徐月賓,張秀蘭：中國政府在社會福利中的角色重建

　　「關鍵詞」政府/社會政策/社會發(fā)展/社會福利

　　政府在社會福利中應該扮演什么角色以及如何扮演，是社會政策領域的一個根本問題。無論如何處理，都會產(chǎn)生全局性的影響。過去20多年來，中國的經(jīng)濟取得了高速增長。但是，在“高福利的負面效應”和“市場機制的高效率”這兩個西方經(jīng)驗的影響下，中國政府卻在社會福利領域逐步退出，這是導致當前有目共睹的經(jīng)濟與社會發(fā)展失調(diào)和社會不公平的重要因素。為此，中國政府必須重視社會政策對可持續(xù)發(fā)展的積極作用，在社會福利中扮演更為積極的角色。

　　當前，應對經(jīng)濟社會發(fā)展失衡是我們面臨的挑戰(zhàn)。本文擬從反思政府社會福利角色的角度，從理論上回應這一挑戰(zhàn)。

　　在我們解決經(jīng)濟社會發(fā)展失衡問題、構(gòu)建和諧社會的過程中，以社會公正為核心價值的社會政策的重要性凸顯。而且，社會政策的意義還不止于此：它還是形成社會凝聚力的一塊基石，所以，任何有遠見的政治家都不會忽視它的作用。

　　在社會政策中，政府是主角，它的舉措得當或失當，其影響從來都是全局性的。那么，在中國過去20多年的發(fā)展中，政府對自己的福利角色是如何定位的？這一定位與經(jīng)濟社會發(fā)展失衡有什么聯(lián)系？哪些地方需要反思？

　　為此，首先需要考察當代西方福利國家政府角色的變化，以及相關理論的進展。

　　一、福利國家政府角色的新變化

　　現(xiàn)代社會福利制度是20世紀以來伴隨工業(yè)化和自由市場經(jīng)濟的發(fā)展而首先在西方發(fā)達資本主義國家逐步建立起來的，其核心特征是政府通過再分配成為社會福利的主體，從而取代了傳統(tǒng)社會中以個人、家庭和慈善組織等為主要渠道的社會保護機制。幾十年來，政府的這一定位在發(fā)達國家已成大勢所趨，同時發(fā)展中國家政府也為之孜孜以求。可以說，現(xiàn)代政府的主要職能或活動都是圍繞為社會成員提供福利和服務或滿足人民的生活需要這一目標展開的。

　　1990年代以來，新古典主義以及新右派對福利國家的批判已基本退出主流的社會政策討論。面對全球化形勢下新的風險，社會政策更多需要考慮預防和管理社會風險。因此，社會政策的社會投資作用被重新認識，具體來說，這些新趨勢表現(xiàn)為以下幾個方面。

　　1.以促進就業(yè)為導向

　　近年來，大多數(shù)歐美國家對失業(yè)者從提供“被動的”收入保障轉(zhuǎn)向幫助他們盡快獲得“像樣的工作”（注：International Labor Office，World Labor Report 2000：IncomeSecurity and Social Protection in a Changing World，Geneva，2000；
Neil Gilbert ，The Transformation of the Welfare State ：The Silent Surrender of Public Responsibility，New York：Oxford University Press，2002.在英國，國家不僅幫助失業(yè)者找到工作，而且，失業(yè)者在重新找到工作后，還會繼續(xù)得到政府的幫助，直到他們在新的工作崗位上取得穩(wěn)固的進步，從而徹底避免他們頻繁地被排斥在勞動力市場之外或在低工資邊緣徘徊的現(xiàn)象。）。此外，為有工作者提供支持是近年來發(fā)達國家社會政策的最顯著變化。在很多歐洲國家，政府和企業(yè)積極合作，實施“家庭友好政策”，幫助職工實現(xiàn)工作和家庭責任的平衡（注：Esping-Andersenet al.，A New Welfare Architecture for Europe ？Report submitted to the BelgianPresidency of the European Union，2001.），如家庭休假制度、親職假期和彈性工作時間等（注：Home Office ，U.K.Government，www.homeoffice.gov.uk.）。這種社會政策被稱之為“積極的社會政策”。

　　“積極的社會政策”集中體現(xiàn)了西方福利國家社會政策兩個明顯的變化。第一，就社會政策的目標而言，從提供收入保障轉(zhuǎn)向了社會包容。這一轉(zhuǎn)變首先與人們對貧困現(xiàn)象的重新認識有關。過去對貧困的界定主要是從收入角度出發(fā)，如相對或絕對貧困等概念都是以“貧困線”為標準劃分的，采取的相應對策也是以解決收入問題為主。1990年代以后，“社會排斥”的概念開始進入對貧困的定義中，人們開始認識到，貧困對于貧困者來說不只是物質(zhì)的匱乏，更是一種“能力的剝奪”，由此而將貧困視為貧困者的經(jīng)濟和社會功能受到限制的一種生活或生存狀態(tài)，而不僅僅是沒有收入或收入不足的問題（注：A.Sen ，Inequality Reexamined，Cambridge ，MA：Harvard University Press ，1992；
A.Sen，Development as Freedom，New York：Knopt，1999；
A.Sen，Social Exclusion：Concept，Application ，and Scrutiny，Social Development Papers No.1，Asian Development Bank，2000；
World Bank ，WorldDevelopment Report，2000/2001：Attacking Poverty，Washington DC ：World Bank ，2001.）。其次，過去人們習慣將貧困視為偶然或短暫的現(xiàn)象，現(xiàn)在則認識到，貧困是每個人都會在一生中的某些階段經(jīng)歷的普遍現(xiàn)象，如未成年時期、單親家庭以及失業(yè)期間等。在短暫的貧困中，如果得不到及時有效的幫助，完全有可能陷入長期的貧困。而青少年時期的貧困經(jīng)歷更會對其未來產(chǎn)生長遠的和多方面的影響。此外，隨著經(jīng)濟全球化和技術革新速度的加快，失業(yè)現(xiàn)象不僅會長期存在，對很多人來說，階段性失業(yè)將在生活中不可避免。所以，社會政策的調(diào)整范圍如果只限于提供收入保障，顯然不能從根本上解決這些問題。社會政策必須以增強貧困者的經(jīng)濟和社會功能為原則，使他們?nèi)谌氲缴鐣�的主流生活中來。而實現(xiàn)社會包容的先決條件則是勞動者必須進入勞動力市場并且有一定的競爭能力，所以，社會政策的重點要從創(chuàng)造就業(yè)機會的需方為主導轉(zhuǎn)為以提升社會成員就業(yè)能力的供方為主導。在全球化的背景下，這一點對于增強國家競爭力的深遠作用是顯而易見的。

　　第二，就對受助者的要求而言，以就業(yè)為核心的社會政策同時也是“第三條道路”所主張的權利與責任掛鉤的實踐（注：“第三條道路”在社會福利方面的主要觀點之一是認為福利國家造成權利和責任的脫鉤，因此主張社會政策要體現(xiàn)責任和權利的共存。A.Giddens ，The Third Way.Cambridge ：Polity Press ，1998.）。這種主張認為，公民有獲得政府幫助的權利，但必須承擔相應的責任，即參加工作。每個公民在享受福利的同時，要盡到社會責任，通過參與經(jīng)濟活動和就業(yè)、納稅、貢獻等多種方式來實現(xiàn)自己的責任。1990年代以后，社會福利逐漸變成了“工作福利”（workfare ），即提供福利的目的是為了讓受助者工作。很多歐美國家都對社會政策進行了調(diào)整，其中一個主要內(nèi)容就是激勵受助者參加工作（注：Tony Eardley，F(xiàn)rom Safety Nets to Springboards？Social Assistance and WorkIncentives in the OECD Countries.Social Policy Review ，no.8，1996，pp.265—285.）。

　　2.以社會治理為手段

　　社會治理強調(diào)在公共管理中要有整體觀照，強調(diào)多元、參與、平等、協(xié)商、互動，這一新型行政概念的提出和實踐，是福利國家對其私有化改革反思的結(jié)果。首先，從社會政策的目標來看，社會福利不只是針對有需要群體的收入保障和社會服務，而是包括了使人們有效參與經(jīng)濟和社會生活的所有環(huán)境因素，如家庭、社區(qū)、收入和工作等；
其次，從社會政策的思維來看，社會政策必須從改善社會成員生活質(zhì)量這樣一個整體視角出發(fā)，才能發(fā)揮有效作用，而不是將人們的需要分割給不同的部門分別解決；
最后，從提供服務的主體來看，人們的需要是通過多種渠道來滿足的，包括政府、市場、家庭、社區(qū)和公民社會組織等（注：OECD，F(xiàn)amily，Market and Community：Equity and Efficiency in Social Policy ，1997.），而不是單純依靠政府或市場或其他某一系統(tǒng)或部門，政府的作用即是要形成一個使這些不同系統(tǒng)共同發(fā)揮作用的制度框架。總之，人們認識到，社會政策歸根到底是一個治理的問題，是與新公共管理（New Public Management）及其理念帶動下的政府改革融為一體的（注：T.Butcher ，Delivering Welfare：The Governance of the Social Services in the 1990s，Buckingham：Open University Press，1995；
D.Farnham and S.Horton ，Managing theNew Public Services ，Basingstoke ：Macmillan，1996.）。于是，市場組織和公民社會組織等都可以和政府形成各種形式的“伙伴關系”而成為政府為社會成員提供福利的工具（注：L.Salamon （ed.），The Tools of Government ：A Guide to the New Governance，NY：Oxford University Press，2002；
E.S.Savas，Privatization and Public-PrivatePartnerships，NY：Seven Bridges Press，2000.）。

　　在這個新的框架下，政府的社會福利角色從過去的直接提供者變成了支持者，但政府是社會福利制度中最重要的成分這一點并沒有改變。政府仍然是社會福利支出中最大的資金渠道，并對服務提供者的服務質(zhì)量進行監(jiān)控和評估。

　　3.強調(diào)社會政策的成本效益分析

　　成本效益分析是資本主義社會的基本思維方式，但過去主要用于市場經(jīng)濟組織。這一概念及其技術進入社會政策領域是私有化改革的另一個結(jié)果（注：例如，在傳統(tǒng)的社會福利以及非營利組織領域中，“行政”比“管理”使用得更為廣泛，這是因為“管理”的概念涉及控制與利潤，在當時被認為與社會福利的性質(zhì)不協(xié)調(diào)。因此，在1980年代之前，大多數(shù)有關社會福利和社會工作的書籍和詞典都用“行政”這一術語來描述公共的或其他非營利社會服務組織中的經(jīng)營活動，如“社會福利行政”或“社會行政”等。）。由于政府更多的時候是作為投資主體來提供社會福利的，因此成本效益分析備受政策制定者的重視。

　　不過，在實踐中社會政策的成本效益分析要復雜一些。社會政策的實施是一個使用資源解決社會問題的過程，成本顯而易見，但投資效益不僅在短期內(nèi)看不到，即使有，也往往難以說明其中的因果關系。因此，在社會政策領域中，成本效益分析往往并不等于投入—產(chǎn)出分析，而要從預防社會風險的角度來看：如果對某一問題不采取相應的政策，它將會帶來什么代價？

　　在簡述了西方政府角色的變化以及社會政策理論的最新發(fā)展之后，再來考察我們的有關現(xiàn)實，一些問題就顯得清晰起來。

　　二、政府的退出是導致中國經(jīng)濟與社會發(fā)展失調(diào)的重要因素

　　1970年代末，中國開始了經(jīng)濟體制改革和對外開放，同時，西方福利國家也開始了私有化改革，其社會改革理論和實踐對中國經(jīng)濟體制改革和社會政策的影響非常明顯。然而問題是，對西方福利國家的私有化改革，我們未能從其歷史及經(jīng)濟社會環(huán)境的角度綜合考慮；
其經(jīng)驗與中國“國情”也不相適應。因此，在借鑒西方經(jīng)驗的過程中，我們存在認識上的誤區(qū)，更由于政府職能未能與市場經(jīng)濟改革同步轉(zhuǎn)型，最終造成導致中國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的關鍵因素。

　�。ㄒ唬┱`區(qū)之一：政府職能轉(zhuǎn)變＝政府退出

　　1.將政府職能轉(zhuǎn)變簡單地等同于政府退出

　　關于市場經(jīng)濟條件下政府的基本職能，概言之有兩點：一是提供市場規(guī)則，二是保證社會公平，特別是實施有效的再分配政策。但我們在體制改革時忽略了這兩點，(點擊此處閱讀下一頁)

　　將政府職能轉(zhuǎn)變簡單地等同于政府退出，導致政府在經(jīng)濟和社會的很多領域嚴重缺位，造成大量的經(jīng)濟社會問題。

　　產(chǎn)生這種情況的認識上的原因，是由于我們不適當?shù)貙W習了西方福利國家私有化改革的經(jīng)驗。我們開始進行體制改革的時候恰巧是西方福利國家開始其私有化改革的年代。在他們的改革中，原來很多由政府承擔的責任下放給市場組織和社會組織來承擔。中國的經(jīng)濟改革也基本上是一個政府逐步放權于市場的過程，但在這一過程中，我們將政府職能的轉(zhuǎn)變誤認為是政府的退出，以為在經(jīng)濟活動中取消了計劃經(jīng)濟的因素便可以自動形成市場經(jīng)濟機制，結(jié)果造成政府轉(zhuǎn)型的失效。在經(jīng)濟和社會管理中大量存在的“一抓就緊，一放就亂”的情況就是一個表現(xiàn)。

　　事實上，以市場為取向的經(jīng)濟改革，并不是要求政府退出，而是要求它轉(zhuǎn)變職能�！罢�府職能轉(zhuǎn)變”包括了為市場經(jīng)濟提供市場規(guī)則和保證社會公平的豐富內(nèi)容，機制上是“回應—支持”型政府，遠遠不是“政府退出”所能涵蓋的。正是在這個意義上，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型在相當長時間內(nèi)是中國社會發(fā)展的任務，而促進這兩個轉(zhuǎn)型則是中國現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變的根本目標�？梢哉f，政府職能的轉(zhuǎn)變與中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型互為條件。

　　2.忽略對社會體系的培育

　　社會轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型是不可分割的。因為，由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型所帶來的社會轉(zhuǎn)型，一個重要表現(xiàn)就是從政府全能型社會向公民社會的轉(zhuǎn)變。因此，社會的轉(zhuǎn)型和政府的轉(zhuǎn)型是一個問題的兩個方面，或者說，政府的轉(zhuǎn)型和社會的培育是互相依存的，二者應當同時進行。而在實踐中，由于我們把社會的培育遺漏了，結(jié)果，政府轉(zhuǎn)型的過程就成了跛足的過程。我們的確將政府的一些職能放權于各種中介或公民社會組織了，可結(jié)果怎么樣呢？因為政府缺乏相應的支持和培育過程，這些組織的運行邏輯常常演變?yōu)闇适袌鼋M織的邏輯。具體來說，長期以來，我們更多地把注意力放在對政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和政府部門的利益調(diào)整上，而對公民社會組織支持不足，管理也不到位，結(jié)果導致這些組織發(fā)育緩慢、能力薄弱、運行不規(guī)范；
這些問題反過來又制約了政府的轉(zhuǎn)型。這方面的問題主要有兩個：第一，公民社會組織演變?yōu)閭�人利益團體。我們知道，非營利和營利組織的一個根本區(qū)別是，前者以“使命”而非“利潤”為運行動力，其使命就是為服務對象謀利益。如果失去了這樣一個基本特征，也就失去了與營利性組織的根本區(qū)別。中國的非營利組織雖然承擔了很多社會功能，但由于缺乏相應的制度框架和制約機制，在實踐中有很多組織背離了應當堅持的核心價值，在運行過程中以“營利不分紅”為組織的運行原則，結(jié)果演變?yōu)閭�人利益團體。第二，公民社會組織缺乏良好的發(fā)育環(huán)境。政府對公民社會組織支持不足，致使這些組織缺乏發(fā)育和生存的土壤。在中國，公民社會組織在很大程度上是從政府中分離出來的，完全從社會中自發(fā)形成的、針對社會某一特殊群體需要的組織非常少。如果讓這些組織完全通過自己的能力“自負盈虧”，它們必然會演變?yōu)槭袌鼋M織。

　　正像市場經(jīng)濟不能自動生成一樣，公民社會也不是自發(fā)形成的。在中國，培育公民社會組織的核心是政府要承擔起支持者和規(guī)范者的角色。這是政府轉(zhuǎn)型的首要任務和前提條件。

　　3.目前，中國政府需要進入很多新的經(jīng)濟和社會領域

　　在理論界，主流的政府改革觀點是主張從經(jīng)濟型政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)變、劃分政府與社會的界限、放權于市場組織、授權公民社會組織以及用市場機制取代政府官僚機制�？偟目磥�，這些觀點的一個明顯取向是主張政府從某些領域或過程中退出，而由市場機制取而代之。

　　筆者認為，目前，中國政府不僅不能退出，反而需要進入很多新的經(jīng)濟和社會領域，并在其中發(fā)揮更加積極主動的作用。直白地說，就現(xiàn)階段的中國來說，特別在社會福利領域，政府沒有不該管的事情；
或者說，在任何領域或過程中，如果缺少了政府，其結(jié)果都會不堪設想。

　　為什么這樣說？應該認識到，政府退出有兩個必要的前提，一是社會上有相應的載體，足以承載政府所退出的功能；
二是政府對這些載體的表現(xiàn)，包括其運行的過程和結(jié)果，具有有效的監(jiān)控、評估能力和手段。第一個前提我們還不具備，這構(gòu)成我們政府目前不能退出的理由；
第二個前提則表明，政府永遠都不能退出。因為，信息不對稱不只是市場中才存在的問題，在政府與各種市場和社會組織的關系中也是一個普遍的現(xiàn)象；
政府的責任就是保證各種組織的運行過程透明化、規(guī)范化，否則便是政府缺位。西方發(fā)達國家強調(diào)放權和多元化，一方面是因為各種經(jīng)濟和社會組織的運行具備了一定的基于法制基礎的規(guī)范，同時也因為在政府之外存在著制衡組織行為和保護個人利益的機制。很明顯，中國目前尚不具備這些條件。

　　中國政府職能轉(zhuǎn)變首先需要解決的是政府在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中應該發(fā)揮什么作用的問題（注：胡鞍鋼：《序言：探討政府與市場關系》，胡鞍鋼、王紹光編《政府與市場》，中國計劃出版社，2000年，第1—8頁。）。目前，政府不僅面臨規(guī)范市場和培育社會組織的作用，還需要在組織與組織、組織與公民個人之間的各種交互行為中承擔起維護公平和公正的角色。換言之，在中國，政府只有先進入才有退出的條件。特別是從政府仍然是維護公眾利益主要的甚至是惟一的主體這一現(xiàn)實來說，在大多數(shù)人的基本社會保障尚未得到滿足的情況下，任何形式的放權或授權行為都會對弱勢群體更加不利。

　　（二）誤區(qū)之二：高福利的負面效應

　　1.政府在社會福利領域的退出和經(jīng)濟社會發(fā)展失衡

　　經(jīng)過20多年持續(xù)的經(jīng)濟高速增長，中國政府近年來將消除經(jīng)濟社會發(fā)展失衡的“陣痛”——居高不下的基尼系數(shù)、持續(xù)的失業(yè)和貧困問題、瀕于解體的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系、滯后的教育事業(yè)以及嚴重的環(huán)境污染等——重新置于政府優(yōu)先解決的議事日程上（注：2003年中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會提出了實施全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要求落實科學發(fā)展觀，實現(xiàn)五個統(tǒng)籌——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放——就是針對發(fā)展失衡提出來的。）。導致上述問題產(chǎn)生的原因很多，其中，政府未能建立起一個有效的、能夠使全體社會成員分享經(jīng)濟增長成果的社會保障制度，顯然是一個重要因素。進而言之，伴隨著改革開放所激發(fā)的經(jīng)濟高速增長，政府在社會福利領域經(jīng)歷了一個退出或縮小的過程。這方面的一個突出表現(xiàn)是，家庭和個人被重新界定為社會保障責任的主要承擔者（注：自1970年代末以來，中國在很多法律中都有對家庭養(yǎng)老、育幼以及配偶之間相互支持等責任的明確界定，包括《刑法》、《婚姻法》、《繼承法》以及《收養(yǎng)法》等。），而政府則只限于補償或解決從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中部分社會成員的傳統(tǒng)權益受損的問題。因此，新的社會保障制度的建立主要針對的是國有企業(yè)改革引發(fā)的下崗、失業(yè)、退休養(yǎng)老金發(fā)放困難以及由此而產(chǎn)生的城市貧困等直接影響社會穩(wěn)定的一系列社會問題。其他凡是有家庭或勞動能力的社會成員，則幾乎享受不到任何社會保障，而完全需要依靠自己的能力或依賴家庭的支持來抵御經(jīng)濟和社會變革的風險。

　　2.不恰當?shù)亟梃b外國“高福利負面效應”的理論是導致政府退出的重要原因

　　導致政府從社會福利責任中退出的原因很多，但是，不恰當?shù)貙W習和借鑒外國的經(jīng)驗，是其中的一個重要原因。

　　在過去20多年的社會保障制度改革過程中，大多數(shù)有關社會政策的概念和理論主要來自西方。貫穿中國社會保障制度建設過程的幾個主導思想，如保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，權利與義務相統(tǒng)一，公平與效率相結(jié)合等，基本上都來自西方經(jīng)典著作或這一時期他們的改革理論和經(jīng)驗。由此，我們得出了高福利會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面效應這樣一個結(jié)論。對社會福利的這一否定態(tài)度，導致政府在社會福利領域中的責任經(jīng)歷了一個逐步縮小和退出的過程。

　　具體來說，在考慮社會保障制度的改革時，我們被和西方國家起始狀況表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我們的城市改革是從一個社會主義大鍋飯的全民福利的基礎出發(fā)——有人稱其為“小福利國家”，西方很多發(fā)達國家則是在福利國家“全民福利”的基礎上進行改革，所以很多問題具有表面上的共同性，這使我們把他們要改革的問題當成了我們必須避免的問題。

　　這種認識是怎樣誤導著我們的政策思想的呢？20多年來，中國的社會保障政策文獻有一個明顯的傾向，即似乎更多借鑒了當時新右派或新古典經(jīng)濟學派對西方福利國家社會制度的批判，而很少有文獻對其福利制度在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的貢獻進行系統(tǒng)的研究。由此，我們從西方福利國家私有化改革的信息中得出的一個假設是：高福利會導致勞動生產(chǎn)率下降。基于這樣一種基本否定西方福利國家的社會福利制度的態(tài)度，當時在理論界和政策制定者中普遍形成的一個共識是，中國的社會保障制度要避免福利化（注：徐滇慶、尹尊聲、鄭玉歆主編《中國社會保障體制改革——‘98中國社會保障國際研討會論文選》，經(jīng)濟科學出版社，1999年。）。

　　對政府提供福利的擔憂或否定態(tài)度進而演變?yōu)椤靶�率�?yōu)先、兼顧公平”的中國經(jīng)濟體制和社會保障制度改革的基本原則。另外，在經(jīng)濟體制改革之初“先富帶動后富”的假設，以及只要經(jīng)濟發(fā)展便可使社會問題迎刃而解的觀點，使得政府從社會福利中的退出不僅有西方經(jīng)驗可資借鑒，更有本土理論提供支持。結(jié)果是家庭和個人被重新界定為社會保障責任的主要承擔者。

　　3.政府角色缺位將使我們付出巨大的社會代價

　　國家、政府是人類文明發(fā)展的寶貴成果。只要不愿讓人類陷入霍布斯狀態(tài)，就應當對政府角色的定義慎之又慎。特別是對我們這樣幅員遼闊、人口規(guī)模巨大，又處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型階段的大國，要考慮的不是政府退出的問題，而是如何提高政府能力的問題。

　　無論是“先富帶動后富”，還是經(jīng)濟發(fā)展帶動社會問題的解決，都不可能是一個自動實現(xiàn)的過程。這里尤其需要政府有效發(fā)揮其汲取資源、進行再分配、培育社會體系、實行監(jiān)管的一系列重要職能。過去，由于政府角色的缺位，我們不僅未能實現(xiàn)共同富裕的目標，反而陷入了所謂“有增長而無發(fā)展”的陷阱（注：汝信、陸學藝、李培林主編《社會藍皮書——2004年中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，2003年。）。結(jié)果，短短的20多年過后，中國社會的貧富差距幾乎接近警戒線，相當一部分社會成員未能分享到經(jīng)濟發(fā)展的成果。再加上貧富差距在中國形成的特殊背景（注：由于富豪經(jīng)常落馬或遭遇各種不測，因而有媒體將“中國富豪榜”稱為“屠龍榜”（見《北京青年報》2004年10月17日）。人們對富豪的仇視，與財富積累過程的不透明和不公平有很大關系。），這種社會分化的局面對社會凝聚力以及社會穩(wěn)定的沖擊非常之大，若不認真解決，我們將會付出巨大的社會代價。其實，早在19世紀，德國政治家俾斯麥就指出，國家實施社會保障制度，具有形成社會凝聚力和公民國家認同的重要作用�？上�我們忘記了這一點�，F(xiàn)在倡言和諧社會，某種意義上是對前一階段政府角色缺位、忽視利益共享機制構(gòu)建狀況進行反思的結(jié)果。

　�。ㄈ�）誤區(qū)之三：市場機制的高效率

　　1.“市場”曾經(jīng)是最具魅力的詞匯之一

　　我們從西方福利國家私有化改革中獲取的另一個重要經(jīng)驗是市場機制的高效率。毫無疑問，相對于政府組織來說，市場在生產(chǎn)產(chǎn)品和提供服務方面具有明顯的優(yōu)勢。這既是福利國家私有化改革的原因，也是其改革措施之一。但市場并不具備再分配的功能，因而并非在任何領域或任何環(huán)境下都是高效的。事實上，正因為市場的高效率是有條件、有局限的，才有了政府存在和干預的前提。然而，我們對市場高效率的認識幾近于迷信，不僅用市場機制來改革國有企業(yè)，還在政府和社會領域中廣泛應用這一概念�；仡�20多年的改革實踐，GDP 和市場曾經(jīng)是兩個最具魅力的詞匯。GDP 是各級政府衡量和考核干部業(yè)績的主要內(nèi)容，市場則因為是“最有效的資源配置形式”而被當成解決很多社會問題的最有效的辦法。政府不僅鼓勵老百姓找市場解決問題，其自身也從市場中尋找解決社會問題的出路。例如，1990年代在溫州流傳的說法——老百姓有困難“找市場而不找市長”，一時傳為佳話；
而在“市場化”、“社會化”或“產(chǎn)業(yè)化”等概念被引到幾乎所有的社會服務領域中后，“買服務”幾乎成了所有人日常生活的一部分。

　　2.市場化的過程變成了政府推卸社會責任和逐步減弱公共投入的過程

　　于是，凡是政府沒有能力解決的問題，都交給市場去自發(fā)調(diào)節(jié)，使得中國的市場化過程變成了政府推卸社會責任的過程，變成了隨著經(jīng)濟和財政增長逐步減弱公共投入的過程。(點擊此處閱讀下一頁)

　　實踐證明，改革以來，在社會服務領域引入市場機制，不僅沒有使社會大眾獲益，反而削弱甚至直接剝奪了社會成員獲得基本社會服務的權利，增加了社會不公平。

　　（1）“社會服務市場化”助長了強勢集團的霸權地位

　　在市場化條件根本不存在的情況下，實行“社會服務市場化”的結(jié)果是進一步加劇了社會不平等。在中國，市場機制在經(jīng)濟領域中是極不完善的，在公共服務領域，競爭這一市場的基本要素更是完全不存在。例如，由于政府投入嚴重不足，教育和醫(yī)療服務長期供需失衡，再加上政府的壟斷，使得服務使用者處于劣勢，對服務的價格和質(zhì)量不能產(chǎn)生任何影響。顯然，這種背景下的市場化，只能是強勢集團的霸權化。

　　（2）“服務收費”進一步削弱了社會公平的價值觀

　　在大多數(shù)社會成員的基本社會服務沒有保障的情況下，采取“服務收費”必然會削弱低收入和貧困人群抵御風險的能力。我們在社會服務領域引入市場機制的過程中，普遍采取的一個方式是服務收費。服務收費是西方福利國家私有化的一個重要形式。理論上，采取服務收費的目的是增加融資渠道和限制過度使用公共資源。不過，在許多發(fā)達國家，服務收費是在首先保證社會成員基本社會服務權利的同時，對那些有特殊需要的非貧困人們收取服務費用。也就是說，那些與人民日常生活保障密切相關的、必不可少的社會福利和服務，對一部分人、特別是貧困人群來說，必須是“免費的午餐”。這是政府保證社會公平責任的主要內(nèi)容。

　　然而在中國，市場的高效率被簡單地等同于“沒有免費的午餐”。于是，服務收費被廣泛地運用于幾乎所有領域和部門的服務中，包括社區(qū)服務、養(yǎng)老、托幼以及教育和醫(yī)療等基本社會服務。甚至政府也成了準市場組織：在城市，各種服務收費是很多政府部門獲得額外經(jīng)費的重要渠道；
在農(nóng)村，費稅改革之前，基層政府要靠收費來彌補財政經(jīng)費不足。結(jié)果對絕大多數(shù)人來說，繳費是獲得任何一種服務的前提條件。這種做法使貧困人群更難抵御風險，是對“社會公平”這一社會發(fā)展的核心價值觀的顛覆。

　　在社會服務領域中簡單地用服務收費來體現(xiàn)市場效率、進而用市場取代政府，不但未能“兼顧公平”，長遠來看，也沒起到提高效率的作用。例如在醫(yī)療服務領域的收費，對處于醫(yī)療保障制度覆蓋以外的中低收入家庭和個人來說，實際上是“劫貧濟富”。貧困人群患病的幾率更高是一個事實（注：OECD，Poverty and Health（DAC Guidelines and ReferenceSeries），2003.），個人付費顯然不僅會加劇其經(jīng)濟困境，更會降低他們對醫(yī)療服務的可及性。因此，服務收費不僅加劇了貧富懸殊，而且，從近年來因貧致病和因病返貧現(xiàn)象在城市和農(nóng)村已經(jīng)成為一個新的社會問題來看（注：根據(jù)民政部低保司資料，在目前大約2500萬的農(nóng)村貧困人口中，近50％為病殘所致。這是政府出臺農(nóng)村醫(yī)療救助政策的重要原因之一。），它還直接影響了經(jīng)濟效率——不公平導致效率下降。

　　三、重建中國政府在社會福利領域的積極角色

　　近年來，中國政府也認識到政府從社會福利領域退出所導致的經(jīng)濟和社會發(fā)展失衡問題，并重新開始重視政府在促進社會公平和平衡中的角色。由于我們在改革之初借鑒西方福利國家經(jīng)驗時出現(xiàn)了誤區(qū)，如今，政府在重新進入社會發(fā)展的角色時，必須高度重視以下幾個方面。

　�。ㄒ唬┲匦抡J識社會政策對經(jīng)濟和社會發(fā)展的積極作用

　　社會政策缺失在中國很明顯，其后果也非常嚴重。這一缺失主要表現(xiàn)在兩個方面：一是改革以來中國的社會保障制度只局限于為因舊體制解體而導致困難的人群以及其他社會邊緣群體提供“最后的安全網(wǎng)”，對于新體制形成過程中以及全球化形勢下如何滿足社會成員的發(fā)展需要和提高其適應經(jīng)濟社會變化的能力，則缺乏必要的支持。二是社會政策一直以減輕企業(yè)（國家）的社會負擔、增加家庭和個人責任為主導思想，因此，由家庭承擔了經(jīng)濟改革的主要成本。

　　然而，我們應該看到，在劇烈的社會變革中，中國的家庭結(jié)構(gòu)及其穩(wěn)定性近年來正在發(fā)生明顯的變化，加上勞動力流動的趨勢，家庭承擔傳統(tǒng)責任的能力正受到多方面的挑戰(zhàn)（注：張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會科學》2003年第6期。）。而一旦遇到的問題超過了家庭的能力所及，還得由政府來出面解決。這種事后補救的做法不僅成本更高，也會為中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來巨大的風險。歸根到底，中國的經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型是無數(shù)家庭及其成員從過去相對封閉的計劃經(jīng)濟向愈來愈開放的市場經(jīng)濟秩序過渡的過程。他們能否有效地適應這一社會變革，不僅關系到計劃經(jīng)濟解體所帶來的社會問題是否能夠得到根本和有效的解決，還決定著中國最終是否能夠順利地過渡到一個有競爭能力的市場經(jīng)濟秩序。

　　因此，中國政府必須重新認識社會政策對經(jīng)濟和社會發(fā)展的積極作用，不僅要認識到社會政策對社會公平的作用，更要認識到它對經(jīng)濟效率的貢獻。大量事實證明，政府通過構(gòu)建和實施積極的社會政策，使社會成員在經(jīng)濟發(fā)展的同時也能普遍享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果，不僅是保證社會公正的核心，也是影響可持續(xù)發(fā)展的重要因素。從操作層面來說，我們需要從預防社會風險的角度出發(fā)，結(jié)合勞動力市場的變化和經(jīng)濟發(fā)展的需要，采取積極的社會政策來幫助家庭及社會成員增強其適應經(jīng)濟和社會變化的能力。這也就是說，既要注重當前的經(jīng)濟增長，也要關注長遠的經(jīng)濟發(fā)展的目標；
既要兼顧傳統(tǒng)的工業(yè)化和市場化中的社會風險，更要關注對經(jīng)濟全球化和現(xiàn)代化進程中新的社會風險的抵御和防范。換言之，社會政策要轉(zhuǎn)向以預防和發(fā)展為目標的主動積極的政策，以推動經(jīng)濟和社會的順利轉(zhuǎn)型，迎接市場經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)。

　　（二）確立政府在社會福利中的主導作用

　　我們還需要形成這樣一種共識，即政府必須在社會福利領域中發(fā)揮主導作用。政府的主導作用必須基于這樣一種認識，即只有政府承擔起為社會成員提供社會福利的責任，才能最終建立一種能夠使人民的生活隨著經(jīng)濟的發(fā)展而更有保障的利益共享機制。

　　政府主導作用的一個具體表現(xiàn)是承擔起社會福利的投資主體角色，即政府要確立其在社會保障中的前沿位置，從社會保障的后方走向前臺。長期以來，政府在中國的社會保障制度中一直扮演著輔助或最后防線的角色。特別是在農(nóng)村社會保障制度中，其融資渠道主要依靠集體和社會互助，而政府只是在上述渠道不足時給予最后的財政支持。這種融資安排不僅經(jīng)常導致很多救助對象得不到幫助，也是至今未能在農(nóng)村建立起一個有效的社會保障制度的主要根源。作為一個發(fā)展中國家，資源缺乏是制約政府投入社會政策的一個基本原因，但我們必須認識到，缺少社會政策可能會帶來更大的資源不足。

　�。ㄈ�）加強政府自身的社會政策能力建設

　　1.中國政府政策能力薄弱的原因

　　缺乏必要的制度資源和認識資源，是導致中國政府政策能力薄弱的根本原因，而這一原因系由歷史因素造成的。

　�。�1）實施科學管理的能力先天不足

　　中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展跳過了與工業(yè)文明相適應的一系列制度的充分發(fā)育階段，導致了社會發(fā)展的斷裂�？v觀人類社會的文明發(fā)展史，工業(yè)文明對管理科學的重大貢獻是無可否認的事實。它不僅在管理科學領域產(chǎn)生了一大批特別卓越的理論家和實踐者，還培育了人們推崇科學、尊重權威和規(guī)則的行為。從20世紀初泰勒的科學管理到1960年代戴明的質(zhì)量控制，過程和細節(jié)一直是企業(yè)管理中最重要的內(nèi)容。這方面的經(jīng)驗積累為1980年代以來西方國家在社會服務領域中引入質(zhì)量管理的概念和技術奠定了堅實的基礎。凡此，都構(gòu)成了西方政府政策能力發(fā)育發(fā)展的需求和資源。我們?nèi)鄙龠@個制度文明的積累，造成了政府政策能力的先天不足。

　　（2）計劃經(jīng)濟的管理傳統(tǒng)導致對政策過程的忽略

　　計劃經(jīng)濟的一個突出特征是重輸入（投資）和輸出（績效），而輕過程、程序、細節(jié)以及人的動機等等對政策效果和質(zhì)量有重要影響的因素。在西方國家，規(guī)則、程序以及對責任的明確界定等科層組織特征一直被認為是保證政府管理效率和公平的理想模式；
在社會福利領域，如果某些過程或目標不能完全由規(guī)則來進行有效的控制，政府會給予專業(yè)人員“有限裁決權”（注：R.Hadley &K.Young，Creating a Responsive Public Service.Brighton：Harvester Wheatsheaf ，1990.）。雖然科層組織在其運行過程中所表現(xiàn)出來的繁文縟節(jié)、低效和缺乏人情味等招致了公眾的不滿，并引發(fā)了新公共管理主張以結(jié)果或績效管理來改革政府管理的趨勢，但它為政府及公共管理領域中基于法律和規(guī)則的組織文化和組織能力的積累做出了重要貢獻。相反，在中國，政府文件和領導講話等往往是政策的主要形式，下級政府靠領會精神來實施政策，再加上重投入和產(chǎn)出而輕過程的傳統(tǒng)，就使有法難依或政策落實難等的低效現(xiàn)象經(jīng)常會出現(xiàn)。如果說，西方國家政府的低效是因為繁文縟節(jié)和專家主義的話，中國政府的低效或缺位現(xiàn)象則更多是因為缺少必要的“繁文縟節(jié)”和專業(yè)輸入而造成的。這種重輸入—輸出而忽視細節(jié)和過程的傾向，在社會政策中則表現(xiàn)為政策不完整和缺乏操作性，從而構(gòu)成政策低效和失控的一個根本原因。

　�。�3）計劃經(jīng)濟時期意識形態(tài)的影響

　　計劃經(jīng)濟時期，意識形態(tài)影響中國現(xiàn)行社會政策的一個突出表現(xiàn)是對人性的簡單化假設。長期以來，我們傾向于認為：經(jīng)過教化，人可以做到“去私利化”。基于這樣的假設，我們在進行社會管理以及制定和實施社會政策的過程中，往往從一個較高的利益層面出發(fā)去要求具體的個人去做或不做什么，而對這些要求是否反映了人們的愿望或利益，或是否符合普通人的行為趨向，則缺乏足夠的考慮，因而經(jīng)常使政策的落實變成了強制和抵制的過程。事實上，社會政策之所以經(jīng)常難以執(zhí)行，一個原因就是，政策對象并不能完全按照政策制定者的意圖行事。

　　2.加強政府社會政策能力建設的思路

　�。�1）政府的行為邏輯從計劃型向回應—支持型轉(zhuǎn)變

　　社會政策的制定和實施是一個政治過程，各相關主體的認識和利益，都會對其產(chǎn)生影響。所以，政府單方面為百姓安排生活的邏輯，應當轉(zhuǎn)變?yōu)榛貞�—支持型邏輯，避免替老百姓想他們有什么需要和應該做什么。縱觀人類社會的發(fā)展歷史，任何一種社會需要，在產(chǎn)生的同時往往都伴隨著一些自發(fā)的滿足這些需要的手段。在這些自發(fā)的手段不能繼續(xù)發(fā)揮有效作用的時候，就需要新的力量介入。有效的社會政策不是要取代這些自發(fā)的手段，而是要增強其功能。所以，政府要轉(zhuǎn)變行為邏輯，將社會政策視為一個幫助社會成員解決問題的過程，在政策目標的確立和手段的選擇過程中要以事實為依據(jù)，通過漸進的方式，不斷提高人們應對社會問題的能力。

　�。�2）在政策設計中，要對人性有合理的預設

　　經(jīng)濟學的“理性人”假設可資借鑒，同時，人又不純?nèi)皇墙?jīng)濟動物。所以，在設計社會政策時，首先要對人性的復雜性有合理的預設。這包括兩個方面：首先，建立有效的激勵機制。如果政策與人們的意愿不相符合，不僅會付出高昂的行政代價，也很難取得理想的政策效果。因此，必須充分考慮個人的動機因素，建立有效的激勵機制，避免過多使用強制性手段來實現(xiàn)政策目標。其次，重視社會政策的技術手段，通過技術手段來最大限度地減少人為因素對政策效果的負面影響。例如，如果能夠在社會政策的制定和實施過程中加強常規(guī)監(jiān)管、民主監(jiān)督和政策透明度等機制，必然會減少腐敗行為的機會，增加其成本，從而對其進行預防和控制。

　　（3）重視對社會政策過程的管理

　　具體來說，就是要重視對社會政策的監(jiān)控和評估。監(jiān)控和評估不僅有助于增強社會政策的理性化和科學性，也是增強政府政策能力的手段。長期以來，我們的社會政策對于一個具體的社會政策是要解決什么問題、或?qū)φ�策對象將產(chǎn)生什么影響，不僅事前缺乏明確的界定，過程中缺乏規(guī)范的監(jiān)控程序，事后也鮮有及時的政策評估，結(jié)果經(jīng)常導致政策制定的盲目性和實施的隨意性，最終也影響了政策的可持續(xù)性�？傊�，社會政策是一種實踐科學，要在政策實施過程中不斷總結(jié)新經(jīng)驗，探索新方法。

　　徐月賓，北京師范大學社會發(fā)展與公共政策研究所副教授，（北京100875）；

　　張秀蘭，北京師范大學社會發(fā)展與公共政策研究所教授。（北京100875）。

　　來源：《中國社會科學》2005年第5期

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