賈康:正確把握大思路，配套推進(jìn)分稅制

　　張曙光：咱們今年要隆重地紀(jì)念一下，所以給每個(gè)人一本證書。300期能夠堅(jiān)持下來，確實(shí)也不簡單了。這12年來，基本的宗旨沒變，就是要給大家搭建一個(gè)自由交流的平臺(tái)，通過這個(gè)平臺(tái)大家互相切磋，提升我們社會(huì)科學(xué)研究的水平。今天我們有幸請(qǐng)到賈康教授來作講演，講的是財(cái)政問題，他報(bào)告的題目是“把握大思路，配套推進(jìn)分稅制”。分稅制是我們今年面臨的一個(gè)大事情，下面咱們先請(qǐng)賈康來作講演，之后咱們各位專家再來評(píng)議。

　　賈康：這是我前一段時(shí)間有感而發(fā)寫的放在我們所內(nèi)報(bào)上的文字材料。大的背景應(yīng)該這么講，在94年財(cái)政稅收的配套改革走向分稅制為制度，對(duì)總體的中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌變形的意義是非常重大的，因?yàn)樨?cái)政的體制是要跟整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制相互匹配呼應(yīng)地走向市場經(jīng)濟(jì)，但是在94年以后，分稅制運(yùn)行十幾年，出現(xiàn)了非常突出的問題，關(guān)于分稅制方面的懷疑始終沒有中斷過，前一段時(shí)間我們所里討論的時(shí)候，有的同志結(jié)合調(diào)查就提出了這樣一種代表性的看法，說分稅制只適用于中央和省級(jí)，省以下不宜搞分稅制，另外，在省以下具體的區(qū)別對(duì)待方面，應(yīng)該區(qū)分先進(jìn)地區(qū)和落后地區(qū)，農(nóng)業(yè)依賴型地區(qū)和非農(nóng)業(yè)依賴型地區(qū)，分別走不通的路，最富的地方可以搞分稅制，窮得地方就別搞分稅制了。這樣的觀點(diǎn)我在過去的調(diào)研當(dāng)中就已經(jīng)聽到過，地方的同志說的可能沒有這么有條理，現(xiàn)在研究人員提出來可能條理更強(qiáng)一點(diǎn)，我覺得有必要按照個(gè)人意見把它勾畫一下，談?wù)剛�(gè)人的看法，所以就寫這樣一篇文字的東西。后來《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》的記者把它登到報(bào)紙上，之后地方同志有強(qiáng)烈的反應(yīng)，很多人打電話到報(bào)社去，也有很多人給我打電話，當(dāng)然給我打電話的人都是支持我的觀點(diǎn)的�；�本的內(nèi)容我想再跟各位匯報(bào)一下。

　　我覺得現(xiàn)在看起來有道理的“區(qū)別對(duì)待，因地制宜”的說法，按照我的歸納可以稱為“縱向分兩段，橫向分兩塊”這樣一種主張，真的要把它在今后的深化改革中去貫徹的話，就有一種危險(xiǎn)性，因?yàn)檫@種想法忽略了市場經(jīng)濟(jì)新體制要求的總體配套的思路，把財(cái)政體制回到了多種格局的包干就能解決中國問題的思路上去了，如果這個(gè)思路真的影響到實(shí)際部門，我想它的危害性是十分明顯的，我從正面分析，首先是強(qiáng)調(diào)把分稅制這樣一個(gè)分級(jí)分稅財(cái)政看作是市場經(jīng)濟(jì)新體制，這是小平同志南巡后確定的目標(biāo)模式要求的財(cái)政體制方面的一種配套，這個(gè)配套是需要在中國統(tǒng)一市場構(gòu)建當(dāng)中能逐步地讓它上下左右能貫通運(yùn)行的，在這里面，各種各樣的過渡措施不可避免，但是過渡措施不應(yīng)該成為實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)的障礙。如果對(duì)財(cái)政體制作一個(gè)回顧，其實(shí)應(yīng)該看到這個(gè)探索過程是從50年代初期一直到我們現(xiàn)在，前面二十幾年的經(jīng)驗(yàn)是走到了明確意識(shí)到財(cái)政必須分級(jí)，當(dāng)時(shí)覺得相對(duì)可行的是“總額分成、一年一定”。因?yàn)橹醒牒透鱾�(gè)省為代表的地方之間的談判當(dāng)中中央比較強(qiáng)勢(shì)，他們的意圖比較容易得到貫徹，所以這個(gè)體制就有高度集中的特征。改革開放以后轉(zhuǎn)成了分權(quán)，最有代表性的是80年代初開始的“分灶吃飯”，以后有各種各樣的演變，80年代末到90年代初相對(duì)穩(wěn)定的6種大包干或者其他的包干也是“分灶吃飯”下的一種包干制、分成制，直到南巡之后，94年下定決心把原來的行政性分權(quán)該成經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，走上分稅制的道路。所謂經(jīng)濟(jì)性的分權(quán)，按我的理解就是跳出了過去按照行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的一種分權(quán)模式，無論是集中還是分散，但還是沒有改變過去按照行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入這樣一個(gè)核心的內(nèi)容，而分稅制恰恰是要沖破這樣一個(gè)舊體制癥結(jié)的制度安排，它完全把組織財(cái)政收入放到一個(gè)依法分別由中央和地方政府征收國稅和地方稅的框架里去，所有的企業(yè)在法律面前是一視同仁的，無論企業(yè)大小，不分行政級(jí)別，所有的稅后利潤按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和法制政策環(huán)境制約之下的各種因素由企業(yè)自主分配。這個(gè)改變的意義是非常重大的，雖然在宣傳上財(cái)政部門從來沒有高調(diào)地來說它，作為研究者，我始終強(qiáng)調(diào)，這使我們前面改革10多年苦苦尋求的“刷出讓不同類型企業(yè)公平競爭的一條起跑線”開始變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，因?yàn)榘凑针`屬關(guān)系組織財(cái)政收入這樣一個(gè)基本的制度安排始終不可能使某一個(gè)具體形態(tài)上的企業(yè)都是在某個(gè)政府轄區(qū)之內(nèi)的，面對(duì)各個(gè)層次上的不同的政府受歧視或者過多干預(yù)，一旦走上分稅制道路，這個(gè)環(huán)境就開始得到實(shí)質(zhì)性的改變，這就是在整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)改革里邊政府和企業(yè)之間最基本的關(guān)系的一個(gè)突破，有了這樣一個(gè)突破，同時(shí)又伴隨著穩(wěn)定中央和地方的關(guān)系，搞分稅制沒有體制周期了，不存在體制周期上的很明顯的更迭了，地方政府更長期的行為又開始出現(xiàn)了，很快在整個(gè)政府性財(cái)力的整合上，預(yù)算外資金慢慢地喪失它的范疇存在的必要性，整個(gè)政府財(cái)力運(yùn)作的規(guī)范性和地方理財(cái)?shù)姆�(wěn)定性也都大大提升了，這種分稅分級(jí)的財(cái)政體制是跟市場經(jīng)濟(jì)的總體要求相配套的，如果換一個(gè)角度，不走這條路行不行？我們認(rèn)為別無他途，如果你回顧一下，現(xiàn)在在某些區(qū)域里我們還是搞包干制、分成制，原來所有的弊病都會(huì)一起回來，已經(jīng)反復(fù)證明過那些東西是不能跟市場經(jīng)濟(jì)配套的，這里邊有意見的分歧，它實(shí)際上是通過事權(quán)到財(cái)權(quán)到財(cái)力的配置這樣一個(gè)邏輯鏈條，在制度安排上理清楚分稅制、分級(jí)財(cái)政是怎么樣的一個(gè)運(yùn)行機(jī)理，而有些同志認(rèn)為財(cái)權(quán)似乎可以放到一個(gè)比較次要的位置上，你只要把事權(quán)明確了，通過轉(zhuǎn)移支付把財(cái)力配好了，財(cái)權(quán)怎么配置無所謂，但是實(shí)際上這套制度安排放在一起，各級(jí)政府對(duì)市場經(jīng)濟(jì)要求應(yīng)該明確的職責(zé)后邊必然是要先把財(cái)權(quán)，也就是廣義稅基的事情說清楚，不說清楚廣義稅基怎么配置，在我們的現(xiàn)實(shí)生活中就出現(xiàn)了體制的紊亂，在這樣的情況下，中央再費(fèi)盡九牛二虎之力加強(qiáng)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，整個(gè)局面還是不能扭轉(zhuǎn)。

　　我的文字里邊非常強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)，中央拿什么稅，地方拿什么稅，要跟整個(gè)體制打通，放在一起以后，“以政控財(cái)、以財(cái)行政”這樣的制度安排才能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，然后，在實(shí)際的財(cái)權(quán)配置基本成形以后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)槎惢�的收益程度低而造成的基本公共服�?wù)要滿足所需要的資金的缺口由轉(zhuǎn)移支付自上而下地補(bǔ)足，在財(cái)力的環(huán)節(jié)上達(dá)成各個(gè)地方能夠脫離的局面，我是這么理解這樣一個(gè)邏輯鏈條的，從這個(gè)角度來看，顯然各個(gè)方面它都必須放在一個(gè)統(tǒng)一市場里打通了來考慮的，不可能把這個(gè)事情分成一小塊一小塊的，從中央到地方的縱的角度來看，它必須是上下連通的，從各個(gè)區(qū)域之間，也必須是按照一套規(guī)則來安排的，所以在第一個(gè)大的方面，我強(qiáng)調(diào)的是94年分稅體制改革后的大方向和基本制度成果必須肯定和維護(hù)，現(xiàn)在碰到的問題是在過渡中間，省以下體制實(shí)際上沒有得到什么實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，可以說到目前省以下的財(cái)政體制并沒有真正進(jìn)入分稅制的軌道，現(xiàn)在省以下也都是“一地一設(shè)、各不相同、五花八門、討價(jià)還價(jià)、復(fù)雜應(yīng)變”這樣一套“分成制”、“包干制”的辦法，不僅是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)省以下市里邊有哪個(gè)地方能夠看到一個(gè)分稅制的相對(duì)清晰的框架？欠發(fā)達(dá)地區(qū)就更明顯了，很多地方越靠近基層，反正日子過不下去，他們就傾向于搞一個(gè)“包干制”、“分成制”就得了，那么現(xiàn)在就不能動(dòng)搖分稅制這個(gè)方向，不能夠從根基上改變這個(gè)決心，而是應(yīng)該往前看，怎么樣解決逐步過渡的問題，第一個(gè)方面我強(qiáng)調(diào)這樣一個(gè)大的方向上的分析認(rèn)識(shí)。

　　第二個(gè)方面我想來看看基層財(cái)政的困難到底是怎么造成的，這是很多地方同志強(qiáng)烈反應(yīng)多年、很多學(xué)者關(guān)注多年的問題。我強(qiáng)調(diào)的還是在過渡不順的過程中矛盾的積累引出縣鄉(xiāng)財(cái)政困難突顯起來，這個(gè)困難應(yīng)該講是我們國家總體轉(zhuǎn)軌的過程中創(chuàng)新的支撐力不足在縣鄉(xiāng)困難的具體的某一個(gè)窗口上的集中體現(xiàn)，看起來這個(gè)環(huán)節(jié)上的問題最嚴(yán)重，但絕不能就事論事地來理解它，我們的困難的具體表現(xiàn)是事權(quán)重心下移，財(cái)權(quán)重心上移造成的，從中央到地方的五級(jí)里邊，從財(cái)力分配的比重來看，94年以后中央財(cái)政拿的比重從原來的不到40%上升到現(xiàn)在的55%左右，省一級(jí)從94年的16.8%迅速上升到28.8%，每年要上升兩個(gè)百分點(diǎn)，市一級(jí)沒有詳細(xì)的數(shù)據(jù)，但據(jù)一般的觀察，他們是高端，可以通過各種手段把財(cái)力往自己的手上集中，特別是實(shí)行市管縣的地方，這個(gè)權(quán)力更大，上面三級(jí)的財(cái)力比重都上升，那么下面兩級(jí)的財(cái)力比重自然而然地就下降。在財(cái)權(quán)重心上移的同時(shí)，事權(quán)重心卻在下移，94年體制沒有明確規(guī)定的事權(quán)，實(shí)際上最后都基本上壓倒了基層，哪個(gè)事權(quán)除了紕漏都是對(duì)地方官員政績的一票否決，比如社會(huì)保障，你只要有一個(gè)五保戶上訪去鬧事了，就是地方政府你自己去擺平的問題，如果人家鬧得過不下去了，喝了農(nóng)藥，那么你的官就沒了。這種事權(quán)的實(shí)際的壓力，當(dāng)然還有其它的很多分歧，比如各個(gè)部門互相攀比著要求底下達(dá)標(biāo)，幾年大變樣，每個(gè)部門都有它的實(shí)際支出的標(biāo)準(zhǔn)的貫徹，這種潛規(guī)則又是十分紊亂的，但是實(shí)際上地方哪個(gè)都不能得罪的，你要得罪了一個(gè)部門，以后你的運(yùn)轉(zhuǎn)上就困難重重，這種事權(quán)重心下移，財(cái)權(quán)中心上移的困難，我認(rèn)為不是由于分稅制，恰恰是因?yàn)闆]有實(shí)際進(jìn)入分稅制軌道時(shí)的包干制、分成制累積放大的結(jié)果，到底是改革惹出的麻煩還是改革不到位表現(xiàn)出的麻煩？在分稅制方面，我的看法是很明確的，我認(rèn)為是改革不到位，因?yàn)楝F(xiàn)在省以下還沒有進(jìn)分稅制軌道，現(xiàn)在除了問題你要把板子打在分稅制身上，那是打錯(cuò)地方了。如果說大的方向上沒有別的選擇，搞市場經(jīng)濟(jì)必須搞分稅制，那么就剩下一個(gè)大的方向了，通過什么辦法能克服現(xiàn)在的矛盾，往下繼續(xù)深化改革，我認(rèn)為現(xiàn)在很明顯的一個(gè)障礙是中國省以下的市級(jí)財(cái)政框架和分稅制的貫徹落實(shí)之間存在著不相容的性質(zhì)，94年希望動(dòng)態(tài)地解決省以下上分稅制軌道的問題，現(xiàn)在已經(jīng)反復(fù)證明此路不通，因?yàn)榘凑帐幸患?jí)的框架就是無解，如果無解退回去，就是前面說到的那個(gè)問題了，原來的體制弊病都會(huì)回來，要想把這個(gè)事走通，有沒有什么柳暗花明的途徑，往后我想先作好一個(gè)鋪墊，正面提出問題實(shí)際上就等于扁平化，在這里面當(dāng)然也要說清楚，在現(xiàn)實(shí)生活里面，中央提高財(cái)力有它的必要性，因?yàn)橹醒氲穆氊?zé)要求調(diào)解地區(qū)之間的差異，這一方面的責(zé)任更重了，省一級(jí)提高財(cái)力你說它完全不對(duì)嗎？也不是完全沒有道理，咱們一個(gè)省相當(dāng)于國際上的一個(gè)國家，問題是它把它的財(cái)力提高后，它的轉(zhuǎn)移支付是不是加強(qiáng)了？市一級(jí)加強(qiáng)你也不能說它完全不對(duì)，它也有它的苦衷，也有它的合理的因素，關(guān)鍵是所有看似合理的或者看似并不合理的因素合在一起就出現(xiàn)了基層財(cái)政困難而且成為越來越過不去的障礙，必須把問題非常鮮明地提到整個(gè)制度安排上，還是要強(qiáng)調(diào)體制的問題，它不是一個(gè)能夠通過加強(qiáng)管理、通過提高覺悟、通過一些小的緩解措施或者局部的一些不聰明的辦法把整個(gè)局面轉(zhuǎn)換過來的事情，必須是強(qiáng)調(diào)整個(gè)稅費(fèi)體制改革的事情。這里面也說到了農(nóng)村稅費(fèi)改革后牽一發(fā)而動(dòng)全身的例子，實(shí)際上也非常明顯，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)民減負(fù)以后，那個(gè)時(shí)候是從不反彈的角度出發(fā)，到現(xiàn)在為止誰也不敢打保票說這個(gè)負(fù)擔(dān)可以不反彈，一直走到讓農(nóng)業(yè)稅停征，現(xiàn)在仍然沒有把握這個(gè)困難能不能克服，農(nóng)民也困難，基層政府的環(huán)節(jié)上也困難，往前走到底靠什么東西？所以這方面是從怎么跟制度轉(zhuǎn)軌變型配套來提供出制度創(chuàng)新的因素的角度來說的。

　　篇幅有限，在這里邊我也沒有展開講五級(jí)跟三級(jí)的對(duì)比，比較簡要地說，最典型的是香港只有一級(jí)財(cái)政，它是不分級(jí)的。新加坡的具體情況我沒有去調(diào)查，但是可想而知，它是絕對(duì)搞不到三級(jí)的。大國一般情況下只有三級(jí)，美國這個(gè)世界頭號(hào)強(qiáng)國是分這么三級(jí)的：聯(lián)邦、州、地方，它的地方大到人口1000多萬的紐約市，小到幾千人口的小鎮(zhèn)，三級(jí)來實(shí)現(xiàn)政府實(shí)體的配置，日本這個(gè)東方大國是單一制，也是三級(jí)，它最基層的村，大概1000多人，很類似于美國的情況，無論是聯(lián)邦制還是單一制，財(cái)政的層級(jí)沒有高過三級(jí)的，有的行政上可能有四級(jí)，但看看它如何配置稅基，也能發(fā)現(xiàn)它實(shí)體的財(cái)政層級(jí)也就只有三級(jí)的樣子。我們現(xiàn)在的五級(jí)和分稅制在省以下落實(shí)之間存在的不相容性如果想要改變的話，那么就得另辟蹊徑，所以在后面的第三個(gè)部分，我強(qiáng)調(diào)要對(duì)癥下藥，來積極推行扁平化的改革試驗(yàn)，進(jìn)而為分稅制在省以下的貫徹創(chuàng)造條件，這幾年我們?cè)谡{(diào)研和地方同志的交流里邊，感覺已經(jīng)形成了一些帶有鼓舞因素的實(shí)際改革的動(dòng)作了。安徽最早搞稅費(fèi)改革，在改革后它實(shí)際感受到了“牽一發(fā)而動(dòng)全身、一環(huán)扣一環(huán)”的矛盾，那么它最后走到哪呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)全省通通實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，換句話說，就是完全放棄了鄉(xiāng)財(cái)政的努力，80年代前期，我們明確改變了人民公社政企合一的體制以后，把它作為一級(jí)政權(quán)來提出的，建設(shè)鄉(xiāng)財(cái)政，到現(xiàn)在為止，哪怕是最發(fā)達(dá)的區(qū)域，比方說上海郊區(qū)，一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也做不到嚴(yán)格到位的狀態(tài)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要配金庫的金庫已經(jīng)沒有配套條件了，在這種發(fā)達(dá)區(qū)域，銀行、稅務(wù)、工商等都不是按照行政建制，而是按照經(jīng)濟(jì)去配，那么你按照行政建制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政配金庫這個(gè)事情已經(jīng)沒有操作前景了，農(nóng)業(yè)稅停收以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)的收入基本為零，在稅費(fèi)改革后，明確提出支出提升到縣一級(jí)來管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出現(xiàn)在也變成了鄉(xiāng)一級(jí)的這幫人自我維持的支出了，從各個(gè)角度觀察，實(shí)際上都不能成為一級(jí)財(cái)政了，那么我們就必須正視這個(gè)現(xiàn)實(shí)，把鄉(xiāng)理財(cái)看成縣級(jí)預(yù)算下面的一個(gè)執(zhí)行單位來看待，不再把它作為財(cái)政體制里的一個(gè)層級(jí)，言下之意，鄉(xiāng)財(cái)縣管了就根本不用討論怎么給鄉(xiāng)鎮(zhèn)配稅基的問題，把這個(gè)層級(jí)扁平化了，這條路通過鄉(xiāng)財(cái)縣管或者類似的改革來走。另外一個(gè)可打主意的是省管縣，在這方面做得最有經(jīng)驗(yàn)的是浙江，因?yàn)榻▏�以后幾十年風(fēng)風(fēng)雨雨，這將始終堅(jiān)持這省管縣，它的意思是省下邊的市和縣是行政不同級(jí)的，但是財(cái)政同級(jí)，市和縣是放在一個(gè)平臺(tái)上和省政府說話，搭建財(cái)政體制，這樣一來，按照分稅制的要求，如果配稅基的話，就不考慮市和縣分別配稅基，它都是一樣的，是一個(gè)平臺(tái)上的一個(gè)稅基，省和市、縣之間原來多出來的一個(gè)層次就可以把它簡化掉，這樣如果這兩個(gè)層面的東西同時(shí)能夠修成正果，地方、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)就變成了省、市、縣兩個(gè)層級(jí)，這里面我們聽到的很多信息還是有很多鼓舞人之處，比如湖北把鄉(xiāng)財(cái)縣管和省管縣一起推，現(xiàn)在湖北的框架已經(jīng)是一個(gè)扁平化以后的框架了，省下面就是市、縣，但是它把武漢郊區(qū)和恩施自治州單獨(dú)處理，因?yàn)橛刑厥馇闆r，這也是因地制宜的一個(gè)實(shí)事求是的表現(xiàn)，另外它還試驗(yàn)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的黨政兩個(gè)職務(wù)一肩一挑，按照這樣的邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的五大班子最后要變成鄉(xiāng)公所或者鎮(zhèn)公所、派出機(jī)構(gòu)，而且把這些改革進(jìn)一步延伸到中央現(xiàn)在非常強(qiáng)調(diào)的農(nóng)村綜合改革的通盤考慮里面去了。

　　從地稅的情況來看，其實(shí)大家都承認(rèn)原來這些事情的副作用很大，地市這一級(jí)一般的行政公府就是派出機(jī)構(gòu)，不是五大班子的，財(cái)政也不用單獨(dú)設(shè)一個(gè)層級(jí)，它的財(cái)政不叫財(cái)政局，而叫財(cái)政處，就是80年代以后搞市管縣，然后各個(gè)地方都紛紛實(shí)行地市合并、撤地設(shè)市，派出機(jī)構(gòu)變成了五大班子齊全的這么一個(gè)架構(gòu)，這樣一來已經(jīng)增加了很多問題，但是現(xiàn)在基本的事情做得差不多了，全國333個(gè)地市級(jí)的單位里面現(xiàn)在又有50多個(gè)是地區(qū)行政公署，其他的都是地市合并了，這樣一來，地市這一級(jí)上原來比較精簡的人員安排現(xiàn)在變成一開會(huì)，黑壓壓的一大片五大班子幾十號(hào)人，每一個(gè)人都是一個(gè)地級(jí)干部或者市級(jí)干部，都得配專車、配司機(jī)或者配秘書，司機(jī)和秘書又得配住房和公費(fèi)醫(yī)療條件，他又要拉著他的親友一起享受公費(fèi)醫(yī)療條件，行政成本的放大其實(shí)個(gè)地都觀察得到的，但是大家心照不宣，這個(gè)事是增加位置，是皆大歡喜的事，所以就做了。現(xiàn)在已經(jīng)面對(duì)這樣一個(gè)絕大部分都成了五大班子齊全的層級(jí)，我們可做的就是借鑒浙江的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在財(cái)政層級(jí)上把它虛化掉，承認(rèn)你行政不同級(jí)，但是財(cái)政體制上不給你這個(gè)層級(jí)安排，這樣一來，兩個(gè)層級(jí)的改革似乎使省以下分稅制不能貫徹的困局豁然開朗，好像變成了柳暗花明又一村的狀態(tài)，你如果按照這兩個(gè)層級(jí)的改革往前走，比如湖北現(xiàn)在的框架，進(jìn)一步討論怎么分稅，似乎一下子就變的相對(duì)清晰了。增值稅可以先實(shí)行中央地方的分享，不動(dòng)它，這樣40%多的收入是一個(gè)很穩(wěn)定的支撐，其他的比如營業(yè)稅可以往省級(jí)靠，房地產(chǎn)稅可以一起來實(shí)現(xiàn)，跟市場經(jīng)濟(jì)配套的稅收安排的輪廓就可以勾出來，那么原來的困局就變成了我們?cè)趺匆徊揭徊綄?shí)現(xiàn)它的問題，你5年實(shí)行不了，那么10年行不行？10年見不了眉目，15年總能見到眉目吧？當(dāng)然這里面我們過去的研究者提出了一套所謂的原則，這個(gè)在十六屆五中全會(huì)里有很好的表述，就是建立和事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，中央、省、市、縣應(yīng)該結(jié)合預(yù)算法的修改，結(jié)合其他一些可改進(jìn)的事情，明確地說，各自應(yīng)該承擔(dān)什么樣的職責(zé)，首先應(yīng)該把投資權(quán)說清楚，94年的文件是在這方面知難而退，財(cái)政預(yù)算司的同志跟我們說不好規(guī)定怎么做，根本通不過，所以當(dāng)時(shí)的文件等于說各級(jí)政府都可以做各類投資，那么以后應(yīng)該規(guī)定地方兩個(gè)層級(jí)，至少先從市縣這個(gè)層級(jí)明確退出一般競爭性投資領(lǐng)域，投資權(quán)的糾葛如果能夠理清，其他事情都好辦。稅基配完以后，就使現(xiàn)在預(yù)算制度的問題，現(xiàn)在已經(jīng)作了很多鋪墊，在這些鋪墊的基礎(chǔ)上，繼續(xù)把它往下推就是了，后面我們還提出了兩個(gè)，一個(gè)叫“一級(jí)產(chǎn)權(quán)”，這是十六大的突破，我們覺得無可回避，籠統(tǒng)的全民所有財(cái)產(chǎn)實(shí)際上必須在具體的產(chǎn)權(quán)管理上明確到底是哪一級(jí)的，這樣才可能有國有資產(chǎn)管理方面有意義的操作，還有就是“一級(jí)舉債權(quán)”，現(xiàn)在地方的舉債是前規(guī)則浮出水面壓倒一切的問題，哪個(gè)地方你去看，地方債務(wù)都有一大堆，所以必須在規(guī)范的方面給它找出正路，我們覺得這樣才是使基層財(cái)政解困的治本之路，當(dāng)然還要有中央和省兩級(jí)自上而下客觀合理地轉(zhuǎn)移支付，這個(gè)轉(zhuǎn)移支付能把最欠發(fā)達(dá)地區(qū)必須由政府提供的基本的公共設(shè)施脫離出來，轉(zhuǎn)移支付按照客觀因素算清楚是相對(duì)容易的，這是文字資料里邊在這個(gè)層面強(qiáng)調(diào)的一些看法。

　　最后一個(gè)部分講到怎么理解分類指導(dǎo)和因地制宜，還是想強(qiáng)調(diào)要漸進(jìn)地走向總體規(guī)范化的制度安排，因?yàn)槲覀儑�家現(xiàn)在的情況千差萬別，不論你有多好的改革試驗(yàn)，都不可能一刀切地往下貫徹的，不能簡單地推行，十六屆五中全會(huì)的建議里面非常明確地提出了省直管縣，但限制在又條件的地方，這樣就體現(xiàn)了不一刀切。強(qiáng)調(diào)因地制宜、分類管理呢，具體的我注意到管理干勁比較大的省份，現(xiàn)在要實(shí)現(xiàn)省管縣的難度是比較大的，浙江是70多個(gè)縣，安徽現(xiàn)在也說它已經(jīng)是省管縣了，安徽的縣的數(shù)量也不太多，不超過100個(gè)，有些地方像寧夏、海南就更容易了，它們天生就是一個(gè)省管縣的體制，但一些大省比如河南、山東等等到底怎么辦？只能是結(jié)合以后行政區(qū)劃的變革的配套因素來做，由于敏感的事情是不宜放在公開場合過多討論的，有些學(xué)者很敏感地意識(shí)到這個(gè)問題，說扁平化以后，中國要搞到60個(gè)省左右，然后他設(shè)計(jì)了具體的方案掛到網(wǎng)上，引起了軒然大波，民政部就趕快出來表態(tài)說沒有任何這方面的考慮，純粹是學(xué)者的一些設(shè)想，所以很多事情都是偷偷摸摸做的。實(shí)話實(shí)說，中國這個(gè)事情做起來難度要比過去大，現(xiàn)在中國也只能在動(dòng)態(tài)的過程中慢慢地解決行政方面配套的問題。但是肯定是有這個(gè)因素的，有些發(fā)達(dá)地區(qū)很明顯，是不宜套用鄉(xiāng)財(cái)縣管的，像東莞這么發(fā)達(dá)的地方，它一個(gè)虎門鎮(zhèn)，我前幾年到那的時(shí)候，它的財(cái)政所的所長說他們所是天下第一所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入它是5個(gè)多億，排全國第一，現(xiàn)在據(jù)說已經(jīng)到20多個(gè)億了，它一個(gè)鎮(zhèn)的財(cái)政收入抵兩個(gè)西藏自治區(qū)的財(cái)政收入，這種地方有它特殊的因素，東莞原來作為一個(gè)縣，后來技術(shù)發(fā)展了以后，早早地提升為地級(jí)市，但它下面沒有設(shè)區(qū)，它下邊的十幾個(gè)設(shè)區(qū)實(shí)際上沒有以后如何將它們鄉(xiāng)財(cái)縣管的問題，而是如何合理地將它們合并成區(qū)的問題，下邊再設(shè)鎮(zhèn)公所、街道辦事處，是這樣一個(gè)路徑，所以鄉(xiāng)財(cái)縣管這樣一個(gè)路徑到東莞這樣發(fā)達(dá)的地區(qū)就沒什么用處了。另外極端的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是地廣人稀的邊疆，也不能套用這些辦法，比如西藏、新疆，那個(gè)地方的基層政權(quán)怎么設(shè)置得專門討論，新疆有一個(gè)鄉(xiāng)，在塔里木河流域，是跟著水流走的，200多里的狹長地帶，幾千人口，這種地方的基層政權(quán)到底應(yīng)該如何搭建，不是我們現(xiàn)在一般的討論能夠說清楚的問題。而新疆的行政架構(gòu)就很特別，它是兵團(tuán)和自治區(qū)兩套系統(tǒng)共同控制這個(gè)區(qū)域，非常復(fù)雜，所以那個(gè)地方一定要單獨(dú)討論。但是我覺得更多的地方按照這樣兩個(gè)層級(jí)、一般的改革是可以進(jìn)一步去探索的，在這里邊，分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待是為了最終形成一種上下左右貫通的分級(jí)的財(cái)政體制的過渡型的安排，這種過渡性的安排我認(rèn)為不是歸之以“縱向分兩段，橫向分兩塊”這種思路的，從縱向來說，省以下體制不宜提倡都搞分稅制，應(yīng)該是創(chuàng)造條件，力求逐步脫離這10多年來滯留于非分稅制的困局來實(shí)質(zhì)性地貫徹分稅制，那么這種對(duì)于地方來說意義特別重大的產(chǎn)業(yè)支柱的培養(yǎng)現(xiàn)在應(yīng)該特別關(guān)注房地產(chǎn)稅，在十六屆三中全會(huì)的決定里已經(jīng)非常明確地說了“條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”，這個(gè)物業(yè)稅的說法借用的是香港的表述，實(shí)際上就是不動(dòng)產(chǎn)稅，現(xiàn)在財(cái)政部已明確安排了在六個(gè)地方搞物業(yè)稅的試點(diǎn)，先空轉(zhuǎn)，摸到一定經(jīng)驗(yàn)后再擴(kuò)大試點(diǎn)進(jìn)入實(shí)轉(zhuǎn)，這樣的一種改革我認(rèn)為預(yù)示著以后給市縣這個(gè)層級(jí)構(gòu)建支柱性財(cái)源的制度創(chuàng)新空間已經(jīng)被打開，有些都市化程度高的地方，這些事情做起來其實(shí)很簡便，咱們拿青島作例子，因?yàn)榍鄭u過去算中心城市，前些年，它只是在房地產(chǎn)稅收的收入方面做了點(diǎn)加強(qiáng)管理的工作，不涉及怎么樣去改進(jìn)稅收本身，不涉及拉開地段檔次，不涉及把非經(jīng)營性的不動(dòng)產(chǎn)考慮在內(nèi)，這些都不涉及，只是做排查，加強(qiáng)管理，就使得青島來自不動(dòng)產(chǎn)的收入以每年80%的速度往上走。我跟北京市的稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)提過這件事，他說北京市現(xiàn)在不著急拿這些錢，北京市工商業(yè)活動(dòng)強(qiáng)力發(fā)展，它已經(jīng)能完成稅收任務(wù)，干嘛著急地去拿這塊福財(cái)呢？但從稅制的公正來說，這塊福財(cái)是應(yīng)該拿的，遠(yuǎn)的不說，就說我了解的財(cái)政部的住房的情況，住房改革的時(shí)候說摸了一下底，財(cái)政部的房源是好幾千套，當(dāng)時(shí)財(cái)政部要分房子的人有1000多人，一個(gè)人可以分兩三套房子，但實(shí)際上不可能，老干部手里拿到四套房子，在過去的發(fā)展歷史當(dāng)中，他自己拿一套，給兒女一套，有的甚至要第三套、第四套，實(shí)際上這些房子什么狀態(tài)？兒女長大了、出國了，另外自己賺大錢了，不住這房子，這種情況普遍發(fā)生，那么這房子空的時(shí)候，偷偷摸摸有人在搞出租，房改以后更是名正言順地出租，而出租按照現(xiàn)在的規(guī)定是應(yīng)該上稅的，所以這別福財(cái)在都市區(qū)域是為數(shù)可觀的，就借著這個(gè)事，以后房地產(chǎn)稅還要考慮地段因素，因?yàn)橐�按照房地產(chǎn)的影子價(jià)格，同樣面積，同樣造價(jià)的不動(dòng)產(chǎn)一塊在市中心，一塊在沒有什么商業(yè)活動(dòng)的門頭溝，它的稅基的差別至少是幾十倍的，很可能是幾百倍的差別，這個(gè)東西要能如實(shí)地翻出來以后，水源就漲出一大塊了。另外每隔幾年重定一次稅基，那么就鼓勵(lì)地方政府專心致志地優(yōu)化投資環(huán)境，這等于不斷提升自己資源的豐裕程度，每一次重定稅基都是地方政府套現(xiàn)自己財(cái)源建設(shè)成果的機(jī)會(huì)，這樣批地方政府的職能的定位和財(cái)源建設(shè)就天然地合在一塊了，市場經(jīng)濟(jì)要求的東西跟它原先要求的就配套了，這件事情是應(yīng)該在現(xiàn)在做的。所以我覺得在縱向的角度來看，分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待不是不搞分稅制，只是在分稅制的推行方面要區(qū)別，橫向說，如果區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)、落后地區(qū)或者農(nóng)業(yè)依賴以及非農(nóng)業(yè)地區(qū)，能不能走出這樣一條路來？我個(gè)人是持強(qiáng)烈否定態(tài)度的，乍一聽有道理，但是如果你按照某一個(gè)指標(biāo)把這個(gè)區(qū)分弄到體制框架的層面上，馬上整個(gè)顛覆性的影響就會(huì)出來了，我始終認(rèn)為這種指標(biāo)的區(qū)分只能體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付的因素法上面，這些指標(biāo)帶入轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算因素以后，形成各個(gè)地方可分配財(cái)力的不同，在體制框架上，是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)上下左右的貫通，我們可以試想不將整個(gè)體制框架區(qū)別對(duì)待，只講現(xiàn)在里邊其穩(wěn)定砝碼作用的增值稅，增值稅沒有別的選擇，只能搞中央和地方共享，94年以后，這種共享是非常明確的，中央拿75%，地方拿25%，很多地方提出能不能區(qū)別對(duì)待，這個(gè)事情只要一開這個(gè)口子的話，那么分稅制的基本框架很可能就形成一個(gè)突破口，很快就分崩離析了，那么所有地方都會(huì)理直氣壯地要求區(qū)別對(duì)待，沒有這樣一個(gè)規(guī)范以后，我們實(shí)際上是要回到中央和地方五花八門的分成和包干的談判機(jī)制，而在這種情況下，必然會(huì)出現(xiàn)原來的“會(huì)哭的孩子有奶吃”這種弊病。這些年，不能說這種弊病沒有了，但是這個(gè)框架擺在這，比過去淡化了。有些東西過去沒有放在很堂而皇之的位置考慮，實(shí)際上也有中國特色，比如對(duì)西藏這樣的地方的對(duì)口支援完全可以討論怎么樣來使它合理化，通過這種轉(zhuǎn)移支付來援助欠發(fā)達(dá)地區(qū)，總的體制框架應(yīng)該是堅(jiān)持把它上下都貫通的，按照分稅制的框架去貫徹，所以因地制宜、分稅指導(dǎo)我個(gè)人的理解是一種策略和操作層面的要領(lǐng)，基本框架和戰(zhàn)略大方向?qū)用鎭碚f，還是要把握好市場經(jīng)濟(jì)新體制要求的總體的目標(biāo)模式，逐漸來大造一種合理、規(guī)范、穩(wěn)定、長效、內(nèi)部貫通的制度安排來解縉與我們市場經(jīng)濟(jì)配套的長遠(yuǎn)目標(biāo)。大概就是這些要點(diǎn)，向各位匯報(bào)匯報(bào)，借此機(jī)會(huì)，請(qǐng)各位專家批評(píng)指正。

　　張曙光：剛才賈康教授就財(cái)稅體制的問題作了一個(gè)很好的報(bào)告，你的想法是要堅(jiān)持分稅制的方向，現(xiàn)在中央和省一級(jí)已經(jīng)明確了，但是省以下似乎還是亂七八糟的，那么現(xiàn)在就是一方面要把中央和省這方面堅(jiān)持下去，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　另一方面，關(guān)鍵是在下邊如何推進(jìn)，下邊的推進(jìn)要保證分稅制的方向，圍繞這個(gè)，你的很重要的想法就是扁平化，把現(xiàn)在的五級(jí)變成三級(jí)，把地一級(jí)的變成派出機(jī)構(gòu)，把鄉(xiāng)一級(jí)的也變成派出機(jī)構(gòu)，這樣就變成三級(jí)了：中央一級(jí)，省一級(jí)，市縣一級(jí)。扁平化可能是行政改革很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)槲�托的鏈太長，很難管。從財(cái)政上是這樣，那么底下怎么管？有兩個(gè)方向，一個(gè)是鄉(xiāng)財(cái)縣管，再一個(gè)是地級(jí)的財(cái)政由省來管，就是省管市縣，基本思路是這樣的，我覺得思想很清楚，咱們今天來討論的專家也很多，我想從安老師開始。

　　安體富：咱們當(dāng)初實(shí)行分稅制的時(shí)候，只考慮到它的條件，一個(gè)是政府職能轉(zhuǎn)換，還有就是稅系應(yīng)當(dāng)完善，并且比較穩(wěn)定，如果既不穩(wěn)定又不完善，那么你怎么分稅��？當(dāng)初也提到在困難地區(qū)沒法分稅，咱們的分稅體制為什么推了好幾年呢？與這個(gè)也有關(guān)系，但是總體來說，我還是同意與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，還是應(yīng)該采取分稅制的，這個(gè)問題怎么解決？可以進(jìn)一步研究。再一點(diǎn)是賈康講到扁平化問題，實(shí)際上就是推行三級(jí)財(cái)政，這個(gè)我總體也是同意的，因?yàn)樵蹅儸F(xiàn)在的五級(jí)又是五大班子，人浮于事，不僅沒法分稅，另外也臃腫，效率也不高，所以我看這個(gè)還是可以考慮的，但是有一點(diǎn)，就像賈康講的，不要一刀切，現(xiàn)在普遍存在著“市挖縣”，但也有市比較好的，可能對(duì)縣也會(huì)有支援，所以這樣有的人認(rèn)為還不錯(cuò)，不要再回去，但我還是同意賈康德觀點(diǎn)。

　　當(dāng)前我們分稅制最突出的矛盾就是基層的矛盾，鄉(xiāng)財(cái)縣管的話就是把縣鄉(xiāng)放到一塊，就是普遍困難，甚至?xí)�影響我們將來的政治穩(wěn)定，按照賈康這樣來進(jìn)行，應(yīng)該會(huì)緩解一些，有好處，但我認(rèn)為根本的癥結(jié)不在這。咱們政府職能轉(zhuǎn)變沒解決，再一個(gè)就是事權(quán)劃分不清，事權(quán)里面當(dāng)然最根本的是投資權(quán)，這個(gè)方面營利性的應(yīng)該退出去，這個(gè)原則大家都是同意的，但是現(xiàn)在它還困難，另外我也不同意用國債投資減少，我認(rèn)為這值得研究，凡是你用于投資的，都應(yīng)該靠發(fā)國債來解決，不要用一般的。然后尤其到基層，根本不應(yīng)該搞投資，所以把問題放在這很重要，但我認(rèn)為現(xiàn)在事情不光是這個(gè)，就是這個(gè)不要的話，行政、文化、科學(xué)教育也在吞食它，所以我覺得現(xiàn)在下邊之所以這么困難，是因?yàn)橄逻吙偟氖聶?quán)不清，在事權(quán)不清的情況下，事權(quán)是層層下放，到縣鄉(xiāng)市最重的，但是財(cái)權(quán)、財(cái)力是層層上收，最后它不匹配越來越嚴(yán)重，根本在這，你實(shí)行了扁平化后可能能緩解這個(gè)問題，但不能從根本解決，主要是市鄉(xiāng)之間，中央、省承擔(dān)的責(zé)任太小了，比如教育，現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育投入的比例嚴(yán)重失衡，而且義務(wù)教育財(cái)政投入的主體很不合理，整個(gè)義務(wù)教育當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了78%，縣負(fù)擔(dān)了9%，省負(fù)擔(dān)惡了11%，中央負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育不到2%，就是這么個(gè)情況，而西方國家中央和州一級(jí)要負(fù)擔(dān)到80%到90%，就是中央和省一級(jí)要占絕大部分，而我們都弄到縣鄉(xiāng)一級(jí)去了，這一塊根本承擔(dān)補(bǔ)了的。再講一個(gè)公共衛(wèi)生，公共衛(wèi)生的財(cái)政投入的主體更不合理，縣鄉(xiāng)一級(jí)承擔(dān)了55%到60%，中央也是承擔(dān)了2%，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生投入的比例也是嚴(yán)重失衡的，農(nóng)村公共衛(wèi)生投入只占15.8%，而公共衛(wèi)生投入城市是占48.2%，衛(wèi)生部有個(gè)統(tǒng)計(jì)，政府衛(wèi)生投入一共投了587.2億，大部分用在城市，用在農(nóng)村的只有92.5億，所以這個(gè)差距太大了，比如義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)在地區(qū)間是極不平衡的，2004年上海小學(xué)生的人均教育事業(yè)費(fèi)是6680元，河南是654元，上海是河南的10.2倍，公用經(jīng)費(fèi)上海小學(xué)生的人均是1665元，河南是42.6元，上海市河南的38.7倍，現(xiàn)在我們講公共財(cái)政的陽光要照到農(nóng)村，但是問題在制度上，我原來提過，像義務(wù)教育，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該按人算，然后分一下，縣鄉(xiāng)一級(jí)的應(yīng)該承擔(dān)多少，省一級(jí)的應(yīng)該承擔(dān)多少，中央應(yīng)該承擔(dān)多少，不能像現(xiàn)在這樣底下承擔(dān)不了��！所以我就主張要“動(dòng)大手術(shù)”，就是政府的職能要轉(zhuǎn)變，然后明確政府職能到底要干什么，還有文化、教育、科學(xué)、就業(yè)、衛(wèi)生、社會(huì)保障這些到底應(yīng)該怎么辦？也就是說現(xiàn)在就應(yīng)該改稱因素法，這里面有一些困難，但是不管有多么困難，應(yīng)該明確他應(yīng)該指出他應(yīng)該支付的是多少，他應(yīng)該組織的收入是多少，然后你再轉(zhuǎn)移支付等等，在分稅制的基礎(chǔ)上，最后你必須是這樣的，所以剛才的情況怎么解決呢？國外有兩種解決辦法，一種是多給他收入，這是通過分稅制來解決，再一個(gè)就是通過轉(zhuǎn)移支付，要么你不給他收入，你把事權(quán)往上收，如果這么搞了，就不會(huì)出現(xiàn)困難了，而這個(gè)問題應(yīng)該說難度非常大，現(xiàn)在是用得不規(guī)范，各級(jí)政府都給自己多用，比如貴州在省里面是比較困難的，但是你到貴陽市去看一看，都是過得非常好，高樓大廈，吃喝什么的，廣東夠富裕了吧，你到它的一些縣去看看，困難得不得了，什么問題呢？上一級(jí)自己有錢了，把事都往下放，解決這個(gè)問題必須要靠制度改革，這個(gè)問題不解決，基層的困難沒法解決，所以實(shí)行扁平化以后可能改善一點(diǎn)，但不能從根上解決，要從根上解決，一個(gè)是政府的職能轉(zhuǎn)變，你要先解決公平問題，為市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件，再一個(gè)是層層的事權(quán)要明確，中央承擔(dān)多少，地方承擔(dān)多少，然后各級(jí)要?jiǎng)澢宄�，然后再看看它�?yīng)該支出多少，是該轉(zhuǎn)移呢，還是該怎么弄？公共財(cái)政就應(yīng)該讓全體人民共享改革發(fā)展的成果，公共財(cái)政應(yīng)該均等化，這個(gè)難度非常大，但是要逐漸地往這個(gè)目標(biāo)努力。所以我基本同意賈康的觀點(diǎn)，但是要?jiǎng)哟笫中g(shù)，主要還是解決這個(gè)問題：事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)力要匹配，并且要用科學(xué)的方法，用制度來解決這個(gè)問題。我就講那么多。

　　劉玲玲：張老師已經(jīng)非常精練地把主要思想都概括出來了，我非常同意賈康教授的觀點(diǎn)，我覺得從邏輯上看是這樣的：中國從94年來10多年的分稅制改革的意義是重大的，我們必須充分估計(jì)改革意義的重要性，過去我們一直在原來的體制框架下作文章，無論你做哪個(gè)方面的改革，都沒有能夠離開原來的體制，1994年在中國的財(cái)政歷史上，我們邁出了非常重要的一步，就是我們搞了分稅制，盡管這個(gè)分稅制是初步的，還有這個(gè)分稅制是兩個(gè)制度，一個(gè)是多級(jí)政府對(duì)稅基的分享問題，另外一個(gè)就是多級(jí)政府之間財(cái)力的動(dòng)態(tài)平衡，有的政府強(qiáng)有得政府弱，弱的政府怎么辦？我得有一套轉(zhuǎn)移支付制度，另外兩個(gè)制度并舉，這個(gè)制度建立起來才比較完善，但是基于當(dāng)時(shí)的歷史條件，不大可能，應(yīng)為地方政府不愿意支持你的改革，所以中央財(cái)政實(shí)際上是作了妥協(xié)，但至少在全國財(cái)政界，我們給大家的腦子里塞進(jìn)去了一個(gè)東西，就是說我要通過一套完整的、規(guī)范的、制度化的東西來長期地解決多級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，我覺得這個(gè)意義是非常重大的。今天我們體制上出現(xiàn)了問題，不是我們的體制錯(cuò)了，而是我們的體制改革沒有配套，我們是整個(gè)發(fā)展過程中出現(xiàn)了問題，所以解決這個(gè)問題也只能通過堅(jiān)定不移地完善制度，應(yīng)該是這樣，這是第一個(gè)觀點(diǎn)。

　　第二個(gè)觀點(diǎn)，我覺得賈康教授已經(jīng)講得非常明確了，比如多級(jí)政府在分稅的問題上，中央和省當(dāng)年的分稅也有很多不完善的地方，但至少我們有一個(gè)中央稅，有一個(gè)共享稅，有一個(gè)地方稅。現(xiàn)在比較重要的是省以下的地方政府的分水，也就是建立一個(gè)完善的地方稅的體系的問題，如果按照我們的扁平化的三級(jí)政府的設(shè)置，中央稅、所得稅是隸屬于中央的部分，現(xiàn)在問題不是很大，因?yàn)閭�(gè)人所得稅目前還是地方稅，企業(yè)所得稅我們還是把它變成了一個(gè)共享稅，另外就是我們?cè)瓉淼墓蚕矶惪赡茈S著增值稅的改革而變得輕一點(diǎn)，但是作為共享稅的地位在相當(dāng)長的時(shí)間里都不會(huì)改變，在相當(dāng)長的時(shí)間里，地方政府的最穩(wěn)定的稅源是什么？剛才賈康教授講過了，是關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的稅，而這個(gè)稅應(yīng)該如何來開征，實(shí)際上我們已經(jīng)具備了開征的條件，關(guān)鍵是你要搞實(shí)名制，沒有實(shí)名制的話，無論是個(gè)人所得稅還是企業(yè)稅，都是漏掉的，不容易征上來，但是我們相信這些制度在這個(gè)平臺(tái)上會(huì)建起來，所以我想關(guān)于完善一個(gè)地方稅體系的思路，現(xiàn)在看來已經(jīng)很明晰了，賈康教授已經(jīng)講得非常清楚了。接下來就是省以下的地方政府面臨地方政府財(cái)力的動(dòng)態(tài)平衡的問題，就是轉(zhuǎn)移支付的問題，前一段時(shí)間，就是10月份的下旬，金部長在山東搞了一個(gè)國際會(huì)，這次實(shí)際是金部長也點(diǎn)頭同意了，就是我們想搞一個(gè)轉(zhuǎn)移支付的立法，當(dāng)然很多國際組織、包括外國組織的專家就問：你已經(jīng)有一個(gè)預(yù)算法了，干嗎再搞這樣一個(gè)法律呢？中國的轉(zhuǎn)移支付從94年開始就沒有能夠真正地搞起來，你的稅收返還依然是多級(jí)政府對(duì)于同一稅源的分享問題，所以我的建議是關(guān)于稅收返還這一大塊就不要?jiǎng)铀�了，它�?shí)際上是未來我們來考慮多級(jí)政府如何來分享稅源的問題，真正意義上的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該有兩塊，一塊是老體制補(bǔ)助，那個(gè)游戲規(guī)則是不公平的，實(shí)際上帶有政府之間橫向轉(zhuǎn)移支付的味道，不過那個(gè)時(shí)候是我們的總理或者我們的財(cái)長講了很多故事，各個(gè)省的領(lǐng)導(dǎo)聽了以后發(fā)現(xiàn)那么窮的地方大家都流了眼淚，流下的眼淚是金子，就上交個(gè)中央一點(diǎn)錢，實(shí)際上我們化掉了一些錢，大體到現(xiàn)在還有100多個(gè)億，目前從分稅制到現(xiàn)在已經(jīng)歷任了三個(gè)財(cái)長，這100多個(gè)億繼續(xù)化緣上來，繼續(xù)分下去，這是一塊，還有一塊是2000多個(gè)億的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這個(gè)分配得不透明，剛才賈康教授講到了說按因素法來分，我想思路有兩個(gè)，一個(gè)是中央增量的部分有沒有可能加大一般轉(zhuǎn)移支付的力度，按因素法來分，那么增量的部分到底有多大，去年全國稅收增加了5000個(gè)億，我想大體是這樣一筆帳：全國用于交易的經(jīng)費(fèi)由于我們加大投入，現(xiàn)在化掉了3000個(gè)億，全國用于公共衛(wèi)生和醫(yī)療花了840個(gè)億，全國用于政府機(jī)構(gòu)的招待費(fèi)我們實(shí)際上花了3000個(gè)億。我們政府機(jī)構(gòu)養(yǎng)車、養(yǎng)司機(jī)就花了2000個(gè)億，我們的政府機(jī)構(gòu)出國學(xué)習(xí)大體上花了2000個(gè)億，我在想比如說出國學(xué)些的事，咱們能不能只花1000個(gè)億？省一半，咱們吃的可不可以再少一點(diǎn)，不吃肯定不行的，養(yǎng)司機(jī)的部分比較難了，不養(yǎng)司機(jī)的話，咱們財(cái)政部的部長或者司長到了某個(gè)省得自己掏車費(fèi)，好像有的時(shí)候不大現(xiàn)實(shí)，我想至少從中央現(xiàn)有的財(cái)力上擠出一點(diǎn)錢來，再從增加的財(cái)力上擠出一點(diǎn)錢來，增加一半的轉(zhuǎn)移支付，我覺得還是應(yīng)該能擠出錢來的，而且不至于導(dǎo)致中央和各個(gè)省之間利益的大的沖突，2000多億的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付我是建議我們搞專項(xiàng)的陽光法案，比如用于教育，用于公共衛(wèi)生，特別是農(nóng)村的義務(wù)教育和公共衛(wèi)生，包括我們說的最基層的政府提供最基本的服務(wù)，包括養(yǎng)人，最基本的公務(wù)員的工資都沒有，包括自然災(zāi)害，我想有沒有可能通過一個(gè)陽光法案來讓地方政府有一個(gè)知情權(quán)，讓老百姓有知情權(quán)，我們把我們的分配方案拿出讓分一分，讓大家能參與一下，我覺得這里減少制度內(nèi)部不規(guī)則造成的損失應(yīng)該能解決一些問題，所以轉(zhuǎn)移支付，剛才安體富老師已經(jīng)講了，長期看，我們確確實(shí)實(shí)要實(shí)現(xiàn)地方的公共服務(wù)能力均等化，但多少年呢？這個(gè)確實(shí)是一個(gè)長期的目標(biāo)，50年代美國總統(tǒng)搞了一個(gè)消滅貧困的計(jì)劃，主要是兩件事，一件事是建立一個(gè)低保制度，另一件事是解決窮的州的問題，美國人從50年代一直到里根上臺(tái)花了30年的時(shí)間，大規(guī)模的一般性的轉(zhuǎn)移支付我看它是花了30年的時(shí)間，它徹底地解決了州與州之間地方政府行政能力的均等化的問題，我們用多少年的時(shí)間？我們用30年的時(shí)間也許老百姓不同意，但是我想肯定要經(jīng)過一段較長的時(shí)間，但是眼下應(yīng)付困難，我感覺要先解決中西部特別貧困的地區(qū)地方政府最低服務(wù)能力的問題，那么這里就像我剛才說的，能不能擠一點(diǎn)錢，包括現(xiàn)有的財(cái)力出來，搞一搞陽光法案，加大投入力度，所以聽了這個(gè)會(huì)以后，我感覺我們財(cái)政界的同仁們?cè)谖磥碇袊�的�?cái)政改革的大的方向上，包括堅(jiān)持完善制度方面，我們已經(jīng)有了非常明晰的思路，這是我受到啟發(fā)最大的地方。

　　李紹龍：我主要是搞經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的，今天聽賈康教授講財(cái)政改革，我覺得分稅制是在制度這方面做的最根本性的改革，后來我看一些歷史方面的書，發(fā)現(xiàn)我們有好些財(cái)稅體制跟幾千年前都很相似，我們現(xiàn)在是共產(chǎn)黨在執(zhí)政，實(shí)際上執(zhí)政的方式、理念等方面跟封建的時(shí)候是一模一樣的，所以你看市場體制進(jìn)行之后的話，就產(chǎn)生很多矛盾，包括剛才賈康說的那些幾級(jí)財(cái)政的事，都是地方利益或者中央利益之間的利益之爭，但如果這個(gè)體制不是跟這個(gè)市場相符合的話，剛才劉教授說的什么陽光法案，在我們的體制里面，這個(gè)實(shí)際上是不可行的，因?yàn)槲覀冎袊�人幾千年來在這種體制下，人是非常有創(chuàng)新能力的，后來我研究發(fā)現(xiàn)中國人實(shí)際上就是制度創(chuàng)新的動(dòng)物，只要你制度出來了，他在制度可執(zhí)行的角度上就馬上給你轉(zhuǎn)換掉了，變換出新規(guī)則來了，這些規(guī)則都是潛規(guī)則，所以剛才說到整個(gè)體制的改革什么的，我覺得分稅制是要堅(jiān)持的，但是還會(huì)遇到很多難點(diǎn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　所以我們搞財(cái)稅的應(yīng)該往這方面多努力。

　　說到制度的建設(shè)上，制度不是一個(gè)細(xì)節(jié)問題，是要根據(jù)幾撥人不同的對(duì)立面，還有你當(dāng)權(quán)者做了很多熟悉民心的事后，慢慢形成的一個(gè)穩(wěn)定的制度，所以說這種制度到底怎么樣，可能是一個(gè)長時(shí)間的東西，剛才賈康說的扁平化的制度，其實(shí)這個(gè)是很振奮人心的，我覺得像我們這代人能看到是最好的，但這個(gè)確實(shí)很難，老百姓的觀念是很難改變的。上一次我在成都見到我老師，他說現(xiàn)在都是官本位，我說大家都想著去做官，是因?yàn)檫@里面有利益，而不是市場上有利，但是這個(gè)官本位，你不要怪做官的，不是那個(gè)人想做官是壞事，而是我們這套制度，支持這套制度的老百姓都是想著要做官，對(duì)做官的任何事情，都是接受的。這就使得做官的做什么事情都公共的意識(shí)，我就舉一個(gè)特別簡單的例子，幾個(gè)同學(xué)里面，你一介紹，先說這個(gè)做官的，好像這個(gè)做官的就使最厲害的了，我覺得這種觀念本身就是官本位的基礎(chǔ)，我覺得老百姓要把這些觀念全部都改變、淡化這種觀念的時(shí)候，那不是我們這一代人能看得到的。所以說到這個(gè)制度，像分稅制的政治基礎(chǔ)就是民意，但是像剛才安老師說的事權(quán)和財(cái)權(quán)要匹配，這個(gè)不是哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)說要匹配就一定能夠做到的，如果他要能夠有效地實(shí)行的話，第一是要有監(jiān)督的，所以跟老百姓是密切聯(lián)系在一起的。我現(xiàn)在學(xué)經(jīng)濟(jì)，學(xué)著學(xué)著，我覺得很難敢對(duì)現(xiàn)實(shí)問題說什么，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題最終就是一個(gè)政治問題，跟體制是密切聯(lián)系在一起的，最后就跟我們每個(gè)人的想法和觀念都密切聯(lián)系在一起。所以我覺得賈康在他的位置上，要搞研究，提出分稅制是一定要堅(jiān)持的，這個(gè)是一定的，如果有的可以搞分稅制，有的可以不搞，那么有很多地方制度就會(huì)不搞，但是我覺得近期的重點(diǎn)是怎么呼吁政府對(duì)那些可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公平的稅種提一些建議，使得政府能夠采納，比如如果我們的物業(yè)稅開征，那么房地產(chǎn)就不會(huì)那么貴的，我們現(xiàn)在相當(dāng)于是把所有的稅都?xì)w到買房子的價(jià)格里面去了，如果我們按分期的價(jià)格來支付，就是說你買了房子之后，每年都要付稅，這樣的話你有很多財(cái)產(chǎn)、有很多房屋，實(shí)際上對(duì)你來講是有很多成本的，就是這些問題。

　　馬蔡�。航裉旆浅８吲d能有這么一個(gè)機(jī)會(huì)來參加第300期天則雙周學(xué)術(shù)論壇，應(yīng)該說剛才聽了幾位老師前輩的發(fā)言很受啟發(fā)，應(yīng)該說今天賈老師的觀點(diǎn)，尤其是后半段，我在很早就拜讀過了，應(yīng)該說這幾年也一直在思考這個(gè)問題，可能也許是思考多了，有時(shí)候就胡思亂想，再加上我這個(gè)人在思維習(xí)慣上比較習(xí)慣于劍走偏鋒式的，可能有些地方考慮不周。我想首先說一個(gè)和縣鄉(xiāng)財(cái)政有關(guān)，但是和五級(jí)財(cái)政不相關(guān)的一個(gè)問題，就是我們現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難大體是00年以后的，我看了很多文獻(xiàn)，在這有一個(gè)特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)我們的數(shù)據(jù)主要來自于典型調(diào)查，沒有一套非常嚴(yán)格的全國性的數(shù)據(jù)，我記得99年財(cái)政不機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候，是把地方司并到預(yù)算司去了，在地方司下原來有一個(gè)鄉(xiāng)財(cái)部，這個(gè)鄉(xiāng)財(cái)政部過去是搞全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表體系，在鄉(xiāng)財(cái)部撤掉以后，我問過省一級(jí)的財(cái)政預(yù)算部，他們說鄉(xiāng)財(cái)部都沒了，我們都不知道報(bào)給誰了，都不報(bào)了，我感覺這兩個(gè)事，一個(gè)是99年發(fā)生，一個(gè)是00年以后凸顯，我們從來沒把這兩件事放在一起，從時(shí)間上也許是個(gè)巧合，但是我從后來學(xué)著的分析中發(fā)現(xiàn)，我們?cè)诜治龅臅r(shí)候有一個(gè)很大的困難就是沒有數(shù)據(jù)，那么回到五級(jí)上來，看來當(dāng)時(shí)一個(gè)不經(jīng)意的改革會(huì)導(dǎo)致我們后來的很多變化，我記得關(guān)于“五改三”（把五級(jí)改稱三級(jí)），大體上有兩個(gè)思路，一個(gè)思路是一些市場經(jīng)濟(jì)國家，比如美國是20多種稅，三級(jí)政府，我們是20多種稅，在五級(jí)政府里分，每一級(jí)政府的稅種都不多，再有一個(gè)思路是省、縣在中國幾千年來都是很穩(wěn)定的制度構(gòu)成。

　　我現(xiàn)說第一個(gè)，像美國等國家是20多種稅，三級(jí)政府，從這不能推到出來我們20多種稅就不能是五級(jí)，這就好像說我每個(gè)月掙5000多塊，養(yǎng)活三個(gè)孩子，然后另外一個(gè)人家里也掙5000，他就不能養(yǎng)五個(gè)孩子一樣，我覺得在這兩者的推到上沒有一個(gè)邏輯因果關(guān)系。再一點(diǎn)就是我們自秦漢以來，郡縣制的構(gòu)架都很穩(wěn)定，但是應(yīng)該說幾千年來的演變，比方說天津，600多年前它是一個(gè)小漁村，到現(xiàn)在整個(gè)轄區(qū)人口1000萬，所以從這一點(diǎn)來說，我覺得得不出我們一定要回到三級(jí)上去。但是回過頭來，到底要確定幾級(jí)？我個(gè)人的感覺作為任何一個(gè)國家確定幾級(jí)政府，大體上有幾級(jí)是可以商量的，但是一頭一尾是能定的，都有一個(gè)中央政府，最基層的一級(jí)取決于什么因素呢？我個(gè)人的感覺是兩個(gè)因素，第一個(gè)因素是轄區(qū)，第二個(gè)因素是人口，我這里說的基層應(yīng)該是一個(gè)可以統(tǒng)籌安排收支的很完整的機(jī)構(gòu)，而不是派出機(jī)構(gòu)，我覺得是取決于這兩個(gè)因素，那么這就回到中國的問題上來了，中國有一個(gè)世界上任何國家都沒有的因素，就是它的人口，我們現(xiàn)在了解的情況是這幾年撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)以后，人口在1萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不在少數(shù)，應(yīng)該說人口接近10萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)我們也不是沒有，而在一些效果，這可能頂它一個(gè)省的人口，或者是頂它一個(gè)市的人口，所以我覺得從根本意義上推到，在現(xiàn)實(shí)的中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就是最適合的基層治理，就應(yīng)該是什么條例都有，我覺得這時(shí)候要把這兩個(gè)因素分離開，就是我們?cè)诠芾淼臅r(shí)候合適不合適是一個(gè)問題，但它該不該有是另一個(gè)問題，把這一級(jí)拿掉了，我們一個(gè)縣作為最基層就管百八十萬人，世界上很難找到有基層管理上百萬人的。再回過頭來，市這一級(jí)我們也去浙江做過一些調(diào)研，確實(shí)也有很多先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，但是這里邊涉及到中心城市的問題，作為一個(gè)中心城市，如果你把它的縣都?xì)w省直管，按道理來說，地區(qū)總要有一個(gè)中心城市，我們?nèi)ズ贾菡{(diào)研的時(shí)候，杭州對(duì)它的定位是要搞成工業(yè)新市和旅游休閑之都，工業(yè)新市呢，它把住了它的高科技產(chǎn)業(yè)，就是它的軟件業(yè)，它想建成天堂硅谷，然后它還想發(fā)展旅游業(yè)，那么我們后來說從二三產(chǎn)業(yè)來看，杭州都很匹配，它都是二三產(chǎn)業(yè)的高段產(chǎn)業(yè)，但是這有一個(gè)問題，把它放到二三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈上，它都屬于抗風(fēng)險(xiǎn)能力最低的，比如有一個(gè)類似于非典或者禽流感這樣的事，或者類似于00年納斯達(dá)克那樣的暴跌，可能這時(shí)候的天堂硅谷就跟美國的硅谷走低谷的時(shí)候那樣，這種中心城市發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)一定要有周邊的城市支持，杭州現(xiàn)在最大的問題是把蕭山、余杭并進(jìn)來了，這樣它又能緩幾年，它不斷地在攤大餅的時(shí)候把它們攤成它的區(qū)，這樣能解決這個(gè)問題，如何把這些縣都變成省直管了，未來我們各個(gè)省會(huì)城市的發(fā)展怎樣？我覺得這是省直管縣的體制在操作中首先要解決的問題，就是沒一個(gè)省都要有一個(gè)中心城市，浙江可能要多一點(diǎn)，比如說有溫州、寧波等等，這個(gè)問題我覺得需要思考。

　　再有一個(gè)問題還要回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政上來看，最近我關(guān)注了一個(gè)案例，就是浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)，今年人代會(huì)對(duì)它政府預(yù)算的民主審議給予了很高的評(píng)價(jià)，我覺得中國人大對(duì)政府行為的監(jiān)督，它的民主理財(cái)，它的基礎(chǔ)政權(quán)的建設(shè)，只能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)做起，但是到了縣或者省一級(jí)再來操作，可能就很困難。一旦通過了鄉(xiāng)財(cái)縣管，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)拿掉，站在政府治理的角度上來說，可能會(huì)影響我們的民主化進(jìn)程，而這是我們這些年來一直在推動(dòng)的，所以我覺得這可能也是個(gè)需要思考的問題。

　　丁建臣：賈教授提出扁平化的思路有他的新意，但是我有幾個(gè)問題向何家教授探討，我們今天探討的問題實(shí)際上是為政府著急。我在國外生活過一段時(shí)間，知道我們的貧窮和落后，知道我們的公共財(cái)政這么弱，這是我的一個(gè)感受，我覺得分稅制應(yīng)該在各國的國力比較上來討論。對(duì)我們國家來講，完善分稅制應(yīng)該跟我們的政治民主決策程序聯(lián)系在一起，從你這個(gè)財(cái)政角度來看，政府應(yīng)該干什么，尤其是轉(zhuǎn)移支付，好像我們?cè)谛陆�累�?jì)的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)達(dá)到2000億人民幣了，西藏接近1000億人民幣，西藏和新疆的民族穩(wěn)定固然重要，可是東北就沒人管，貴州也沒人管，我覺得通過相應(yīng)的法律恐怕越來越重要了，但是我覺得應(yīng)該把這個(gè)范圍擴(kuò)展一下。第三個(gè)問題是我覺得我們探討分級(jí)財(cái)政，應(yīng)該跟我們目前的機(jī)制結(jié)合起來探討，大家知道最近人民銀行主席已經(jīng)答記者問了，說國有銀行賤賣是一個(gè)事實(shí)，首先，我們不談國有銀行賤不賤賣，國有銀行是國有的，誰給你們權(quán)利去把它賣掉？我們?yōu)槭裁床荒軗碛兴�？所以說財(cái)政對(duì)國有資產(chǎn)的收入，能不能在現(xiàn)有體制下跳出稅收這個(gè)圈子，使得視野更寬了，可能更能充實(shí)賈康老師的課題，這是我想到的第三個(gè)問題。

　　第四，財(cái)政的宏觀調(diào)控是體現(xiàn)政府職能重要的一塊，日本從1950年到1973年的石油危機(jī)，當(dāng)時(shí)1美元兌換成360日元，后來日元大幅度地升值，變成一美元兌換80日元，現(xiàn)在1美元變到110日元左右，人民幣現(xiàn)在已經(jīng)升值3%，我判斷中國的經(jīng)濟(jì)恐怕要進(jìn)入一個(gè)新的拐點(diǎn)，日本升值以后到現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)長期低迷，日本經(jīng)濟(jì)表面上很弱，實(shí)際上很強(qiáng)大啊，國民很富，為什么？因?yàn)樽詮娜毡窘?jīng)濟(jì)繼續(xù)走強(qiáng)而不衰的一個(gè)根本原因就是老百姓太富了，因?yàn)榭肯�費(fèi)來支撐這個(gè)社會(huì)，日元升值了，進(jìn)口的東西太便宜了，老百姓家里兩臺(tái)汽車、一棟小樓的比比皆是，我們現(xiàn)在也把消費(fèi)做過國內(nèi)GDP 增長的動(dòng)力，實(shí)際上我們現(xiàn)在GDP 增長靠的是投資，老百姓的收入很有限，消費(fèi)能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長嗎？我一直在考慮這個(gè)問題，我覺得分稅制要和這個(gè)問題結(jié)合起來去研究。

　　我還想再說一點(diǎn)，如果我們國家真正強(qiáng)大了，人、財(cái)、物三點(diǎn)一線結(jié)成最佳生產(chǎn)力的話，我個(gè)人認(rèn)為真正要還地權(quán)給農(nóng)民很重要，農(nóng)民窮就窮在沒有真正的土地所有權(quán)，農(nóng)村干群關(guān)系緊張最重要的一個(gè)問題就是土地的收益權(quán)問題，我認(rèn)為和諧政府的建設(shè)當(dāng)中如何推進(jìn)這個(gè)問題也很重要。還有一個(gè)問題，最近公務(wù)員加薪，這個(gè)我是堅(jiān)決反對(duì)的，我覺得公務(wù)員加薪是完全沒有道理的，公務(wù)員的收入已經(jīng)夠高了，沒有必要再給公務(wù)員加薪了，這已經(jīng)引起老百姓的憤怒了，包括農(nóng)民。還有分稅制能不能夠完善，現(xiàn)在要防范一個(gè)威脅，就是金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在我們的調(diào)查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，原來這個(gè)人是行長，不良貸款就是他形成的，而他現(xiàn)在又成了資產(chǎn)管理公司某某辦事處的主任，對(duì)這筆不良資產(chǎn)的處理由他來辦，所以掩蓋著很多腐敗問題、國有資產(chǎn)流失的問題，實(shí)際上是金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的問題。這是我的幾個(gè)想法。

　　安秀梅：非常高興今天能來參加這么一個(gè)很高端的座談，這個(gè)報(bào)告之后，我覺得堅(jiān)持是一個(gè)大思路，對(duì)分稅制這么多年來取得的成就我覺得還是應(yīng)該充分肯定的，94年到現(xiàn)在應(yīng)該是10多年了，根據(jù)我們國家改革的慣性，10年差不多就有一個(gè)大的動(dòng)作，現(xiàn)在方方面面的條件都發(fā)生了很大的變化，分稅制可能要改，但是怎么個(gè)改法？現(xiàn)在可能有方方面面的觀點(diǎn)，賈老師這個(gè)觀點(diǎn)是很多年了，從02年開始應(yīng)該說有很長時(shí)間，也作了大量的調(diào)研，的確是非常新穎的，我現(xiàn)在談這個(gè)問題的時(shí)候，也結(jié)合我最近做的一些課題，我也下去做了一些調(diào)研，最近中國發(fā)展研究基金會(huì)搞了一個(gè)大的項(xiàng)目叫公共預(yù)算與政府創(chuàng)新，投標(biāo)之后我中了一個(gè)題目叫“政府間責(zé)任劃分與指出分配”，為了作這個(gè)題目，我前段時(shí)間到甘肅作了8天的調(diào)研，從省到市到縣到鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)的政府全去做了，而且每一個(gè)層級(jí)都是20多個(gè)政府職能部門，座談，然后又討論，會(huì)議也有一些報(bào)告的形式，總體感覺是十多年來我們推行分稅制，中央和省兩級(jí)的分稅關(guān)系比以前是大大規(guī)范了，我們以前的包干體制真是討價(jià)還價(jià)，認(rèn)清關(guān)系搞得特別亂，10年之間，在中央和省著兩級(jí)之間，應(yīng)該說分稅關(guān)系是比較規(guī)范了，但是不能否認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是省以下的體制是非常混亂的，基本上是每一個(gè)市或者每一個(gè)縣沒有同樣的，或者說是多樣的，在下面的體制當(dāng)中就是一個(gè)相互的博弈，說實(shí)在的就是討價(jià)還價(jià)，這個(gè)期間，人情和關(guān)系占了好大的一個(gè)成分，所以我們?cè)谙旅婷康揭惶�，縣長或者鄉(xiāng)長總能說出一套的體制，非常亂，這是一個(gè)感覺。第二個(gè)感覺是目前在政府職責(zé)的劃分上，應(yīng)該說有很多的法律法規(guī)都作了一些規(guī)定，但是這些規(guī)定都是原則性的，非常不具體，應(yīng)該說很不具有操作性的。但是安老師說了義務(wù)教育的事情，就是這樣，《憲法》里面規(guī)定了，我們國家的《義務(wù)教育法》也規(guī)定了，很多法律都規(guī)定了，但是義務(wù)教育的責(zé)任究竟是由誰來承擔(dān)？讓他來承擔(dān)多大的一塊責(zé)任？這些年來我們形成了一個(gè)什么樣的格局呢？就是在職責(zé)的劃分上是一個(gè)正三角的格局，大量的責(zé)任都下放了，我們?nèi)タh鄉(xiāng)問一下，他們能說出一堆事情來，但是財(cái)權(quán)財(cái)力是一個(gè)倒三角的格局，所以責(zé)權(quán)嚴(yán)重的不匹配使得下面的體制一方面很亂，另一方面普遍遇到了特別嚴(yán)重的困難，而且這個(gè)困難越到了西部是越加明顯，我們到了甘谷縣，那個(gè)縣所有的公務(wù)員一年只發(fā)10個(gè)月的工資，而補(bǔ)貼一點(diǎn)也沒有，那兩個(gè)月怎么用呢？先是靠銀行貸款，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　第二個(gè)是把明年的錢先給我，然后明年給我錢的時(shí)候先扣上，到明年還是10個(gè)月，這種情況都持續(xù)好幾年了，這也是一個(gè)困難。再有一個(gè)感覺是這種事權(quán)和財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不匹配導(dǎo)致了省以下的財(cái)政的非常困難，而且這種困難具有普遍性。另外，我們感覺到省以下的地方財(cái)政對(duì)于中央的轉(zhuǎn)移支付具有高度的依賴性，到了縣里邊，應(yīng)該說超過60%甚至70%的財(cái)力完全是靠轉(zhuǎn)移支付的，下面其他的根本就沒什么錢，另外現(xiàn)在咱們一些轉(zhuǎn)移支付大部分有配套的，它一年才發(fā)10個(gè)月的工資，它哪來的錢配套�。窟@方面也加劇了他們的困難�，F(xiàn)在應(yīng)該說中央也下了很大的力氣，剛才劉老師也講到了轉(zhuǎn)移支付的問題，其實(shí)到了下邊，我們感覺到有些轉(zhuǎn)移支付中央集權(quán)的成份是非常高的，像現(xiàn)在搞技術(shù)工程，搞西部山區(qū)中小學(xué)危房改造的工程，在這里邊，修廁所修三個(gè)坑還是修兩個(gè)坑，你沒權(quán)力決定，因?yàn)檫@個(gè)錢是從國家發(fā)改委下來的，你必須要打報(bào)告到國家發(fā)改委去，就是細(xì)到這么一個(gè)程度，這個(gè)地方就沒有什么權(quán)力，面對(duì)這么一個(gè)困難，分稅制該怎么樣改？現(xiàn)在你要是否認(rèn)分稅制的作用顯然是不客觀的，關(guān)鍵是怎么改，在這里邊我有幾點(diǎn)疑問，剛才賈老師設(shè)想了這么一個(gè)扁平化的三級(jí)架構(gòu)的體制，我覺得對(duì)咱們中國來講，這個(gè)公共治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)全局性的、戰(zhàn)略性的問題，這個(gè)方面的調(diào)整一定是非常謹(jǐn)慎的，關(guān)于這件事，我覺得這種三級(jí)架構(gòu)的體制對(duì)于東部的相對(duì)面積比較小，人口比較密集的地區(qū)還是合適的，它也有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，當(dāng)然對(duì)于那些人口大省，特別是地域特別遼闊的省區(qū)，是不是可行？我沒有做過特別具體的調(diào)研，但是我覺得這個(gè)應(yīng)該是很有難度的，在西藏那邊，他們觀念中的政府就是鄉(xiāng)長，因?yàn)樵俑咭患?jí)別的領(lǐng)導(dǎo)，他這輩子也見不著，但是要是他們除了事，一定是鄉(xiāng)長給他們解決的，所以如果我們一下子把它取消了，那他們是不是有一種找不到政府的感覺？另外，關(guān)于三級(jí)架構(gòu)，我還是比較同意馬老師的觀點(diǎn)，美國和日本都是三級(jí)架構(gòu)的，美國是2億多人口，而日本不到2億，咱們中國是一個(gè)有12億人口的國家，這么大的一個(gè)國家應(yīng)該形成什么樣的治理架構(gòu)應(yīng)該是非常謹(jǐn)慎的，這是一個(gè)疑問。第二個(gè)疑問，我們現(xiàn)在要賦予地方立法權(quán)，要賦到哪一級(jí)？是給省級(jí)還是給縣級(jí)？我覺得這個(gè)財(cái)權(quán)的下放是需要十分謹(jǐn)慎的，因?yàn)槟阆路藕笤偻�上收就難了，所以稅權(quán)下放到哪一級(jí)需要研究，還有我們下放了稅權(quán)之后怎么樣防止地方之間產(chǎn)生惡性的稅收競爭，在現(xiàn)在沒有下放稅權(quán)的情況下，地方之間已經(jīng)出現(xiàn)了一些惡意競爭，這個(gè)問題如何來避免？第三個(gè)疑問，我們要給地方舉債的權(quán)利，現(xiàn)在《預(yù)算法》里雖然不承認(rèn)，人家實(shí)際上是有很多債務(wù)的，那么我們覺得地方取得了舉債的權(quán)利之后，對(duì)于各級(jí)政府來說，這種權(quán)限的約束又非常薄弱，有些層級(jí)責(zé)任的約束應(yīng)該是缺失的，在這樣的前提之下，我們應(yīng)該如何來防止政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)層層往上堆積的問題？現(xiàn)在說起來，我覺得研究政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，賬面上的東西是沒有多大問題的，但是那些或有負(fù)債特別是地方政府或有負(fù)債是特別大的風(fēng)險(xiǎn)，在02年的時(shí)候我們作了相關(guān)方面的調(diào)研，我們調(diào)研了6個(gè)省區(qū)，問題特別多，有些地方我們?nèi)チ?次，他們就給我們3個(gè)數(shù)據(jù)，而這個(gè)東西是實(shí)實(shí)在在的。我們的感覺是項(xiàng)目特別多，然后量特別大，而這個(gè)東西沒有反應(yīng)到賬面上來，那么這一塊沒有解決，現(xiàn)在我們要賦予它舉債的權(quán)利，又沒有法律的約束，恐怕是不行的。那么在這種情況下，我們?cè)鯓觼矸乐惯@種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的堆積？還有一個(gè)疑問是中國的國情太復(fù)雜了，在國家治理的問題上，文化因素的影響特別大，有些可以說是根深蒂固的，很多時(shí)候是一些文化的因素在起作用，是一些潛規(guī)則在起作用，那么這樣的話，我們?cè)鯓影岩粋�(gè)很好的體制和中國的文化融合起來？

　　我覺得現(xiàn)在在咱們的體制上，有三個(gè)問題是要著手考慮的，第一個(gè)是進(jìn)一步創(chuàng)新咱們的體制，創(chuàng)新體制分兩個(gè)層級(jí)：第一，在中央和省這一級(jí)里我們應(yīng)該怎么樣完善，因?yàn)楝F(xiàn)在架構(gòu)已經(jīng)有了，所以如何來完善是一個(gè)問題；
第二，盡快建立省以下的財(cái)稅體制，而在構(gòu)建這個(gè)體制的過程里，我覺得要解決的一個(gè)核心的問題是應(yīng)該細(xì)化，而且實(shí)實(shí)在在地界定各級(jí)政府的職責(zé)，可操作而且要有法律依據(jù)。我想這是要解決的第一個(gè)問題。第二個(gè)問題是民主建設(shè)的問題，財(cái)政體制改革說起來是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，但是我覺得它又是個(gè)政治問題，我們的民主政治沒有到一定程度，光談經(jīng)濟(jì)方面的問題不大妥，其實(shí)現(xiàn)在的財(cái)政體制里之所以存在這么多問題，跟民主建設(shè)滯后是由一定關(guān)系的，所以他們兩應(yīng)該是不能分的，在這里面，完善人大制度，增加政府的透明度，強(qiáng)化政府的責(zé)任，特別是讓官員真正地對(duì)老百姓負(fù)責(zé)任。還有一個(gè)問題是對(duì)政府行為的法制化，現(xiàn)在除了那么多問題，有些不是體制本身的問題，而是政府行為很不規(guī)范，沒有法制，為所欲為，所以我們?cè)诖髴?zhàn)略上要把體制做好，另外體制實(shí)行過程中的細(xì)節(jié)同樣也是不能忽視的。我就說到這。

　　張曙光：我們今天就到這為止，今天是第300期，我們要紀(jì)念一下，謝謝大家的參加。

　　北京天則經(jīng)濟(jì)學(xué)所

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