文，2004；
楊曉平文，2003.），占被調(diào)查的西部縣（市、區(qū)）財(cái)政收入60%，相當(dāng)于這些縣（市、區(qū)）GDP 的4%左右（注：據(jù)展望學(xué)院張孟對(duì)中國(guó)西部15個(gè)省42個(gè)縣（市）、區(qū)做的問(wèn)卷調(diào)查，地方政府對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政撥款，占地方財(cái)政收入的比重平均為59.09%.從對(duì)兩個(gè)縣、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)訪談得知，他們所在縣、區(qū)事業(yè)單位財(cái)政撥款占GDP 的比例約達(dá)4%（參見(jiàn)《展望講壇》第01～02號(hào)）。）。

　　中國(guó)目前的絕大多數(shù)“事業(yè)單位”（注：因統(tǒng)計(jì)的需要與爭(zhēng)取上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的需要，在有些貧困地區(qū)，政府將一些民辦的學(xué)校、醫(yī)院等列入“事業(yè)單位”的統(tǒng)計(jì)范圍。這一現(xiàn)象，雖然是一種“尋租”行為，但它無(wú)意之間以它的創(chuàng)舉向中國(guó)狹隘的事業(yè)單位的概念與范圍提出了挑戰(zhàn)。的確，中國(guó)事業(yè)單位的概念、范圍應(yīng)當(dāng)拓寬，應(yīng)當(dāng)包括民辦事業(yè)單位，這正如在中國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)部門曾經(jīng)不包括民營(yíng)企業(yè)一樣，現(xiàn)有的事業(yè)單位概念與范圍將成為歷史。但是，本文并不涉及“該不該”的問(wèn)題，而討論的“是什么”的實(shí)證問(wèn)題。），本質(zhì)上，是政府部門設(shè)立并管理的行政附屬機(jī)構(gòu)。雖然按政府財(cái)政撥款的差異，“事業(yè)單位”有全額撥款、差額撥款、零撥款（稱“自收自支”）之分，但無(wú)論從哪個(gè)角度看，都沒(méi)有在根本上改變中國(guó)“事業(yè)單位”的本質(zhì)。從設(shè)立程序來(lái)看。首先各級(jí)政府或政府職能部門，根據(jù)某種需要（注：這種需要可以來(lái)自基層的需要，甚至也可能來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的某種旨意。），提出設(shè)立事業(yè)單位的請(qǐng)示報(bào)告，黨組決定，經(jīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示，報(bào)送政府人事管理部門（稱“編制委辦公室”，簡(jiǎn)稱“編辦”）核定擬設(shè)事業(yè)單位的財(cái)政撥款人員定額編制。政府人事管理部門核準(zhǔn)后。申辦事業(yè)單位的政府主管部門，才能攜批準(zhǔn)材料去政府工商管理、民政、技術(shù)監(jiān)督等部門，辦理獨(dú)立法人及服務(wù)特許登記手續(xù)。政府財(cái)政局根據(jù)事業(yè)單位設(shè)立批準(zhǔn)文件，每年按人員編制劃撥財(cái)政經(jīng)費(fèi)。事業(yè)單位設(shè)立后，在政府主管部門的批準(zhǔn)下，它們可以不定期直接向政府財(cái)政局打報(bào)告申請(qǐng)一次性財(cái)政專項(xiàng)撥款購(gòu)置設(shè)備、汽車、辦公用房裝修費(fèi)用等，設(shè)備無(wú)須折舊。

　　從資產(chǎn)關(guān)系看，事業(yè)單位的資產(chǎn)被認(rèn)定為國(guó)有資產(chǎn)。從職工的雇傭關(guān)系看，按上述程序設(shè)立的事業(yè)單位招聘的員工，只要列入政府“編辦”核準(zhǔn)的計(jì)劃編制，就是國(guó)家雇傭的職工，享有無(wú)過(guò)失條件下終身雇傭（注：目前，中國(guó)不少事業(yè)單位引進(jìn)了合同聘用制的改革。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　由于“國(guó)家編制職工”的性質(zhì)與事業(yè)單位實(shí)際聘用之間的差別，出現(xiàn)了與早期國(guó)有企業(yè)的相同“有職無(wú)崗”的現(xiàn)象。）的財(cái)政待遇與福利。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是在觀念上還是在實(shí)踐中，事業(yè)單位被廣泛地認(rèn)為只是一個(gè)用人單位，它可以不“用”某個(gè)計(jì)劃編制的員工，但無(wú)法單方面改變他（她）的“國(guó)家職工”的身份，除非他（她）主動(dòng)辭職或嚴(yán)重違規(guī)違法。

　　再?gòu)氖聵I(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人形成機(jī)制來(lái)看。由于“事業(yè)單位”是由政府或政府職能部門設(shè)立的，所以后者自然成為“事業(yè)單位”的上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)部門。事業(yè)單位從設(shè)立的一開(kāi)始，就被貼上了政府行政等級(jí)的標(biāo)簽，如省部級(jí)、廳局級(jí)、縣處級(jí)事業(yè)單位�！笆聵I(yè)單位”領(lǐng)導(dǎo)人由政府主管部門會(huì)同同級(jí)的組織部門任命，有政府官員的行政級(jí)別并享有相應(yīng)的福利待遇。嚴(yán)格地說(shuō)，中國(guó)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人，不是一個(gè)職業(yè)事業(yè)家或職業(yè)經(jīng)理人，而是政府行政體系中的一名政府官員。由于中國(guó)事業(yè)單位出資人單一，沒(méi)有董事會(huì)或理事會(huì)，只有政府主管部門，“事業(yè)單位”領(lǐng)導(dǎo)人只對(duì)政府主管部門負(fù)責(zé)，政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)是否滿意是衡量事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人工作績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　中國(guó)的事業(yè)單位作為政府部門設(shè)立的附屬機(jī)構(gòu)，還有其功能上的原因。政府設(shè)立的國(guó)有事業(yè)單位，可按服務(wù)對(duì)象不同進(jìn)行分類（注：在國(guó)外有許多不同的分類，爭(zhēng)議頗多。除了按行業(yè)分類外，活動(dòng)范圍分類外，按受益對(duì)象分類是一種重要的分類。在美國(guó)，事業(yè)服務(wù)可區(qū)分為“會(huì)員制”（亦稱“互益或互助”）與“非會(huì)員制”（或稱“益他或助人”）兩大類組織，其中后者又可主要分為“服務(wù)組織”與“援助組織”二大類。）：一類是為社會(huì)大眾服務(wù)的非營(yíng)利性事業(yè)單位，如普通學(xué)校、醫(yī)院等；
一類是專為或主要為政府部門或一定等級(jí)的政府官員服務(wù)的事業(yè)單位，如政府研究機(jī)構(gòu)、黨校、培訓(xùn)中心、調(diào)查檢查機(jī)構(gòu)等政府某些職能的延伸機(jī)構(gòu)；
還有如招待所、機(jī)關(guān)車隊(duì)、醫(yī)院、理發(fā)、食堂等生活與工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)。后兩者常常被認(rèn)為，是履行政府延伸職能所必需的，如行政執(zhí)法檢查、調(diào)研筆耕等。值得討論的是，人們可以有千百條理由說(shuō)，上述兩大類型的服務(wù)對(duì)政府是必需的，但卻沒(méi)有經(jīng)濟(jì)學(xué)的理由說(shuō)，提供這兩種服務(wù)的機(jī)構(gòu)必須是為政府部門專設(shè)的，而且必須是以政府行政附屬機(jī)構(gòu)的形式設(shè)立。事實(shí)上，以政府行政附屬機(jī)構(gòu)的形式、為政府部門服務(wù)專設(shè)的事業(yè)單位，它們的貨幣成本開(kāi)支、非貨幣成本開(kāi)支與它們的機(jī)會(huì)成本，屬于一種隱性的政府部門行政成本。忽略這些成本，會(huì)大大低估政府部門的行政成本，高估其行政效率。幾年前，由上而下的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革，公務(wù)員減編，但政府部門內(nèi)帶薪離崗待退休或在某些事業(yè)單位進(jìn)行安置，掩蓋了政府行政的真實(shí)成本。

　�。ǘ�）民間辦“事業(yè)單位”在中國(guó)，無(wú)論在官方統(tǒng)計(jì)上，在常人的思想觀念上，還是在日常生活中，說(shuō)到“事業(yè)單位”，幾乎無(wú)一例外指的是政府舉辦并管理的事業(yè)單位。其實(shí)，這是一種狹隘的界定。我們常常看到，政府部門存在這樣的思維慣性，譬如，預(yù)期中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO ）會(huì)給政府、企業(yè)帶來(lái)挑戰(zhàn)，WTO 的游戲規(guī)則是什么？中國(guó)應(yīng)如何面對(duì)？政府與企業(yè)需要這些知識(shí)，誰(shuí)來(lái)提供？這些最優(yōu)秀的知識(shí)提供人在哪里？用什么機(jī)制來(lái)整合這些知識(shí)與人才？看到這樣的需要，政府部門的一些領(lǐng)導(dǎo)馬上想到的是政府辦一個(gè)事業(yè)單位性質(zhì)的研究機(jī)構(gòu)，給這個(gè)機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)定一個(gè)政府行政級(jí)別（伴隨著相應(yīng)的待遇）、給予國(guó)家公職人員的計(jì)劃名額及常規(guī)性財(cái)政撥款。再者，遇到舉辦國(guó)際國(guó)內(nèi)大型活動(dòng)，政府部門也常常首先想到的是，政府出面新設(shè)企業(yè)或行政性事業(yè)單位，給這些機(jī)構(gòu)定一個(gè)政府行政級(jí)別，給予國(guó)家公職人員的計(jì)劃名額及常規(guī)財(cái)政撥款（注：為滿足某種特殊需要，在過(guò)去傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府舉辦新的商業(yè)性企業(yè)，通過(guò)政府財(cái)政出資得以實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在，政府學(xué)會(huì)了“商業(yè)運(yùn)作”，即財(cái)政直接出資，改為政府間接出資，即授意國(guó)有企業(yè)出資組建新的項(xiàng)目公司。由于這些國(guó)有企業(yè)（集團(tuán)）領(lǐng)導(dǎo)人是政府任命的，“授意”多少帶有不可違逆的強(qiáng)制性。在這種情形下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)披上了某種“市場(chǎng)運(yùn)作”的外觀。），并接受政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)。這樣的情形，在中國(guó)政府部門已經(jīng)習(xí)慣成自然，尤其在政府財(cái)力雄厚的地方，不勝枚舉。

　　其實(shí)，當(dāng)存在一種增量社會(huì)需要，提供滿足這種需要的服務(wù)載體，可以是政府（直接或間接）辦的，也可以是民間辦的機(jī)構(gòu)。為什么政府部門常常想到的是自辦而不是民辦？為什么多半是新設(shè)機(jī)構(gòu)，而不是向現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)（包括民間機(jī)構(gòu)）購(gòu)買服務(wù)？缺少政府成本開(kāi)支的硬性約束，是問(wèn)題的關(guān)鍵。上個(gè)世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在分析社會(huì)主義國(guó)家普遍存在的“短缺”現(xiàn)象生成的原因時(shí)發(fā)現(xiàn)，“短缺”形成與地方政府及國(guó)有企業(yè)“過(guò)度需求”有關(guān)，后者與企業(yè)“預(yù)算軟約束”有關(guān)�！邦A(yù)算軟約束”也被認(rèn)為是企業(yè)低效率的原因（科爾內(nèi)，1988）。可以認(rèn)為，科爾內(nèi)的預(yù)算約束工具對(duì)政府公共管理及效率分析，具有重要的借鑒意義。

　　前面說(shuō)過(guò)，在政府集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立起來(lái)前，中國(guó)社會(huì)存在不少民辦的“事業(yè)單位”，如民辦學(xué)校、宗教團(tuán)體、城鄉(xiāng)基層的各種互助合作社，等等。上個(gè)世紀(jì)80年代初，中國(guó)改革開(kāi)放后，一些自愿自立自治的民辦事業(yè)單位自發(fā)興起，如各種民辦學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)育院、戒毒中心等。這些現(xiàn)在隨處可見(jiàn)、但十分弱小的民辦事業(yè)單位，在20世紀(jì)90年代中期以前卻并不多見(jiàn)。它們與中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)同行，但卻沒(méi)有像民營(yíng)企業(yè)那樣幸運(yùn)，得到政府部門對(duì)民營(yíng)企業(yè)那樣的同等待遇，甚至它們的合法性也成為問(wèn)題（謝海定，2004）。

　　改革前，中國(guó)公民要在本土上投資辦企業(yè)，政治上是受歧視的；
甚至是危險(xiǎn)的，私人申辦企業(yè)，政府部門不能受理。那時(shí)國(guó)有企業(yè)占統(tǒng)治地位，每個(gè)企業(yè)必須有某個(gè)政府部門做主管單位，接受政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)。新設(shè)企業(yè)也必須得到政府主管部門批準(zhǔn)，否則工商管理部門不予受理并頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。到上個(gè)世紀(jì)90年代中期，這一情形仍然存在，直到2001年《公司法》頒布，局面才有根本改變（注：1997年，民營(yíng)股份制企業(yè)之上沒(méi)有主管的政府部門，申請(qǐng)上市時(shí)需要上級(jí)主管部門批準(zhǔn)文件，否則手續(xù)不全，證券管理部門無(wú)法受理申請(qǐng)。為此民營(yíng)企業(yè)常常通過(guò)熟人關(guān)系，找一個(gè)主管的政府部門作上級(jí)單位。與此同時(shí)，上海存在著為數(shù)不少的“紅帽子企業(yè)”。所謂“紅帽子企業(yè)”，是指自然人創(chuàng)辦的企業(yè)，掛靠在一些政府部門（包括街道），交一點(diǎn)費(fèi)用，認(rèn)一個(gè)政府部門做上級(jí)主管單位，獲得一種名義的政企關(guān)系，享受與集體企業(yè)一樣的政策保護(hù)與優(yōu)惠（課題組，1997）。）。1998年10月，中國(guó)政府頒發(fā)了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。根據(jù)該條例，中國(guó)公民設(shè)立“民辦非企業(yè)單位”（本文稱“民辦事業(yè)單位”）（注：在解釋“民辦非企業(yè)單位”的由來(lái)時(shí)，謝海定提到了“民辦事業(yè)單位”的概念，他說(shuō)，“20世紀(jì)90年代初，隨著體制改革，尤其是（事業(yè)）單位制度改革的深入，過(guò)去完全由國(guó)家興辦的事業(yè)單位開(kāi)始部分地轉(zhuǎn)向由私人或社會(huì)資金興辦，在政府與市場(chǎng)組織之外開(kāi)始出現(xiàn)一種有別于‘社會(huì)團(tuán)體’的，民辦非企業(yè)單位‘�！敝档米⒁獾氖�，概念上，中國(guó)“民辦非企業(yè)單位”與“非政府非營(yíng)利組織”這一國(guó)際上通行的概念十分相似，但與中國(guó)現(xiàn)狀缺少聯(lián)系。這一概念把我們的眼光鎖定在增量問(wèn)題，而不見(jiàn)存量問(wèn)題，把增量與存量問(wèn)題割裂開(kāi)來(lái)。）迄今仍需要認(rèn)一個(gè)政府職能部門作為業(yè)務(wù)主管單位，沒(méi)有這個(gè)政府業(yè)務(wù)主管部門的同意函及批準(zhǔn)文件，政府民政部門不能受理并準(zhǔn)予注冊(cè)登記。這一登記手續(xù)，給普通公民獨(dú)立申辦民辦事業(yè)單位設(shè)置了障礙。其實(shí)，這里涉及的不只是一個(gè)履行登記手續(xù)問(wèn)題，而是政府部門對(duì)民間組織“雙重管理”的監(jiān)控、規(guī)避責(zé)任，并且?guī)в小斑B坐”性質(zhì)的一種制度安排“。（注：王名注意到，”雙重管理加強(qiáng)了政府在登記管理方面對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)控、管理和限制，并通過(guò)分散責(zé)任回避了登記管理部門與非營(yíng)利組織的直接沖突，使得非營(yíng)利組織在通過(guò)登記注冊(cè)成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬的一定職能機(jī)構(gòu)所需要和能夠控制的對(duì)象，并受其管理和控制“（王名，2002，第50頁(yè)）。）

　　上個(gè)世紀(jì)末“法輪功”事件后，民間組織被要求進(jìn)行重新登記，原來(lái)掛靠一些政府職能部門的民辦社會(huì)機(jī)構(gòu)，四處找掛靠、找“婆婆‘。因?yàn)殡y以找到愿意接受掛靠的”婆婆“（注：改革開(kāi)放以后，中國(guó)出現(xiàn)了一些真正意義上的民辦社會(huì)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)主要由一些退位的前政府高級(jí)官員申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的民辦社會(huì)機(jī)構(gòu)，希望借以發(fā)揮余熱。其中不少機(jī)構(gòu)，政府不給人事編制、不給財(cái)政撥款；
獨(dú)立校算、市場(chǎng)運(yùn)作、自主管理。這些機(jī)構(gòu)的合法性，是這些老同志憑借他們的關(guān)系與個(gè)人信譽(yù)，為這些機(jī)構(gòu)找到了政府職能部門的掛靠關(guān)系�！狈ㄝ喒Α笆录�發(fā)生后，由于承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)，也由于這些民辦社會(huì)機(jī)構(gòu)老同志因年事高而退出，新人接替，許多原提供掛靠關(guān)系的政府職能部門本身領(lǐng)導(dǎo)人也發(fā)生人事變更。政治風(fēng)險(xiǎn)與信任問(wèn)題，使這些政府職能部門不再愿意維系原有的掛靠關(guān)系。），許多民辦社會(huì)機(jī)構(gòu)雖然發(fā)展多年，但終未能依法登記。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2002年年底，在中國(guó)各級(jí)政府民政管理部門注冊(cè)登記的民辦非企業(yè)單位僅11.1萬(wàn)個(gè)，比1998年減少84%（注：1998年11月，中國(guó)民政部官員公布的初步摸底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)約為70萬(wàn)個(gè)，見(jiàn)謝海定的論文（2004）。中國(guó)民政部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2004年6月31日，全國(guó)在民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體有134443個(gè)，民辦非企業(yè)單位有121343個(gè)（數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)民政部網(wǎng)，”2004年二季度民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“，www.mca.gov.cn）。）。由于民政注冊(cè)登記困難，一些民辦社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)迫不得已改為工商注冊(cè)登記，盡管作為企業(yè)法人要承擔(dān)更大的稅賦。

　　在許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，也有同樣的“社會(huì)事業(yè)”或事業(yè)部門，就行業(yè)類別與服務(wù)內(nèi)容而言，兩者沒(méi)有本質(zhì)差異。有重大差異的是，從事這些社會(huì)事業(yè)活動(dòng)并提供社會(huì)公共服務(wù)的非營(yíng)利部門（或稱組織、機(jī)構(gòu)），主要是非政府性質(zhì)的（簡(jiǎn)稱NGO ），即本文說(shuō)的“民辦事業(yè)單位”。雖然在這些國(guó)家同時(shí)也存在一些“公立”性質(zhì)的社會(huì)事業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供一些基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品或服務(wù)。

　　三、中國(guó)事業(yè)部門與國(guó)際NGO

　　國(guó)際上，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家里，類似中國(guó)“事業(yè)單位”的非營(yíng)利服務(wù)機(jī)構(gòu)，數(shù)量多、規(guī)模大，是存在于政府部門與營(yíng)利部門之外的一個(gè)龐大的社會(huì)部門，稱為“非政府、非營(yíng)利”組織，簡(jiǎn)稱NGO 或NPO.因此，一個(gè)發(fā)育成熟的社會(huì)，存在著三大部門（或稱組織，或稱機(jī)構(gòu)）：政府部門，營(yíng)利部門，非政府非營(yíng)利部門（注：這里，部門、組織與機(jī)構(gòu)3個(gè)詞表達(dá)同樣的意思。盡管來(lái)自不同國(guó)家的學(xué)者們有自己研究問(wèn)題的不同角度及稱法，如志愿組織、慈善組織、免稅團(tuán)體、市民社會(huì)、第3部門等等。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究組織問(wèn)題，政府、營(yíng)利、非營(yíng)利3個(gè)部門（或組織或機(jī)構(gòu)）是比其他概念更切合組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。）。

　�。ㄒ唬㎞GO 的產(chǎn)品與價(jià)值

　　比較研究發(fā)現(xiàn)，非政府非營(yíng)利部門與政府部門都生產(chǎn)公共產(chǎn)品，向社會(huì)提供公共服務(wù)，但不同的是，政府部門提供的是滿足全體公民共同需要、聯(lián)合消費(fèi)、人戶均享、以“一刀切”方式（注：用經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)術(shù)語(yǔ)說(shuō)，政府部門提供“非排他性”與“非競(jìng)爭(zhēng)性”的“純公共產(chǎn)品”。本文試用通俗的語(yǔ)言進(jìn)行詮釋，詮釋基于繆斯（1859）的政府運(yùn)作“一刀切”論述與阿金森與斯蒂格里茨（1980）的“地方性”或“差別的”“公共產(chǎn)品”概念。早在1859年，約翰·斯圖亞特·繆斯（John Stuart Mills ）形象、恰當(dāng)?shù)孛枋隽苏�府部門提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的特點(diǎn)，他說(shuō)，“政府運(yùn)作起來(lái)傾向一刀切”（王紹光，2002，第55頁(yè)）。）供給的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品。而非政府非營(yíng)利部門是私人部門以非營(yíng)利方式，主要提供滿足群類公民個(gè)性化需要、選擇性獲取、競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)、差異化供給的公共產(chǎn)品（注：經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)，與“純公共產(chǎn)品”不同，有些公共產(chǎn)品雖然是非排他性的，但因資源有限導(dǎo)致消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性。消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性必然引起消費(fèi)“擁擠”問(wèn)題，消費(fèi)者付費(fèi)被認(rèn)為是解決某些公共產(chǎn)品消費(fèi)“擁擠”問(wèn)題的手段。對(duì)本文有啟發(fā)的是，阿金森與斯蒂格里茨（1980）關(guān)于地方性公共產(chǎn)品的論述，提出了公共產(chǎn)品地方差異性問(wèn)題與消費(fèi)者可選擇性問(wèn)題。）。所謂“基礎(chǔ)性”、“一刀切”公共產(chǎn)品，是指那些消費(fèi)者無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)能直接購(gòu)買獲得、消費(fèi)者在享用時(shí)無(wú)法排除他人同時(shí)享用，無(wú)法自己選擇不消費(fèi)，無(wú)法衡量消費(fèi)者享用數(shù)量的差別，無(wú)法把自己享用的部分轉(zhuǎn)讓給他人并獲利的那些產(chǎn)品。這些產(chǎn)品主要包括維權(quán)（即維護(hù)公民人權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)等）、維秩（即維護(hù)誠(chéng)信與公平交易等）、保障（公民人身、國(guó)土、金融、信息與生態(tài)環(huán)境安全等）、非排他性的公共基礎(chǔ)設(shè)施（圖書(shū)館、博物館、公園、公路橋梁、路燈、有線與無(wú)線電臺(tái)電視阿、信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等）和非排他性的公共基本服務(wù)（如九年制義務(wù)教育、基礎(chǔ)性職業(yè)教育、社會(huì)基本養(yǎng)老、醫(yī)療社會(huì)保障，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　等）。

　　由于相當(dāng)一部分公民對(duì)上述部分基礎(chǔ)性、一刀切公共產(chǎn)品有特殊需要，這些差異化的需要常常涉及一個(gè)規(guī)模較大的消費(fèi)群類，它們產(chǎn)生了對(duì)公共產(chǎn)品有選擇的需求，而消費(fèi)者本人或某些第三方愿意支付以享用這些公共產(chǎn)品。這些產(chǎn)品包括各種非人戶均享、非基礎(chǔ)性教育、醫(yī)療、養(yǎng)育、保健、扶貧救助、心理咨詢與法律援助等。差異化公共產(chǎn)品在內(nèi)容或類型上與基礎(chǔ)性、“一刀切”公共產(chǎn)品相同，但它在獲取方式上與私人產(chǎn)品有相似之處，即它的消費(fèi)是競(jìng)爭(zhēng)性的，得有人為此消費(fèi)提供支付——不論支付是消費(fèi)者本人還是第三方，是全額還是差額。由于差異化公共產(chǎn)品是滿足社會(huì)一部分人而不是全體公民共同需要的產(chǎn)品，受理申請(qǐng)與篩選，甄別這些需求的真實(shí)性與合理性，監(jiān)督、評(píng)估這些產(chǎn)品的有效生產(chǎn)與分配，組織成本極其高昂。政府部門與營(yíng)利部門都不可能來(lái)從事這些差異化公共產(chǎn)品的供給，因?yàn)闆](méi)人愿意支付這一巨大的申請(qǐng)受理成本與監(jiān)督成本。因此，政府通過(guò)設(shè)立專門公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，或通過(guò)資助民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)（吸納社會(huì)捐助，包括志愿者），提供有差異、有選擇的公共產(chǎn)品，滿足居民的特殊需要（注：阿金森與斯蒂格里茨（1980）在論公共產(chǎn)品理論一書(shū)提到了“地方性公共產(chǎn)品”的概念，即“由地方政府而不是由中央政府提供的公共產(chǎn)品”。他們看到，“不同地理區(qū)位的地方性公共產(chǎn)品是有差別的，消費(fèi)者能夠通過(guò)決定（居�。﹨^(qū)位，選擇公共產(chǎn)品的數(shù)量與類別”。）。

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，NGO 是差異化公共產(chǎn)品的社會(huì)生產(chǎn)部門的一個(gè)重要組成部分，它的生存即它能再生產(chǎn)自己，主要不是因?yàn)樗鼈兝�他，而是因�(yàn)樗鼈優(yōu)樯鐣?huì)創(chuàng)造了價(jià)值。它們不僅創(chuàng)造貨幣可衡量的服務(wù)價(jià)值，被計(jì)入國(guó)民生產(chǎn)總值，而且能帶來(lái)遠(yuǎn)超過(guò)自身服務(wù)價(jià)值的“（正）外部經(jīng)濟(jì)”。由于“（正）外部經(jīng)濟(jì)”的價(jià)值難以計(jì)量，無(wú)法計(jì)入當(dāng)年國(guó)民生產(chǎn)總值，我們現(xiàn)在的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系低估了“事業(yè)”部門即非政府非營(yíng)利部門的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

　�。ǘ�）NGO 的規(guī)模與貢獻(xiàn)

　　廣義地，“非營(yíng)利部門”有“公立”機(jī)構(gòu)與“私立”機(jī)構(gòu)之分。從NGO 五大特性中“私人性”的界定看，國(guó)際上所稱的NGO 或NPO 實(shí)際上是一種“狹義的”非營(yíng)利部門，即“私立的”或“非政府的”非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，它們是“廣義的”非營(yíng)利部門的一個(gè)有機(jī)組成部分。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)非政府非營(yíng)利部門（或組織或機(jī)構(gòu)）的規(guī)模究竟有多大？結(jié)構(gòu)如何？從業(yè)人口、收入、支出、資產(chǎn)規(guī)模是常用的度量。

　　在關(guān)于全球42個(gè)國(guó)家非政府非營(yíng)利部門的一份調(diào)查研究中，NGO 取薪員工數(shù)占全社會(huì)非農(nóng)就業(yè)人口的比重，是用來(lái)衡量NGO 規(guī)模的一個(gè)重要指標(biāo)。研究表明，非政府非營(yíng)利部門的規(guī)模大小，與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度高度相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，用NGO 從業(yè)人口比例所度量的NGO 規(guī)模較大；
經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)國(guó)家的NGO 規(guī)模較小。

　　如圖1所示，在發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞與英國(guó)，NGO 取薪員工占全社會(huì)非農(nóng)就業(yè)人口的比重高達(dá)7.8%、7.2%和6.2%，42國(guó)平均為4.8%.而在欠發(fā)達(dá)國(guó)家，這一比例通常較低，如墨西哥、羅馬尼亞、斯洛文尼亞不到1%（薩拉蒙，2002）。

　　各國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)包含了非政府非營(yíng)利部門的產(chǎn)出價(jià)值。按照支出法，年開(kāi)支總額或員工工資是NGO 對(duì)GDP 的貢獻(xiàn)的一個(gè)度量。在關(guān)于全球42個(gè)國(guó)家非政府非營(yíng)利部門同一份調(diào)查研究中，NGO 的年支出總額與GDP 的比重，同樣被用來(lái)作為非政府非營(yíng)利部門規(guī)模的度量之一。據(jù)研究，非政府非營(yíng)利部門的規(guī)模大小，與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度有較高的相關(guān)性，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的NGO 規(guī)模較大，經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)國(guó)家的NGO 規(guī)模較小。如圖2所示，在發(fā)達(dá)國(guó)家，NGO 年總支出占GDP 的比重較高，美國(guó)與英國(guó)高達(dá)7.5%與6.8%，而42個(gè)國(guó)家的平均值為4.6%.相比之下，不發(fā)達(dá)國(guó)家比例較低，如羅馬尼亞、墨西哥、斯洛伐克和巴西分別為0.3%、0.5%、1.4%和1.5%.

　　值得一提的是，各國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)報(bào)告所列非政府非營(yíng)利部門的年開(kāi)支總額，并未包括志愿者向該部門提供不取酬的勞動(dòng)貢獻(xiàn)及服務(wù)價(jià)值。盡管人們提供志愿勞動(dòng)的動(dòng)機(jī)各不相同，但志愿勞動(dòng)的服務(wù)具有價(jià)值。據(jù)調(diào)查，全球22個(gè)國(guó)家總?cè)丝谥?8%的人向NGO 提供了志愿勞動(dòng)，這相當(dāng)于1060萬(wàn)個(gè)全日制。如果考慮這個(gè)因素，如表1所示，NGO 在GDP 、社會(huì)總就業(yè)、服務(wù)部門就業(yè)、公共部門就業(yè)中的比重明顯上升。

　　上面我們看到，NGO 的發(fā)展規(guī)模與它所在國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)。這里，從表2我們同樣發(fā)現(xiàn)，志愿者規(guī)模大小與一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度成較高的正相關(guān)。

　　從個(gè)案看，70%的美國(guó)人至少幫助1個(gè)或多個(gè)非營(yíng)利組織，每?jī)蓚�(gè)成年人中就有1人參加志愿活動(dòng)，提供志愿服務(wù)。1989年，美國(guó)約有9800萬(wàn)人平均每周為慈善及其他類型的非營(yíng)利組織義務(wù)勞動(dòng)4個(gè)小時(shí)，相當(dāng)于雇傭300萬(wàn)個(gè)全職員工，成本開(kāi)支約達(dá)520億美元（王紹光，2002，第80～81頁(yè)）（注：另有估計(jì)，1995年美國(guó)“志愿活動(dòng)所創(chuàng)造的價(jià)值約合$2000億美元”（王名，2002，第27頁(yè)）。）。這一“志愿者的隱性價(jià)值”（薩拉蒙，2002，第50頁(yè)），也被認(rèn)為是非營(yíng)利組織現(xiàn)金收入以外、一種未被統(tǒng)計(jì)的非現(xiàn)金收入，或本文稱的未被統(tǒng)計(jì)的非營(yíng)利組織的產(chǎn)出或服務(wù)價(jià)值。在這個(gè)意義上可以說(shuō)，受益人享受到的NGO 服務(wù)真實(shí)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了這一服務(wù)的統(tǒng)計(jì)值。

　　1990～1995年，法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、英國(guó)、以色列、日本與美國(guó)等8個(gè)國(guó)家總就業(yè)平均增長(zhǎng)8%，年均增長(zhǎng)不到2%.而同期NGO 就業(yè)增長(zhǎng)24%，年均增長(zhǎng)4%以上，其中衛(wèi)生保健與社會(huì)服務(wù)是拉動(dòng)社會(huì)就業(yè)的主要來(lái)源�？梢�(jiàn)，“NGO 不僅滿足著人類的重要需求，而且組成了一支重要的、蒸蒸日上的經(jīng)濟(jì)力量，不僅對(duì)社會(huì)生活也對(duì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)揮著重要的作用”（薩拉蒙，2002，第33～35，37頁(yè)）。

　　（三）NGO 的組織與經(jīng)營(yíng)

　　美國(guó)John Hopkins大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心在深入研究世界上幾十個(gè)國(guó)家非政府非營(yíng)利組織的基礎(chǔ)上，提出不同國(guó)家的非政府非營(yíng)利組織（或部門或機(jī)構(gòu)）具有“五個(gè)”共同特性，它們是：（1）組織性、（2）私人性、（3）非營(yíng)利性、（4）自治性、（5）志愿性（萊斯特等，2002，第3頁(yè)）。在上述“五大”特性中，“私人性”與“非營(yíng)利性”是非政府非營(yíng)利組織區(qū)別與政府組織與營(yíng)利組織最根本的特性。

　　比較非營(yíng)利組織，營(yíng)利部門也有“組織性、私人性、自治性、志愿性”之特性，但根本差別在于，營(yíng)利組織出資人以贏利回報(bào)為目的，收入超過(guò)成本的剩余可以在出資人之間分紅。而非營(yíng)利組織出資人不圖謀資金的利潤(rùn)回報(bào)，即收入超過(guò)成本的剩余不在出資人之間分紅。在性質(zhì)上，營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)剩余是利潤(rùn)，非營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)剩余則更像是一種轉(zhuǎn)移支付的“準(zhǔn)備金”，隨時(shí)用于貼補(bǔ)提供公共服務(wù)時(shí)的成本開(kāi)支。非營(yíng)利組織的服務(wù)不僅具有直接價(jià)值，而且具有間接價(jià)值即外部經(jīng)濟(jì)價(jià)值，它的服務(wù)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，一般營(yíng)利組織不愿生產(chǎn)的。因此，在許多國(guó)家，非營(yíng)利組織享受各種免稅待遇。

　　與政府組織最大區(qū)別在于，非政府非營(yíng)利組織是由公民志愿發(fā)起設(shè)立的，在政府部門登記、自行管理、接受社會(huì)監(jiān)督、自治自律的民間組織，它不是政府部門的附屬機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)人也不是政府部門的派出官員，員工不是受雇于政府的國(guó)家職員，機(jī)構(gòu)沒(méi)有政府人員編制與財(cái)政撥款。政府對(duì)這些民間非營(yíng)利組織的財(cái)政支持，主要通過(guò)政府指向與非指向性資助（類似于贈(zèng)款）、政府購(gòu)買與稅收豁免。

　　在中國(guó)，我們常�？吹揭环N“經(jīng)營(yíng)性”與“非經(jīng)營(yíng)性”事業(yè)單位的區(qū)分。所謂“經(jīng)營(yíng)性”是指那些可以通過(guò)服務(wù)掙錢的事業(yè)單位，人們普遍認(rèn)為事業(yè)單位是非經(jīng)營(yíng)性的。這是一種誤解。

　　其實(shí)，由于非政府非營(yíng)利組織生產(chǎn)差異化公共產(chǎn)品，它與營(yíng)利組織一樣，也有投入—產(chǎn)出問(wèn)題、效率問(wèn)題、服務(wù)品質(zhì)問(wèn)題與服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題。非政府非營(yíng)利組織的資源是稀缺的，主要來(lái)自服務(wù)收入、轉(zhuǎn)移支付、資產(chǎn)收入三大來(lái)源，因而它提供的公益產(chǎn)品也是稀缺的。要獲得這些稀缺資源，非營(yíng)利組織必須得向捐贈(zèng)人、資助者、購(gòu)買者證明它的服務(wù)品質(zhì)、價(jià)值與效率，證明它是值得信賴的公益產(chǎn)品提供者。非營(yíng)利組織面臨營(yíng)利組織也遇到一系列有效管理與經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，如核心競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題、服務(wù)營(yíng)銷問(wèn)題、“客戶”服務(wù)問(wèn)題等。每個(gè)非營(yíng)利組織在市場(chǎng)環(huán)境中生存，參與服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)、遵守行業(yè)規(guī)則、接受“適者生存、優(yōu)勝劣汰”的檢驗(yàn)。

　　在許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家里，非政府非營(yíng)利組織有完善的法人治理結(jié)構(gòu)，一般由出資人與有共同愿景的志愿者擔(dān)任董事，組成董事會(huì)。非營(yíng)利組織的高層領(lǐng)導(dǎo)，不受政府委派或指派，由董事會(huì)選舉董事長(zhǎng)，決定聘任職業(yè)管理人擔(dān)當(dāng)非營(yíng)利組織的CEO 、總裁等。非營(yíng)利組織也有部門經(jīng)理、項(xiàng)目經(jīng)理，非營(yíng)利組織的所有全職員工，除志愿者外，與非營(yíng)利組織是一種以合約為基礎(chǔ)的雇傭關(guān)系。

　　與營(yíng)利組織相似，非營(yíng)利組織也有機(jī)構(gòu)定位、目標(biāo)與戰(zhàn)略問(wèn)題、有各種各樣的經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題、服務(wù)品質(zhì)與效率問(wèn)題、資金來(lái)源與成本控制問(wèn)題，等。非營(yíng)利組織每天都在向公眾提供公益服務(wù)（或生產(chǎn)差異化公共產(chǎn)品），發(fā)生著與產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程相關(guān)的成本，包括中間購(gòu)買成本、人工成本開(kāi)支、機(jī)構(gòu)管理成本、固定資產(chǎn)折舊、經(jīng)營(yíng)剩余或盈余等。非營(yíng)利組織的原始資金由出資人（包括自然人與機(jī)構(gòu)）提供，出資額本質(zhì)上是對(duì)公共事業(yè)的一種捐贈(zèng)。非營(yíng)利組織積累起來(lái)的資產(chǎn)，本質(zhì)上屬于社會(huì)資產(chǎn)，不歸出資人所有，如果政府、企業(yè)是出資人，它們出資部分所形成的資產(chǎn)，不被視為國(guó)有資產(chǎn)或企業(yè)資產(chǎn)，記入企業(yè)長(zhǎng)期投資項(xiàng)下。如果非營(yíng)利組織董事會(huì)決定機(jī)構(gòu)解散，非營(yíng)利組織的資產(chǎn)不能變賣、轉(zhuǎn)讓、在出資人之間分割，只能依法轉(zhuǎn)贈(zèng)給其他非營(yíng)利組織。

　　營(yíng)利部門的收入來(lái)自產(chǎn)品（銷售）交易所得，這種所得是以消費(fèi)者自愿購(gòu)買為基礎(chǔ)的；
政府部門的收入來(lái)自公民個(gè)人與營(yíng)利部門的納稅，稅收本質(zhì)上是一種強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移支付；
非政府非營(yíng)利部門的收入主要來(lái)自轉(zhuǎn)移支付與服務(wù)收入，它們是以自愿（贈(zèng)予與購(gòu)買）為基礎(chǔ)的。對(duì)營(yíng)利部門來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)剩余是利潤(rùn)，出資人可以分紅，享受投資的回報(bào)；
對(duì)非營(yíng)利部門來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)剩余是準(zhǔn)備金，不能用于分紅，作為對(duì)出資人的回報(bào)。

　　社會(huì)3個(gè)部門中每個(gè)機(jī)構(gòu)每時(shí)每刻都參與著“適者生存”的競(jìng)爭(zhēng)，接受社會(huì)的選擇，社會(huì)對(duì)3個(gè)部門每個(gè)單體生存的選擇機(jī)制有所不同。社會(huì)選擇政府的社會(huì)機(jī)制是公民選票與遷居，選擇企業(yè)的社會(huì)機(jī)制是價(jià)格與訂單，選擇非政府非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的社會(huì)機(jī)制是贈(zèng)予與購(gòu)買。從長(zhǎng)期的眼光看，如果競(jìng)爭(zhēng)是充分的，人類社會(huì)的“優(yōu)勝劣汰”選擇機(jī)制，會(huì)使社會(huì)3個(gè)部門中存留的單體動(dòng)態(tài)更新，力達(dá)在社會(huì)需求可接受的邊界之內(nèi)。出局是嚴(yán)酷的，但出局是社會(huì)的自然選擇。

　　四、中國(guó)事業(yè)部門改革目標(biāo)與重點(diǎn)

　　與國(guó)際上的NGO 或NPO 一樣，中國(guó)的社會(huì)事業(yè)部門（本文簡(jiǎn)稱“事業(yè)部門”）由成千上萬(wàn)個(gè)非營(yíng)利性質(zhì)的“事業(yè)單位”構(gòu)成。在發(fā)達(dá)國(guó)家，“基礎(chǔ)性”或“一刀切”公共產(chǎn)品主要由“公立”機(jī)構(gòu)來(lái)提供，但并不排他，差異化公共產(chǎn)品通常由“私立”的非政府非營(yíng)利機(jī)構(gòu)來(lái)提供。不同的是，在中國(guó)這兩類產(chǎn)品基本上是由政府舉辦的“事業(yè)單位”壟斷生產(chǎn)的。這些事業(yè)單位，作為政府部門的行政附屬機(jī)構(gòu)，代表政府向社會(huì)提供“一刀切”與“差異化”公共產(chǎn)品。

　　在中國(guó)，事業(yè)部門的改革與發(fā)展，長(zhǎng)期以來(lái)一直落后于企業(yè)部門的改革與發(fā)展，原因是多方面的。首先，物質(zhì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革發(fā)展先行，是一種中國(guó)生存發(fā)展的自然選擇，也是一種符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的主觀選擇。難以想像，在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有發(fā)展的條件下，率先事業(yè)部門的改革，我們今天會(huì)有什么樣的結(jié)果。其次，長(zhǎng)期以來(lái)人們很少關(guān)注中國(guó)“事業(yè)部門”，很少認(rèn)識(shí)它也是一種（或第三種）資源配置的社會(huì)機(jī)制與方式，因此中國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們沒(méi)把它納入經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范圍，以至于今天有關(guān)事業(yè)部門轉(zhuǎn)型問(wèn)題經(jīng)濟(jì)學(xué)討論及知識(shí)準(zhǔn)備，遠(yuǎn)不及我們關(guān)于企業(yè)改革問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)討論與知識(shí)積累。再次，按照馬克思理論，長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)部門被視為非生產(chǎn)領(lǐng)域或部門，不創(chuàng)造價(jià)值。同時(shí)，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系，按事業(yè)部門工資開(kāi)支計(jì)算的部門價(jià)值，占GDP 的比重很小。用物質(zhì)主義、實(shí)用主義的眼光看，事業(yè)部門的價(jià)值似乎微不足道。第四，在中國(guó)，事業(yè)部門是一個(gè)準(zhǔn)入限制性很大的行業(yè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　國(guó)民差別待遇問(wèn)題嚴(yán)重，民間參與困難，沒(méi)有多大余地，也沒(méi)有像設(shè)立企業(yè)、涉足營(yíng)利部門那樣受到政府與社會(huì)各界的重視。再者，觀念上公眾比較習(xí)慣于接受政府辦事業(yè)的事實(shí)。第五，中國(guó)事業(yè)部門改革發(fā)展步伐緩慢，一個(gè)根本性的原因，是事業(yè)單位的管理體制，還滯留在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)軌道，沒(méi)有與中國(guó)的企業(yè)部門改革一起與時(shí)俱進(jìn)，成了中國(guó)事業(yè)部門改革發(fā)展的桎梏。

　　基于上述種種原因，盡管從上個(gè)世紀(jì)90年代中期開(kāi)始中國(guó)一直醞釀著事業(yè)單位改革，但改革的目標(biāo)體制是什么？迄今還不十分清晰。由于缺乏對(duì)中國(guó)事業(yè)部門效率狀況的實(shí)證研究，難以斷論中國(guó)事業(yè)部門與國(guó)外非營(yíng)利部門、政府辦事業(yè)單位比民辦事業(yè)單位的比較效率。但是，中國(guó)政府辦事業(yè)，與它辦企業(yè)一樣，至少存在著社會(huì)分工與管理體制上的問(wèn)題。據(jù)此我們可以大膽設(shè)想，中國(guó)事業(yè)單位改革的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是建設(shè)一個(gè)與營(yíng)利部門并駕齊驅(qū)、具有充分競(jìng)爭(zhēng)力的非營(yíng)利部門（即事業(yè)部門），建設(shè)一個(gè)“公辦”與“民辦”比例協(xié)調(diào)、相得益彰的非營(yíng)利部門（或事業(yè)部門），建設(shè)一個(gè)有效的非政府非營(yíng)利性的資源配置體系，從而建設(shè)一個(gè)能涵蓋營(yíng)利與非營(yíng)利部門的完整的市場(chǎng)體系框架，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的、企業(yè)與事業(yè)、公辦與民辦事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　中國(guó)事業(yè)部門的改革的切入點(diǎn)在哪里？

　　建立寬泛的事業(yè)部門或非營(yíng)利部門的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)概念，這一概念應(yīng)當(dāng)包括“政府辦”與“民間辦”事業(yè)單位。中國(guó)事業(yè)部門改革的基本思路有二條：一是把中國(guó)目前的“政府辦”的事業(yè)單位與政府體制剝離，一部分提供“一刀切‘公共產(chǎn)品的事業(yè)單位，保持”公立“性質(zhì)，但要引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人管理，實(shí)行管理體制與經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換；
一部分提供差異化公共產(chǎn)品的事業(yè)單位，”國(guó)退民進(jìn)“或轉(zhuǎn)化為民營(yíng)機(jī)制，讓中國(guó)的非營(yíng)利性質(zhì)的事業(yè)部門（或組織或機(jī)構(gòu)）轉(zhuǎn)化為一個(gè)有充分競(jìng)爭(zhēng)力的、有更強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感的、有更好服務(wù)品質(zhì)與服務(wù)效率的組織。二是加大培育”民間辦“的事業(yè)單位的政策力度。在經(jīng)濟(jì)體制改革的早中期，直到上個(gè)世紀(jì)90年代，許多地方政府為更多更快地吸引境外企業(yè)投資，對(duì)外資企業(yè)所給予的政策優(yōu)惠，國(guó)有企業(yè)與本土的民營(yíng)企業(yè)并沒(méi)有享受同等的政策待遇，造成了許多”曲線投資“現(xiàn)象。這里說(shuō)”加大培育…政策力度“，是指廢除”政府辦“與”民間辦“事業(yè)單位之間的各種不平等政策，實(shí)施一視同仁的國(guó)民待遇。

　　在過(guò)去近10年的時(shí)間里，中國(guó)事業(yè)單位在傳統(tǒng)計(jì)劃體制的框架里做了一系列的改革嘗試，如崗位聘任采取“合同”形式，取消事業(yè)單位行政級(jí)別，改按人事編制財(cái)政撥款方式為按實(shí)際在編人數(shù)財(cái)政撥款的方式，把一部分有經(jīng)營(yíng)能力的事業(yè)單位改制為企業(yè)，等等。雖然改革取得了一些成效，但體制與機(jī)制沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變，與事業(yè)單位積極應(yīng)對(duì)中國(guó)入世挑戰(zhàn)的要求相去甚遠(yuǎn)。問(wèn)題出在改革缺少一個(gè)總體框架與目標(biāo)。

　　“政府辦”事業(yè)單位改革與“民間辦”事業(yè)單位培育，是中國(guó)事業(yè)部門整體改革發(fā)展不可或缺的兩個(gè)組成部分，關(guān)鍵是要實(shí)行國(guó)民待遇政策。一方面，“政府辦”事業(yè)單位享受國(guó)民待遇，更多的是減少既得利益；
另一方面，“民間辦”事業(yè)單位享受國(guó)民待遇，更多的是增其應(yīng)得。改革的難點(diǎn)，恐怕不在后者，而在前者。前者的成功改革以政府職能的第二次轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤�，而政府職能轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容在于實(shí)現(xiàn)“二個(gè)剝離”。

　　第一個(gè)“剝離”，是政府主管職能部門與事業(yè)單位的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系剝離。我們知道，中國(guó)許多事業(yè)單位是因?yàn)檎�府向社�?huì)提供事業(yè)服務(wù)的附屬機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是政府主管職能部門委派的政府官員。一種比較流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，保留一部分政府附屬的事業(yè)單位履行政府的一部分職能是必要的，否則會(huì)弱化政府職能。其實(shí)，一部分所謂“延伸的”政府職能，通過(guò)政府部門附屬的行政事業(yè)單位來(lái)承擔(dān)，雖能減少名義的政府工作成本，但并不減少政府工作的真實(shí)成本。非政府非營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府的某些延伸服務(wù)功能，情況則大不一樣，因?yàn)檎�府開(kāi)支的性質(zhì)發(fā)生變化，轉(zhuǎn)移支付不構(gòu)成政府的工作成本。

　　深入的研究發(fā)現(xiàn)，有些直接為政府服務(wù)的事業(yè)單位，對(duì)政府主管部門之所以重要，不只是因?yàn)榫哂写�行延伸服�?wù)的功能，其實(shí)還有許多其他“灰色”功能。例如，政府主管部門干部候儲(chǔ)、安置功能，人員無(wú)償借用功能、額外福利配置功能等。在某種意義上，這些功能帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下濃厚的供給制的痕跡與“尋租”傾向，只不過(guò)是享受供給制的主體不是個(gè)人，而是政府部門。因此，基于這樣的“政事”關(guān)系，面對(duì)同一政府部門的服務(wù)需求，很難設(shè)想非政府非營(yíng)利機(jī)構(gòu)與政府主管部門附屬的事業(yè)單位會(huì)享有同等的國(guó)民待遇。

　　第二個(gè)“剝離”，是事業(yè)單位與政府人事管理部門關(guān)系剝離。在中國(guó)，目前事業(yè)部門仍采取雙軌制管理，即“政府辦”事業(yè)單位的設(shè)立、國(guó)家職員編制、技術(shù)職務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、工資福利計(jì)劃制訂與政策管理由人事部門管理，“民間辦”的事業(yè)單位的規(guī)制、登記、監(jiān)督由民政部門管理。這是中國(guó)事業(yè)部門整體改革、實(shí)施國(guó)民待遇、實(shí)行統(tǒng)一政策的重大體制障礙。政府民政部門研究制訂的民辦非企業(yè)單位規(guī)制，比人事部門濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系更接近NGO 的國(guó)際規(guī)范。實(shí)現(xiàn)中國(guó)事業(yè)部門的改革目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)摒棄“政府辦”與“民間辦”事業(yè)單位的差別待遇政策，把人事部門（與政府主管部門）管理事業(yè)單位的職能移交給民政部門，建立政出一門的、統(tǒng)一的事業(yè)單位游戲規(guī)則與管理體制，建立開(kāi)放式的政府資助與評(píng)估機(jī)制。只有這樣，一視同仁的國(guó)民待遇才能實(shí)現(xiàn)，一個(gè)高品質(zhì)、高效率服務(wù)、有競(jìng)爭(zhēng)活力的事業(yè)部門與營(yíng)利部門協(xié)調(diào)發(fā)展，事業(yè)部門“公立”與“私立”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面才能形成。

　　實(shí)施一視同仁的國(guó)民待遇，還有一個(gè)信任障礙。由于對(duì)企業(yè)出巨資舉辦社會(huì)事業(yè)的動(dòng)機(jī)存在社會(huì)信任問(wèn)題，由于幾十年來(lái)對(duì)政府辦社會(huì)事業(yè)已成思維定式，在同等服務(wù)條件下人們對(duì)“公辦”與“私立”服務(wù)機(jī)構(gòu)存在明顯的選擇偏好。特別是，由于民辦事業(yè)服務(wù)常常與收費(fèi)服務(wù)、而且是較高收費(fèi)聯(lián)在一起，由于人們對(duì)免費(fèi)享受事業(yè)服務(wù)已成習(xí)慣，對(duì)付費(fèi)享受事業(yè)服務(wù)及費(fèi)率的變動(dòng)十分敏感，人們建立了“收費(fèi)＝營(yíng)利”、“不收費(fèi)＝非營(yíng)利”的心理等式。由于區(qū)分民辦營(yíng)利性與民辦非營(yíng)利性服務(wù)的信息成本與甄別成本很高，以政府“編辦”計(jì)劃為界，對(duì)所有民辦事業(yè)單位實(shí)施“一刀切”的稅收等政策，是政府管理部門節(jié)約工作成本的最簡(jiǎn)單辦法。凡此種種“一刀切”的政策，形成了中國(guó)今天“公辦”與“民辦”事業(yè)單位的差別待遇的局面。中國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》以“合理回報(bào)”，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入教育事業(yè)，吸引營(yíng)利部門以贏利方式，向社會(huì)提供差異化公共產(chǎn)品。私人營(yíng)利部門參與提供差異化公共產(chǎn)品的另一個(gè)典型案例，是荷蘭等不少歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用、中國(guó)也借鑒的社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保障體系中，企業(yè)也參與提供在社會(huì)基本保險(xiǎn)之外的、選擇性的商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，這些服務(wù)被納入了社會(huì)公共服務(wù)的范疇（薩·里科諾里等，2003）。

　　改革前中國(guó)私人產(chǎn)品短缺，今天短缺基本消除，而人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求極大增加，以生活質(zhì)量與福利為核心內(nèi)容的公共產(chǎn)品出現(xiàn)了短缺。這種轉(zhuǎn)變是私人產(chǎn)品供給極大豐裕、居民購(gòu)買力充分增長(zhǎng)、居民需求層次升級(jí)的結(jié)果。在此轉(zhuǎn)軌期，中國(guó)民間資本原始積累尚未完成，私人產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)剩卻早早來(lái)臨，某些差異化公共產(chǎn)品短缺的領(lǐng)域，也成了資本投資回報(bào)的領(lǐng)域。其實(shí)，無(wú)論在理論上還是在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)際生活中，公共產(chǎn)品不僅僅能由政府部門用非營(yíng)利方式，由私人部門用非營(yíng)利方式提供，也能由私人的營(yíng)利部門用贏利方式來(lái)參與提供。能否達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，問(wèn)題的關(guān)鍵不是誰(shuí)來(lái)提供某些差異化公共產(chǎn)品，而是能否在供給上排除壟斷、在需求上讓消費(fèi)者自由選擇。

　　怎樣才能找到一種能一箭雙雕且又公平合理方式，既能促進(jìn)“政府辦”的事業(yè)單位增進(jìn)效率，又能有效地扶持“民間辦”事業(yè)單位的發(fā)展？有關(guān)加強(qiáng)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的研究建議，把幾十年來(lái)政府投入事業(yè)單位的固定資產(chǎn)，納入國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管范圍，由國(guó)資委把事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，用托管的方式，委托按政府行政職能部門條線設(shè)立的國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理公司，實(shí)施監(jiān)管與增值保值（注：據(jù)統(tǒng)計(jì)，在上海，政府舉辦的事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)，不包括土地資產(chǎn)與技術(shù)專利無(wú)形資產(chǎn)，約占全上海國(guó)有資產(chǎn)總量的1/3.如此巨大資產(chǎn)如何管理？上海等地的國(guó)有資產(chǎn)的政府管理部門按照上述模式，成立了一些國(guó)有獨(dú)資公司，這些公司接受委托與授權(quán)，對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理（課題組，2004）。）。許多學(xué)者看到，中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)處置長(zhǎng)期以來(lái)遵循“誰(shuí)占有、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)支配”的潛規(guī)則，形成了部門分割的“單位所有制”。因此存在一種擔(dān)心，采用上述管理的辦法，授權(quán)某個(gè)公司對(duì)事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)增值保值負(fù)責(zé)，可能會(huì)形成一種“部門所有制”與“單位所有制”的利益剛性，可能會(huì)增加未來(lái)中國(guó)事業(yè)部門深化改革的成本。降低事業(yè)單位未來(lái)的改革成本，可行的過(guò)渡改革辦法是，把事業(yè)單位現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)，經(jīng)評(píng)估后，以租約的方式租賃給那些服務(wù)品質(zhì)好、效率高、管理規(guī)范的事業(yè)單位，對(duì)“政府辦”與“民間辦”非營(yíng)利性質(zhì)的事業(yè)單位一視同仁。租期可長(zhǎng)可短，租金可隨行市而定，也可部分地采取零租金的辦法，扶持國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的事業(yè)領(lǐng)域與機(jī)構(gòu)�？梢杂蓪�業(yè)的非政府非營(yíng)利組織來(lái)評(píng)估事業(yè)單位綜合績(jī)效，政府可以根據(jù)與事業(yè)單位的合作效果與社會(huì)評(píng)估，將傳統(tǒng)的按人頭財(cái)政撥款制度，改為政府資助（即贈(zèng)予）與購(gòu)買結(jié)合的方式，將國(guó)有資產(chǎn)無(wú)償占有方式改為有期限的租賃方式。

　　政府職能第二次轉(zhuǎn)變與事業(yè)單位改革，是建設(shè)中國(guó)非政府非營(yíng)利性事業(yè)部門這一宏偉工程的兩個(gè)互動(dòng)環(huán)節(jié)，兩者互為前提。沒(méi)有事業(yè)單位的改革與中國(guó)非政府非營(yíng)利性事業(yè)部門的崛起，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)鄙僖劳�，沒(méi)有政府職能的第二次轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位改革不可能深入，一個(gè)能夠承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任的、成熟的、高效的非營(yíng)利事業(yè)部門不可能在中國(guó)形成。政府職能的第一次轉(zhuǎn)變，中國(guó)學(xué)會(huì)了用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法，增進(jìn)了有效發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，政府職能的第二次轉(zhuǎn)變，將使中國(guó)學(xué)會(huì)用群眾自治的辦法，增進(jìn)有效管理社會(huì)的能力。

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　　來(lái)源：《管理世界》2005年第2期

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