丁元竹：推進社會管理體制改革的四點思考

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》把改革放在一個非常顯著的位置，認為“我國正處于改革的攻堅階段，必須以更大決心加快推進改革，使關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大體制改革取得突破性進展”。溫家寶總理在《關(guān)于制定第十一個五年規(guī)劃建議的說明》中進一步闡明“改革是經(jīng)濟和社會發(fā)展的強大動力，要不失時機地推進經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會管理體制改革”。

　　推進經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會管理體制四位一體的改革是我國“十一五”時期改革的基本任務(wù)。經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會管理體制改革相互關(guān)聯(lián)、相互制約，缺一不可，需要整體推進，同時每一個改革都包含豐富的內(nèi)容，需要分別認真研究和深入領(lǐng)會。

　　強調(diào)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，推進社會管理體制改革是《十一五規(guī)劃建議》的亮點之一。社會管理體制改革將為構(gòu)建社會主義和諧社會提供強大的體制保障。關(guān)于社會管理體制改革，我認為目前有四個問題需要進一步研究和深入思考。

　　第一，要研究社會管理體制改革的協(xié)調(diào)和總體設(shè)計機制。毫無疑問，在社會管理體制改革中，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。除此之外，是不是還需要有其他主體參與？比如說我們過去講社會事業(yè)單位，和隨著社會發(fā)展逐步發(fā)展起來的社會組織，等等。如果我們承認社會事業(yè)單位、社會組織必須參與社會管理體制改革，那就需要考慮它們?nèi)绾螀⑴c？它們?nèi)绾闻浜险�府整體的改革戰(zhàn)略？另外，就政府本身來說，現(xiàn)行行政框架內(nèi)分管社會發(fā)展的政府機構(gòu)很多，涉及文化、教育、科技、體育、衛(wèi)生、民政、發(fā)展和改革等，社會管理體制改革到底以哪個部門為主，或者說由哪個部門進行總體協(xié)調(diào)和籌劃？因為社會發(fā)展是一個整體，社會管理體制改革需要有總體設(shè)計�！笆�五”時期，社會管理體制及其改革是分部門進行的。目前來看，分部門的改革不利于從整體上完善社會管理體制，而且，分部門改革不可避免地會形成利益部門化趨勢。

　　政府參與社會發(fā)展決策，就是在經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展之間找到一種平衡手段。社會管理體制改革必須考慮社會目標與經(jīng)濟目標的統(tǒng)一。目前的問題是人們往往在二者之間進行權(quán)衡，并總是不能在有限問題上做出適當(dāng)?shù)呐袛�。從改革的目標來看，就是如何在社會目標和�?jīng)濟社會目標之間找到一種平衡和協(xié)調(diào)；
從改革行為來說就是如何在各個利益群體之間達成某種程度的妥協(xié)。所以，社會管理體制改革還需要各個利益群體的參與。

　　第二，要確定社會管理體制改革的內(nèi)涵�！笆�一五”時期社會管理體制改革要認真梳理復(fù)雜利益關(guān)系，著力解決一些影響社會發(fā)展的體制難題，目前來看主要集中在以下五個方面：如何建立健全城鄉(xiāng)一體化進程中的社會管理和公共服務(wù)體制和實現(xiàn)它們的創(chuàng)新問題；
收入分配體制改革中效率和公平的協(xié)調(diào)問題；
混合所有制社會格局下政府的有效社會管理和調(diào)控問題；
社會事業(yè)（文教衛(wèi)生文化體育等）、收入分配、社會保障、統(tǒng)一勞動力市場等領(lǐng)域的體制性障礙問題。這四個問題在相當(dāng)長一個時期內(nèi)會制約我國社會發(fā)展和社會運行效率的提高，“十一五”期間，這些關(guān)鍵領(lǐng)域的社會管理體制改革必須從體制機制上實現(xiàn)新的突破。最后，還有一個管理社會發(fā)展的有關(guān)政府部門之間的利益協(xié)調(diào)問題。從中央政府確定的改革目標和方向說，這些社會發(fā)展管理部門之間需要本著建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本目標，以提高基本公共服務(wù)水平為任務(wù)來制定政策和配置公共資源，而不是各自為政，為實現(xiàn)部門利益最大化來配置公共資源。

　　換一個角度說，目前有關(guān)社會發(fā)展管理部門管理的社會資源實際上是第二次分配后的公共財政收入。眾所周知，公共財政的目的在于實施國家的社會福利和社會保障，促進社會公平。公共財政出現(xiàn)的前提是市場失靈，在市場失靈情況下，政府以政權(quán)組織的角色，依據(jù)政權(quán)力量，以市場失效為范圍在全社會進行，以執(zhí)行國家的社會管理者職能，為市場提供公共服務(wù)。公共財政具有公共性和非市場營利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共預(yù)算來實現(xiàn)，主要包括：經(jīng)費預(yù)算和公共投資預(yù)算，社會保障基金預(yù)算在性質(zhì)上也應(yīng)是屬公共預(yù)算，它提供的也是公共服務(wù)。社會發(fā)展管理部門必須本著公共性和非市場營利性這兩個基本原則來使用公共財政資源。不從根本上認識這個問題，就不能更好地去為廣大人民群眾謀利益。政府各個部門用于社會發(fā)展的社會資源已經(jīng)進入二次分配過程，這些社會發(fā)展資源已經(jīng)是公共物品，社會發(fā)展管理部門必須保證這些物品的公共性，而不能成為各個部門自身的資源�！笆�一五”時期，這個問題要從根本上解決，這個問題不解決，社會管理體制改革就沒有找到根本突破口。

　　第三，理清完善的社會管理體制的標志。我認為理清完善的社會管理體制的標志是社會發(fā)展的公共投入在政府投入中的比例。評判一個社會對社會發(fā)展重視還是不重視，不是看它說了什么，而是看它做了什么，特別是看它把多少資源用于社會發(fā)展。

　　從國際經(jīng)驗來看，大凡重視社會發(fā)展的國家，都會在公共財政中把社會發(fā)展放在一個重要的位置。例如，ＯＥＣＤ國家政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入占其衛(wèi)生總投入的７０％以上。再如美國，經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，美國社會管理已經(jīng)由早期社會組織自我管理轉(zhuǎn)向由政府、社會組織和企業(yè)共同治理的模式。而且，政府的主要職能是社會管理。２００３年，美國四家之口，日收入在１８．８１０美元或低于這個數(shù)字被認為是貧困家庭。大約有１０％的美國人處于貧困線以下，全國貧困總?cè)藬?shù)達３５９０萬。為應(yīng)對貧困，許多家庭接受福利救助，大量政府資金用于低收入階層的食品、衣物和住宅。聯(lián)邦政府所有福利項目——包括社會保障、衛(wèi)生、各種福利項目——幾乎占去了其政府財政開支的６０％。即便如此，還是不能滿足社會需求。需求幫助的美國人不得不轉(zhuǎn)向其他福利資源——私人、慈善和志愿組織。為了幫助貧困家庭和個人，美國政府，聯(lián)邦和州政府，以及地方政府，也直接或間接支持這些慈善和志愿組織提供各類社會服務(wù)，主要方式包括：建立和完善法律和法規(guī)體系；
通過免稅或減稅鼓勵私人和公民慈善和志愿組織捐贈；
通過政府資金直接支持慈善和志愿組織；
通過對使用慈善和志愿組織提供服務(wù)的個人補貼、稅收返還等對慈善和志愿組織提供間接支持。一個國家６０％的財政預(yù)算都用于社會發(fā)展，我們不能不視其為公共服務(wù)型政府，這也是值得我們在構(gòu)建公共服務(wù)型政府和推進社會管理體制改革中認真思考的

　　我國社會管理體制改革涉及的內(nèi)容很多，根本性的標志之一就是要改革現(xiàn)行的公共財政結(jié)構(gòu)，加大社會發(fā)展投入在政府整個預(yù)算中的比重�？匆粋�政府的社會管理體制是否完善，看一個政府是不是真正轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，要看它財政結(jié)構(gòu)的變化。說一千道一萬，如果我們說我們是公共服務(wù)型政府，但我們的財政支出大部分還是用于生產(chǎn)性投資，而不是公共服務(wù)型的支出，那么這個公共服務(wù)型政府建設(shè)的方向就值得去認真考慮。所以我覺得“十一五”時期社會管理體制改革首先要改革我們的公共財政體制，特別是改革跟社會發(fā)展有關(guān)的公共財政�！笆�一五”時期政府財政支出要堅決從一般性競爭領(lǐng)域退出，公共財政對于社會發(fā)展的支出內(nèi)容必須以“市場失靈”和“公共產(chǎn)品和服務(wù)”為標準來嚴格界定和嚴格規(guī)范。

　　第四，要研究社會管理體制改革整體推進的問題。整體推進是什么意思呢？“十五”時期的社會改革和經(jīng)濟體制改革一樣，都是各個部門自己搞自己的。其實際結(jié)果不利于各個領(lǐng)域改革的深入，也不利于發(fā)展。社會管理體制要改革的內(nèi)容很多，例如衛(wèi)生事業(yè)改革、教育事業(yè)改革、文化事業(yè)改革、就業(yè)體制改革、收入分配體制改革等等，還有事業(yè)單位改革、社團改革、社區(qū)管理體制的改革。以事業(yè)單位改革、社團改革、社區(qū)管理體制這三個部門的改革為例，“十五”期間，它們的改革是各個部門分別在抓，各自推進。

　　毫無疑問，社會事業(yè)單位改革將是中國繼農(nóng)村經(jīng)濟體制改革、國有企業(yè)改革和政府行政機構(gòu)改革之后，為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制而進行的又一項重大戰(zhàn)略性改革。全面推進社會事業(yè)單位及社會事業(yè)管理體制改革，涉及社會管理和公共服務(wù)兩方面的重要內(nèi)容，目標是要提高政府管理社會生活的能力，改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，這不僅是進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，而且對于全面建設(shè)小康社會更具有不可忽視的重大戰(zhàn)略意義。但是事業(yè)單位改革離不開社團改革和社區(qū)管理體制的改革。它們之間相互聯(lián)系，相互制約。以社區(qū)改革為例，現(xiàn)在的社區(qū)改革中很重要的一個內(nèi)容涉及社團組織定位、社區(qū)內(nèi)部的社團組織的管理問題，如果社團管理不改革，社區(qū)管理體制怎么改革？在社會管理領(lǐng)域，把問題分隔起來的改革，從整體上來說是沒法推動的。所以，社會管理體制改革必須把與社會發(fā)展有關(guān)的各種體制、各類機構(gòu)、各種問題統(tǒng)一起來考慮，這是“十一五”時期社會管理體制改革的總體方向。

　　總而言之，“十一五”時期社會管理體制的改革，首先必須理順政府內(nèi)部各個社會管理部門的利益關(guān)系，把各個社會部門的利益關(guān)系不是變成部門利益之間的關(guān)系，而是變成一種真正的公共利益和公共物品，把對社會事業(yè)的投入變成公共財政、公共投入，在這個基礎(chǔ)上去滿足最廣大人民群眾的利益。否則，政府內(nèi)部的利益都協(xié)調(diào)不好，也就無法去滿足廣大人民群眾的利益，也不可能去完善和改革社會管理體制�！笆�一五”時期要建立完善的社會發(fā)展綜合決策機制，認真研究政府職能、部門合作、部門設(shè)置、公眾參與、財政支持、社會影響評價、技術(shù)支持等問題。

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