李�。何覈�(guó)信訪制度的成本收益分析

　　「內(nèi)容提要」本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了我國(guó)信訪制度從制度均衡向制度非均衡的轉(zhuǎn)變，指出雖然信訪制度的凈收益小于零，但與其它權(quán)利救濟(jì)模式相比，仍具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。因此，我國(guó)在一段時(shí)間內(nèi)還不能廢除信訪制度，而是應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)信訪制度的程序性和規(guī)范性的同時(shí)，確立司法救濟(jì)的權(quán)威性和有效性。

　　「關(guān)鍵詞」信訪/制度/成本收益分析

　　信訪制度改革是當(dāng)前的熱點(diǎn)，在強(qiáng)化還是弱化信訪這個(gè)問(wèn)題上，社會(huì)各界爭(zhēng)論不休。筆者認(rèn)為，任何制度的產(chǎn)生和存在都有其必要性，而這種必要性是基于成本和收益的比較，同理，任何制度的衰亡也與成本收益的比較直接相關(guān)。本文力圖通過(guò)信訪制度的成本收益分析，對(duì)信訪制度的改革略提建議。

　　一、制度的成本收益分析與制度的演化

　　1.制度的涵義。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。（注：［美］諾思，陳郁等譯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海人民出版社，1981年版。）廣義的制度包括憲法秩序、行為的倫理道德規(guī)范與制度安排；
前兩者一旦形成，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)不易變動(dòng)，被稱(chēng)為制度創(chuàng)新的外因。狹義的制度僅指制度安排，即約束特定行為模型和關(guān)系的一套行為規(guī)則；
它在一定時(shí)期內(nèi)可以變動(dòng)，被稱(chēng)為制度創(chuàng)新的內(nèi)因。（注：馮中越：《試論國(guó)有企業(yè)制度創(chuàng)新的成本與收益》，《北京商學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2期。）

　　2.制度的成本收益分析與制度均衡。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度均衡是指人們對(duì)既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種滿意狀態(tài)或滿足狀態(tài)，因而無(wú)意也無(wú)力改變現(xiàn)行制度。（注：馮中越：《試論國(guó)有企業(yè)制度創(chuàng)新的成本與收益》，《北京商學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2期。張曙光：《論制度均衡與制度變遷》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1992年第6期。）任何一種制度都可以為人們提供制度服務(wù)，使人們從中取得收益；
同時(shí)，任何一種制度的建立、運(yùn)行、維護(hù)和變革都需要一定的成本。因此，任何一項(xiàng)制度安排、制度選擇和制度創(chuàng)新都是人們進(jìn)行成本一收益分析的結(jié)果。首先，人們把同一制度安排和制度結(jié)構(gòu)的成本和收益加以比較，選擇在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)剡\(yùn)行收益大于運(yùn)行成本的制度，即制度凈收益大于零的制度。這是制度安排和制度選擇的必要條件。其次，人們把不同制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益加以比較，選擇其中凈收益最大的那項(xiàng)制度。這是制度安排和制度選擇的充分條件。一種制度安排和制度選擇的凈收益大于零，且在幾種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)中凈收益最大，這項(xiàng)制度是最優(yōu)制度。人們對(duì)這項(xiàng)制度感到滿意和滿足，這時(shí)對(duì)制度的需求就等于制度供給，人們無(wú)意也無(wú)力改變現(xiàn)行制度，這時(shí)的制度狀態(tài)就是制度均衡。④

　　3.制度的成本收益分析與制度非均衡。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人們產(chǎn)生不滿意和不滿足的原因是，現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，即出現(xiàn)了一個(gè)新的盈利機(jī)會(huì)。這時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生潛在制度需求和潛在制度供給，并造成潛在制度需求大于實(shí)際制度需求，潛在制度供給大于實(shí)際制度供給。人們?yōu)榱瞬蹲竭@個(gè)新的盈利機(jī)會(huì)，就會(huì)欲意和力圖改變?cè)�有的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，選擇和建立一種新的更有效的制度。但是，由于制度創(chuàng)新的動(dòng)力還不夠強(qiáng)大，制度創(chuàng)新的成本較高，雖然潛在制度需求能夠變成實(shí)際制度需求，而潛在制度供給卻不能夠變成實(shí)際制度供給，因而出現(xiàn)了“欲意改變而又尚未改變”狀態(tài)的制度非均衡。（注：張曙光：《論制度均衡與制度變遷》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1992年第6期。）制度非均衡產(chǎn)生的原因可以從外部影響和內(nèi)部矛盾兩方面看。從外部影響來(lái)看，外部環(huán)境的變化、資源條件的改變、外部發(fā)展的影響和效應(yīng)等，既會(huì)使原有的制度安排和制度結(jié)構(gòu)變得凈效益非最大化，產(chǎn)生了制度創(chuàng)新的動(dòng)力和需求，又會(huì)改變可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改變制度的有效供給。因此，外部影響會(huì)導(dǎo)致制度非均衡的出現(xiàn)。從內(nèi)部矛盾來(lái)看，制度的內(nèi)在矛盾必然會(huì)通過(guò)制度決定者與制度接受者之間的矛盾外在化表現(xiàn)出來(lái)，在新制度建立的初始階段，制度在內(nèi)在矛盾尚未充分展開(kāi)，制度的運(yùn)行成本低收益大，制度決定者與制度接受者都感到滿意和滿足，都無(wú)意改變。在制度運(yùn)行過(guò)程中，隨著制度成本收益的變化，制度決定者與制度接受者都感到不滿意和不滿足，只要制度決定者采取某些補(bǔ)充和完善措施，就能夠保持現(xiàn)行制度的凈收益最大化，也就不會(huì)發(fā)生制度非均衡。但是，隨著制度內(nèi)在矛盾的不斷發(fā)展，制度的運(yùn)行成本不斷增加，收益不斷減少，改變了現(xiàn)行制度的成本—收益關(guān)系，制度決定者與制度接受者的不滿意和不滿足逐漸積累，產(chǎn)生了制度創(chuàng)新的欲望和動(dòng)力，于是出現(xiàn)了制度凈收益非最大化的制度非均衡。（注：馮中越：《試論國(guó)有企業(yè)制度創(chuàng)新的成本與收益》，《北京商學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2期。）

　　4.制度的成本收益分析與制度創(chuàng)新。制度需求是由制度的社會(huì)凈收益決定的，是接受制度服務(wù)的社會(huì)成員的社會(huì)成本與社會(huì)收益的差額；
而制度供給是由制度的個(gè)別凈收益決定的，是提供制度服務(wù)的制度決定者的個(gè)別成本與個(gè)別收益的差額，即制度創(chuàng)新的成本與收益的差額。由于制度的社會(huì)成本和社會(huì)收益與個(gè)別成本和個(gè)別收益之間存在著差異和矛盾，其社會(huì)收益與個(gè)別收益之間也必然存在著差異和矛盾。因此，制度供給與制度需求決定的制度創(chuàng)新有兩種情況：一是當(dāng)新制度的社會(huì)潛在凈收益大于現(xiàn)行制度的社會(huì)凈收益，個(gè)別潛在凈收益小于現(xiàn)行制度的個(gè)別凈收益時(shí)，雖然能夠產(chǎn)生制度需求和創(chuàng)新動(dòng)機(jī)，但缺乏制度供給和創(chuàng)新能力，就會(huì)形成制度實(shí)際有效供給不足，不會(huì)發(fā)生制度創(chuàng)新，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度供求均衡。二是當(dāng)新制度的社會(huì)潛在凈收益大于現(xiàn)行制度的社會(huì)凈收益，個(gè)別潛在凈收益也大于現(xiàn)行制度的個(gè)別凈收益時(shí)，才會(huì)既有制度創(chuàng)新的需求，又有制度創(chuàng)新的供給；
既有制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，又有制度創(chuàng)新的能力，才會(huì)發(fā)生制度創(chuàng)新。在這時(shí)，制度創(chuàng)新者才會(huì)把潛在的制度供給變成現(xiàn)實(shí)的制度供給，進(jìn)行制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)從制度非均衡向制度均衡的轉(zhuǎn)變和飛躍。因此，制度創(chuàng)新與其說(shuō)取決于制度需求，不如說(shuō)取決于制度供給。（注：馮中越：《試論國(guó)有企業(yè)制度創(chuàng)新的成本與收益》，《北京商學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2期。）

　　二、信訪制度的成本收益分析

　　所謂信訪，是人民來(lái)信來(lái)訪的簡(jiǎn)稱(chēng)。廣義的信訪是指群眾通過(guò)寫(xiě)信或上訪，向各級(jí)黨政部門(mén)、人大、司法機(jī)關(guān)等單位提出要求、意見(jiàn)、批評(píng)、建議、愿望和申訴，以此來(lái)參政議政或維護(hù)自己的合法權(quán)利。狹義的信訪是指國(guó)務(wù)院1995年頒布的《信訪條例》所規(guī)范的行為，即“公民、法人和其他組織采用書(shū)信、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門(mén)（即各級(jí)行政機(jī)關(guān)）反映情況、提出意見(jiàn)、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)�！辫b于黨政部門(mén)是信訪人最主要的訴求對(duì)象，所以，本文研究的就是這種狹義的信訪。運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析我國(guó)現(xiàn)行的信訪制度，可以發(fā)現(xiàn)目前信訪體制改革的原因在于信訪制度處于由制度均衡向制度非均衡的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，制度創(chuàng)新呼之欲出。

　　1.信訪制度均衡的形成。中國(guó)的信訪制度確立于1951年，當(dāng)年6月7日，政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》。應(yīng)星認(rèn)為從確立至今，信訪制度可以劃分為三個(gè)階段：一是1951年至1979年的大眾動(dòng)員型信訪。這時(shí)期的信訪受政治運(yùn)動(dòng)影響，主要以揭發(fā)問(wèn)題和要求落實(shí)政策為主。二是1979年至1982年的撥亂反正型信訪。這一時(shí)期，信訪迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣走到了中心，信訪規(guī)模史無(wú)前例，主要內(nèi)容是要求解決歷史遺留問(wèn)題，平反冤假錯(cuò)案。三是1982年至今的安定團(tuán)結(jié)型信訪。信訪制度最主要的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛�解糾紛、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

　　如果按照這樣的劃分，信訪制度均衡出現(xiàn)在第二個(gè)階段。其一，當(dāng)時(shí)信訪制度的凈收益大于零。歷次運(yùn)動(dòng)造成的問(wèn)題是信訪的主要內(nèi)容，政治問(wèn)題當(dāng)然需要政治手段來(lái)解決，因此，信訪制度很自然地成為解決問(wèn)題的有效手段。刁杰成指出，1979年至1981年3年間信訪工作的特點(diǎn)：“來(lái)信數(shù)量之多，是建國(guó)以來(lái)之‘最’；
上訪人數(shù)之多，是建國(guó)以來(lái)之‘最’；
投入處理上訪問(wèn)題的人數(shù)之多，是建國(guó)以來(lái)之‘最’；
解決問(wèn)題之多，是建國(guó)以來(lái)之‘最’”。（注：刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996年版。）其二，信訪制度的凈收益最大。中國(guó)社會(huì)向來(lái)缺乏法治傳統(tǒng)，法治的發(fā)展總是斷斷續(xù)續(xù)的，要么屈從于人治，要么被人治所打斷，法治化進(jìn)程的真正啟動(dòng)是在改革開(kāi)放以后。因此，與當(dāng)時(shí)十分薄弱的司法救濟(jì)相比，信訪制度無(wú)疑更加優(yōu)越。另外，從信訪制度的供給和需求來(lái)分析也是如此。信訪制度的需求是毫無(wú)疑問(wèn)的，許多歷史遺留問(wèn)題需要解決，大量的冤假錯(cuò)案需要平反。從信訪制度的供給來(lái)看，國(guó)家既然要實(shí)現(xiàn)政治路線的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移（即從以階級(jí)斗爭(zhēng)為中心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心），就必須進(jìn)行撥亂反正的工作，集中、高效地解決大批歷史遺留問(wèn)題，平反冤假錯(cuò)案。信訪作為一種非常規(guī)的化解矛盾的方式，正是在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人空前重視、全黨全國(guó)動(dòng)員的情況下成了人民突擊解決問(wèn)題的利器。（注：應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》，2004年第3期。）

　　2.信訪制度非均衡的出現(xiàn)。1982年2月第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議的召開(kāi)和《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》的通過(guò)標(biāo)志著信訪制度真正進(jìn)入了新的時(shí)期。隨著國(guó)家在1982年宣告撥亂反正任務(wù)的基本完成，信訪制度重新回到國(guó)家政治機(jī)器的配件角色。（注：應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》，2004年第3期。）而與此同時(shí)，在確立依法治國(guó)的大方向下，其它權(quán)利救濟(jì)模式尤其是司法救濟(jì)模式在迅速發(fā)展。1982年憲法開(kāi)列和重申了中國(guó)公民權(quán)利的清單，為公民行使權(quán)利和實(shí)施權(quán)利救濟(jì)提供了可靠的依據(jù)。依此，可以大致確定公民權(quán)利救濟(jì)的體系：第一，司法救濟(jì)模式。公民通過(guò)行使訴權(quán)，主要依據(jù)《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等三大訴訟法，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)；
其中國(guó)家賠償、法律援助制度等是司法救濟(jì)的重要組成部分。第二，行政救濟(jì)模式。我國(guó)現(xiàn)有的行政救濟(jì)途徑主要是行政復(fù)議、行政仲裁和信訪，但是行政仲裁是行政機(jī)關(guān)解決相對(duì)人之間糾紛的方式，一般不適用于解決行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的行政糾紛。按照目前學(xué)術(shù)界的劃分，行政訴訟既是司法救濟(jì)，又是行政救濟(jì)，筆者認(rèn)為行政訴訟是公民行使訴權(quán)的一種方式，主要反映的是司法救濟(jì)的主旨，因此將其視為司法救濟(jì)。試通過(guò)比較三種制度——行政訴訟、行政復(fù)議和信訪的成本收益，論述信訪制度非均衡的出現(xiàn)。

　　國(guó)家信訪局局長(zhǎng)周占順在去年接受《半月談》采訪時(shí)坦陳：信訪活動(dòng)目前相對(duì)活躍，統(tǒng)計(jì)1993年群眾來(lái)信來(lái)訪總量開(kāi)始回升以來(lái)，信訪數(shù)量上升現(xiàn)象已持續(xù)11年。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2003年全年信訪超過(guò)1000萬(wàn)件。而與龐大的信訪總量極不相稱(chēng)的是極低的解決率。2004年5月至10月，于建嶸和他的6人課題組一起對(duì)中國(guó)的信訪制度進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查研究。這一調(diào)查是迄今為止國(guó)內(nèi)最大規(guī)模的針對(duì)上訪人群的調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，公民通過(guò)上訪解決問(wèn)題的比率只有千分之二�？梢�(jiàn)，信訪制度的收益是非常小的。而與之相反，信訪制度的成本卻非常高。其一，信訪機(jī)構(gòu)的成本較大。我國(guó)現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門(mén)都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。由于公民把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟(jì)甚至司法救濟(jì)的一種權(quán)利救濟(jì)方式，所以雖然信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)權(quán)，但承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任卻非常大。信訪問(wèn)題涉及到各個(gè)方面，出現(xiàn)了信訪問(wèn)題綜合癥，信訪機(jī)構(gòu)常常超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，信訪者在很大程度上把信訪機(jī)構(gòu)當(dāng)成了解決問(wèn)題的責(zé)任主體，一旦問(wèn)題得不到解決，少數(shù)信訪者可能會(huì)作出過(guò)激行為，工作繁重的信訪工作人員有時(shí)甚至還面臨著生命威脅。其二，信訪人的成本較大。由于信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，中央信訪機(jī)構(gòu)對(duì)地方及中央各部門(mén)信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強(qiáng)制約。上訪者一般先在地方轉(zhuǎn)圈，來(lái)到北京后，又在各個(gè)部門(mén)之間轉(zhuǎn)圈，然后，開(kāi)始在北京和地方之間轉(zhuǎn)圈。轉(zhuǎn)圈的時(shí)間如果要以上訪者上訪的時(shí)間來(lái)算，從幾年到幾十年都很常見(jiàn)。從財(cái)力消耗上，幾萬(wàn)、十萬(wàn)甚至傾家蕩產(chǎn)。上訪者已談不上什么生活品質(zhì)了。他們不洗澡，不換衣服；
生病了，只能聽(tīng)天由命，要不然就是去“自首”，讓截訪的拉回家去。（注：蘇永通：《“上訪村”的日子》，《南方周末》，2004年11月4日。）其實(shí)這些都還不是最大的威脅，最可怕的是一些地方政府在高壓下，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　對(duì)信訪者進(jìn)行收買(mǎi)、欺騙甚至打擊迫害。其三，中央政府的成本較大。各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)在沒(méi)有任何監(jiān)督下對(duì)信訪案件實(shí)行層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪不斷升級(jí)，各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚焦。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，2003年國(guó)家信訪局受理群眾信訪量上升14％，省級(jí)只上升0.1％，地級(jí)上升0.3％，而縣級(jí)反而下降了2.4％。另一個(gè)不容忽視的問(wèn)題是，信訪者對(duì)中央權(quán)威的信任減弱，進(jìn)京上訪成為中央政治權(quán)威流失的重要渠道。其四，地方政府的成本較大。為了破除官僚作風(fēng)，中央曾確立了信訪責(zé)任追究制，并按信訪量給各地排名。這個(gè)政策的初衷是想把問(wèn)題解決在基層，但客觀上給地方政府帶來(lái)了壓力。為了彰顯政績(jī)，有些地方政府在疲于應(yīng)付地方信訪之外，有的還要到北京“劫訪”。社科院課題組的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地方政府使用各種手段攔截上訪人（上訪人員稱(chēng)之為“劫訪”）進(jìn)入上級(jí)黨政機(jī)關(guān)已是公開(kāi)的事。四川省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任陳雙全介紹，2000年至2003年，四川省行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的信訪量一直居高不下，權(quán)力機(jī)關(guān)信訪量增加43.9％。“從北京領(lǐng)一個(gè)上訪者回來(lái)，要耗掉1萬(wàn)元人民幣，這是有關(guān)部門(mén)給省人大匯報(bào)的數(shù)字。”陳雙全說(shuō)，拋開(kāi)社會(huì)穩(wěn)定等因素不說(shuō)，從這一點(diǎn)來(lái)看，上訪帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力就非常巨大。（注：趙凌：《信訪改革引發(fā)爭(zhēng)議》，《南方周末》，2004年11月18日。）

　　由上可見(jiàn)，信訪制度的凈收益小于零，出現(xiàn)了制度非均衡，制度創(chuàng)新已具備必要條件。但制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度創(chuàng)新除了必要條件之外，還必須具備充分條件，即該項(xiàng)制度在幾種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)中凈收益非最大化。以下是對(duì)信訪制度與行政訴訟和行政復(fù)議的比較。

　�。�1）信訪制度與行政訴訟的比較。行政訴訟救濟(jì)在程序正義上相對(duì)信訪救濟(jì)而言其優(yōu)勢(shì)是非常突出的，完善和加強(qiáng)行政訴訟救濟(jì)對(duì)于建設(shè)法治社會(huì)所具有的意義是非常巨大的。不過(guò)，我們也還應(yīng)該看到，信訪救濟(jì)仍有訴訟救濟(jì)所不及的一些優(yōu)勢(shì)。其一，信訪救濟(jì)可以節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本或至少讓行政相對(duì)人感覺(jué)成本較低。其二，信訪救濟(jì)更有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛，增強(qiáng)裁定的相對(duì)獨(dú)立性。其三，信訪救濟(jì)在救濟(jì)效力上略勝訴訟救濟(jì)。總之，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，鑒于現(xiàn)行行政訴訟制度本身的諸多缺陷，司法獨(dú)立尚待實(shí)現(xiàn)、司法腐敗依然嚴(yán)重，地方關(guān)系網(wǎng)的無(wú)處不在、神通廣大，現(xiàn)行的行政訴訟體系在程序正義中很可能包含有實(shí)體不正義的一面。信訪救濟(jì)盡管缺乏規(guī)范的程序，盡管有很強(qiáng)的人治色彩和恣意成分，但它反而可能包含了實(shí)體正義的一面。盡管要實(shí)現(xiàn)這種實(shí)體正義不僅仍然是非常艱難的，而且還是非常偶然的，但是，在健全行政訴訟制度、樹(shù)立法律至上權(quán)威的漫長(zhǎng)過(guò)程中，信訪救濟(jì)無(wú)論對(duì)于仍對(duì)行政訴訟持懷疑態(tài)度的行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，還是對(duì)于在行政訴訟中走投無(wú)路的行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，都具有重要的意義。（注：應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》，2004年第3期。）

　　（2）信訪制度與行政復(fù)議的比較。信訪救濟(jì)與行政復(fù)議救濟(jì)這兩者都是行政主體內(nèi)部的救濟(jì)方式，但行政復(fù)議救濟(jì)比信訪救濟(jì)具有更嚴(yán)格的程序性，它又在一定程度上克服了司法救濟(jì)的程序繁復(fù)問(wèn)題，是一種兼具程序性與簡(jiǎn)便性的準(zhǔn)司法救濟(jì)。同時(shí)，行政復(fù)議救濟(jì)與行政訴訟救濟(jì)還存在著銜接關(guān)系，行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，除法律另有規(guī)定的外，可以向法院提出起訴。也就是說(shuō)，我國(guó)的行政復(fù)議在多數(shù)情況下與行政訴訟是前置關(guān)系，法院擁有最終的司法審查權(quán)。而信訪救濟(jì)則不存在這樣一種由正式制度搭建起來(lái)的通向司法救濟(jì)的橋梁。因此，如果僅僅從規(guī)則之治的角度來(lái)理解法治并據(jù)以衡量各種救濟(jì)方式的話（中國(guó)社會(huì)無(wú)序中的有序），復(fù)議救濟(jì)顯然有勝過(guò)信訪救濟(jì)的一面；
但是，如果從解決糾紛、獲得救濟(jì)的角度來(lái)看待問(wèn)題的話，我們就可以發(fā)現(xiàn)信訪救濟(jì)也還存在優(yōu)于復(fù)議救濟(jì)的另一面。其一，無(wú)論是行政復(fù)議的一級(jí)復(fù)議原則還是兩級(jí)復(fù)議原則，無(wú)論是行政復(fù)議與行政訴訟之間的前置原則還是自由選擇原則，對(duì)于行政相對(duì)人擺脫地方關(guān)系網(wǎng)的羈絆、獲得有效的救濟(jì)都是不利的。信訪救濟(jì)則因?yàn)榇嬖谠郊?jí)上訪的可能性而顯出它的某些優(yōu)勢(shì)和靈活性。其二，信訪救濟(jì)較之復(fù)議救濟(jì)的另一優(yōu)勢(shì)就是它可以廣泛地運(yùn)用調(diào)解�？傊�，信訪救濟(jì)與復(fù)議救濟(jì)、訴訟救濟(jì)一樣是內(nèi)部解決方式，所以，它通常是行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)與行政主體的秩序追求之間的平衡結(jié)果。這種“常識(shí)性的正義衡平”固然無(wú)法使行政相對(duì)人的權(quán)利主張得到完全的實(shí)現(xiàn)，但在目前諸多制度性障礙還不曾被克服的情況下，至少可以使行政相對(duì)人得到部分有效的救濟(jì)。（注：應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》，2004年第3期。）

　　可見(jiàn)，與行政訴訟、行政復(fù)議相比較，信訪制度仍具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，信訪制度創(chuàng)新還缺乏充分條件，信訪制度創(chuàng)新的動(dòng)力還不夠強(qiáng)大。雖然潛在制度需求能夠變成實(shí)際制度需求，而潛在制度供給卻不能夠變成實(shí)際制度供給，因而出現(xiàn)了“欲意改變而又尚未改變”狀態(tài)的制度非均衡。

　　三、信訪制度創(chuàng)新的路徑分析

　　基于我國(guó)的現(xiàn)狀，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，筆者認(rèn)為，可以從兩個(gè)方面考慮信訪制度的創(chuàng)新。

　　1.加強(qiáng)信訪制度的程序性和規(guī)范性。現(xiàn)實(shí)情況表明，無(wú)論對(duì)于公民權(quán)利救濟(jì)，還是對(duì)于維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的局面，信訪制度在目前都是不可或缺的。因此我國(guó)在一定時(shí)期內(nèi)還不能廢除信訪制度，而是要針對(duì)信訪制度的弊端，積極完善，以使信訪制度的收益最大化，實(shí)現(xiàn)制度均衡。信訪制度的根本弊端是不講程序、缺乏規(guī)范、充滿恣意，而要克服這一弊端，就必須加強(qiáng)其程序性和規(guī)范性。第一種方式，制定《信訪法》，提高信訪立法的層次。有些人士已經(jīng)建議出臺(tái)《信訪法》，甚至效仿法院兩審終審制，確定兩訪終訪制，用以保證有限度的上訪，將其納入法制化軌道。第二種方式，修改現(xiàn)行的《國(guó)務(wù)院信訪條例》。擬出臺(tái)的《四川省信訪條例》預(yù)示著《國(guó)務(wù)院信訪條例》修改的動(dòng)向。（1）加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力。四川省賦予信訪機(jī)構(gòu)交辦權(quán)和督辦權(quán)，明確了有關(guān)部門(mén)在交辦和督辦過(guò)程中的法律責(zé)任，并在全國(guó)首次提出行政問(wèn)責(zé)制，直接授予信訪機(jī)構(gòu)對(duì)辦理機(jī)構(gòu)人員處分的建議權(quán)，通過(guò)明確法律責(zé)任，防止置之不理。（2）擴(kuò)大《信訪條例》的覆蓋面。現(xiàn)行的《國(guó)務(wù)院信訪條例》只規(guī)范行政機(jī)關(guān)的信訪工作，對(duì)于人大、法院、檢察院的信訪工作，并未納入，這樣就無(wú)法適應(yīng)目前的形勢(shì)。因此，可以考慮將人大、法院、檢察院的信訪工作納入進(jìn)來(lái)，全面規(guī)范我國(guó)的信訪工作。第三種方式，具體制度的改革。如去年8月，中央建立了“集中處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”，這一制度的主要成員單位有中央辦公廳、國(guó)家信訪局、北京市等28個(gè)部門(mén)和單位。其主要職責(zé)是：了解、掌握信訪突出問(wèn)題及群體性事件的情況和動(dòng)態(tài)；
針對(duì)信訪突出問(wèn)題及群體性事件提出對(duì)策建議；
組織協(xié)調(diào)有關(guān)方面處理跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)的突出問(wèn)題及群體性事件；
督促檢查有關(guān)部門(mén)和地方處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件各項(xiàng)措施的落實(shí)。由于在一定程度上，信訪制度是以中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)長(zhǎng)期存在的‘人治’思想為基礎(chǔ)的，筆者并不主張第一種方式。而第三種方式，只是細(xì)枝末節(jié)地修改，不能扭轉(zhuǎn)信訪制度目前所面臨的困境。筆者比較贊同第二種方式，因?yàn)樗�與現(xiàn)狀最為吻合，能使信訪制度在發(fā)揮作用的同時(shí)，順應(yīng)我國(guó)的法治化趨勢(shì)。

　　2.確立司法救濟(jì)的權(quán)威性和有效性。依法治國(guó)是我國(guó)的大方向，在加強(qiáng)信訪制度的程序性和規(guī)范性的同時(shí)，必須確立司法救濟(jì)的權(quán)威性和有效性。無(wú)論是作為司法救濟(jì)的行政訴訟，還是作為準(zhǔn)司法救濟(jì)的行政復(fù)議，都由于特殊的社會(huì)環(huán)境和制度固有的弊端，沒(méi)有形成最大收益。那么如何才能形成司法救濟(jì)的最大收益呢？筆者認(rèn)為，可以從以下方面著手：其一，節(jié)省訴訟成本。訴訟成本高常常令公民望而生畏，因此對(duì)那些經(jīng)濟(jì)困難的原告應(yīng)提供法律援助和適當(dāng)減免相關(guān)費(fèi)用。同時(shí)，盡量運(yùn)用成本較小的準(zhǔn)司法救濟(jì)模式，如行政復(fù)議等。其二，擴(kuò)大受案范圍。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法第11條第1款第8項(xiàng)的規(guī)定，權(quán)益保護(hù)的范圍僅限于行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是對(duì)私法權(quán)利所作的基本分類(lèi)，但在公法上，公民的合法權(quán)益并非人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)所能涵蓋，諸如政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等對(duì)公民同樣重要。此外，行政訴訟救濟(jì)僅限于對(duì)違法行政行為的救濟(jì)，但對(duì)失當(dāng)和合法行政行為的救濟(jì)卻付之闕如。因此，擴(kuò)大受案范圍可以有效地則保護(hù)公民的合法權(quán)益。其三，提高辦案效率。司法救濟(jì)最鮮明的特點(diǎn)是對(duì)程序正義的追求。程序正義的根本所在是對(duì)恣意的排除，以保證裁定的客觀正確性和程序后果的不可抗拒性。但過(guò)于強(qiáng)調(diào)程序會(huì)形成拖延之弊，因此應(yīng)盡力提高辦案效率。其四，加強(qiáng)救濟(jì)力度。訴訟救濟(jì)力度比較有限，如行政訴訟只能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決定作有限的變更；
而信訪救濟(jì)可以對(duì)行政決定做完全的變更，因此要努力加強(qiáng)救濟(jì)力度。

　　中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，這一階段不僅是生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，從小規(guī)模的家庭生產(chǎn)向現(xiàn)代化的大機(jī)器生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，也是上層建筑的轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)權(quán)威向法理權(quán)威轉(zhuǎn)變。在這樣的社會(huì)背景下，我們既不能無(wú)視信訪制度的作用，也不能漠視社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，而是應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)信訪制度的程序性和規(guī)范性的同時(shí)，確立司法救濟(jì)的權(quán)威性和有效性，使公民權(quán)利在社會(huì)由人治向法治轉(zhuǎn)變的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)合法有效的救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)與公權(quán)力之間的相對(duì)平衡。

　　「作者簡(jiǎn)介」李俊，華東政法學(xué)院法社會(huì)學(xué)研究所講師、博士。（上海200042）

　　來(lái)源：《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第5期

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