遲福林：以強(qiáng)化公共服務(wù)為基本目標(biāo)的政府行政管理體制改革

　　最近兩年，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對(duì)外開放水平的關(guān)鍵”。在我國(guó)改革進(jìn)入新的攻堅(jiān)階段，如何判斷政府行政管理體制改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大影響，如何把握政府行政管理體制改革的特定背景和基本目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是我們著力研究和討論的重大課題。

　　一、政府行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)需求

　　最近一個(gè)時(shí)期，社會(huì)對(duì)市場(chǎng)化改革的爭(zhēng)論比較多。這場(chǎng)爭(zhēng)論，有市場(chǎng)化改革進(jìn)程中利益關(guān)系調(diào)整的原因，也有意識(shí)形態(tài)等多方面的因素。但從社會(huì)層面分析，重要原因在于，伴隨市場(chǎng)化改革進(jìn)程的加快，我國(guó)在就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、公共安全和環(huán)境保護(hù)等方面的矛盾和問題全面凸顯出來(lái)。有人認(rèn)為，這些方面的矛盾和問題是市場(chǎng)化改革的產(chǎn)物，把責(zé)任歸之于市場(chǎng)化改革。我認(rèn)為，這是我們今天討論政府行政管理體制改革需要關(guān)注的一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)背景。并且，更需要我們對(duì)這個(gè)問題做出比較符合實(shí)際的理性分析。

　　1. 當(dāng)前出現(xiàn)的某些矛盾和問題不能歸因于市場(chǎng)化改革。伴隨市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，我國(guó)出現(xiàn)了基本公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺失的突出矛盾和問題。有人把這些矛盾和問題的產(chǎn)生同市場(chǎng)化改革劃等號(hào)。我認(rèn)為，這是不符合實(shí)際的。

　　第一，這些矛盾和問題不是市場(chǎng)化改革本身的問題，而且也不可能通過(guò)單純的市場(chǎng)化改革來(lái)解決。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是萬(wàn)能的，它有自己的作用范圍，即在私人產(chǎn)品領(lǐng)域能夠發(fā)揮積極的作用。但是，寄希望通過(guò)市場(chǎng)化改革來(lái)解決基本公共產(chǎn)品供給短缺的問題是不可能的。

　　第二，這些矛盾和問題的產(chǎn)生又同市場(chǎng)化改革相聯(lián)系：一方面，市場(chǎng)化改革推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，大多數(shù)人在基本解決溫飽以后，迫切需要滿足基本的公共需求；
另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也有其缺陷，突出表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給方面的失靈。

　　第三，市場(chǎng)的作用與政府的作用相互補(bǔ)充。市場(chǎng)與政府分別在私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)揮作用，兩者同等重要，不可相互替代。

　　2. 政府轉(zhuǎn)型嚴(yán)重滯后是主要原因�，F(xiàn)實(shí)生活中基本公共產(chǎn)品供給的缺失和公共服務(wù)的不到位，比較充分地反映了政府轉(zhuǎn)型的嚴(yán)重滯后。從總體上說(shuō)，我國(guó)仍然具有政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的某些特點(diǎn)，政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了重要角色。但與此同時(shí)，由于長(zhǎng)期忽視社會(huì)發(fā)展，使基本公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重短缺。尤其是我國(guó)人均GDP超過(guò)1000美元以后，全社會(huì)進(jìn)入公共需求全面快速增長(zhǎng)的關(guān)鍵時(shí)期，基本公共產(chǎn)品供給的矛盾和問題全面凸顯。正是在這個(gè)特定背景下，中央倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀，提出了以政府行政管理體制改革為重點(diǎn)的改革攻堅(jiān)。實(shí)踐證明，在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，如果政府不能有效地發(fā)揮作用，就不可避免地會(huì)產(chǎn)生某些比較突出的社會(huì)矛盾和問題。

　　3. 政府行政管理體制改革的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，我國(guó)公共需求全面快速增長(zhǎng)與政府公共服務(wù)不到位是一個(gè)越來(lái)越突出的問題。在這個(gè)特定背景下，必須大大強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。就是說(shuō)，在我國(guó)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架的情況下，企業(yè)已經(jīng)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要力量，政府不應(yīng)當(dāng)、也不需要再繼續(xù)扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的角色，而是應(yīng)當(dāng)適應(yīng)整個(gè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程的需要，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，由此為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)和構(gòu)建和諧社會(huì)提供重要的保障。

　　二、“十一五”時(shí)期政府行政管理體制改革的主要任務(wù)

　　當(dāng)前，我國(guó)面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾；
二是廣大社會(huì)成員公共需求的全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。面對(duì)第一個(gè)突出矛盾，應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展為中心，進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；
面對(duì)第二個(gè)突出矛盾，應(yīng)當(dāng)按照以人為本的要求，加快建立公共服務(wù)體制。由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，要有效地解決基本公共產(chǎn)品供給的矛盾和問題，需要從財(cái)政體制、中央與地方關(guān)系、公共服務(wù)體系等多方面推進(jìn)改革。從這樣一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)出發(fā)，“十一五”時(shí)期的改革，要在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，以確立政府在公共服務(wù)中的主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，為全體社會(huì)成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。

　　1. 建立中央與地方的公共服務(wù)分工體制。目前，我們面臨的最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，是切實(shí)解決老百姓日益強(qiáng)烈的公共服務(wù)的基本需求。比如說(shuō)，前幾日發(fā)生的齊齊哈爾第二制藥廠的假藥事件，引起了海內(nèi)外的廣泛關(guān)注。這一事件的發(fā)生可能有許多原因，有經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的因素，有醫(yī)藥市場(chǎng)秩序混亂的因素等。但不能不說(shuō)，與各級(jí)政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面的嚴(yán)重缺失相關(guān)，而市場(chǎng)監(jiān)管屬于各級(jí)政府的重要公共服務(wù)職能。目前，應(yīng)當(dāng)加快解決中央與地方在公共服務(wù)方面的責(zé)任劃分問題，并由此建立中央對(duì)地方嚴(yán)格的公共服務(wù)問責(zé)制。今天，我們?cè)谟懻撝醒肱c地方行政層級(jí)的時(shí)候，不僅應(yīng)當(dāng)從一般的行政效率的角度來(lái)考慮問題，還應(yīng)當(dāng)從眼前最急需的公共服務(wù)方面出發(fā)來(lái)研究問題。

　　2. 公共服務(wù)體系建設(shè)與事業(yè)機(jī)構(gòu)改革。在現(xiàn)實(shí)情況下，我認(rèn)為應(yīng)不急于全面推開事業(yè)機(jī)構(gòu)改革。事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，需要適應(yīng)我國(guó)的基本國(guó)情和市場(chǎng)化改革進(jìn)程的需求。在我國(guó)公共服務(wù)體系方案設(shè)計(jì)沒有出臺(tái)前，事業(yè)機(jī)構(gòu)改革在實(shí)踐中難免以“減少開支、縮減人員”為目標(biāo)。若是這樣，這個(gè)改革難以達(dá)到建立完善公共服務(wù)體系的新目標(biāo)。相反，如果能夠把事業(yè)機(jī)構(gòu)改革置于整個(gè)公共服務(wù)體制建設(shè)框架下統(tǒng)籌設(shè)計(jì)安排，這項(xiàng)改革就有可能取得歷史性成效。

　　3. 逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系。從我國(guó)的情況看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的嚴(yán)重失衡，使農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)，并由此導(dǎo)致他們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得不到保障。目前，城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共醫(yī)療、義務(wù)教育、最低保障等基本公共產(chǎn)品上。就是說(shuō)，城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制，是城鄉(xiāng)差距不斷拉大的重要原因。因此，“十一五”時(shí)期，應(yīng)當(dāng)逐步從體制機(jī)制上解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的問題。

　　4. 積極穩(wěn)妥地發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)中的作用。從總體上說(shuō)，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求不相適應(yīng)，尤其是提供公共服務(wù)的作用十分有限，遠(yuǎn)未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)組織在提供公共服務(wù)中有自己的特殊作用，能夠在很大程度上克服尋租行為、效率低下的弊端。面對(duì)我國(guó)全面增長(zhǎng)和深刻變化的公共需求，政府不可能、也沒有必要對(duì)社會(huì)性公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)實(shí)行全方位的直接管理，相當(dāng)部分社會(huì)性和公益性的社會(huì)公共服務(wù)職能，應(yīng)該也可以從政府的職能中分離出來(lái)，以形成多元社會(huì)主體參與提供公共服務(wù)的格局。

　　三、應(yīng)當(dāng)客觀地估計(jì)建立公共服務(wù)體制的重要作用

　　1. 客觀地估計(jì)強(qiáng)化公共服務(wù)職能對(duì)政府自身建設(shè)和改革的重要作用。從當(dāng)前的情況看，政府建設(shè)和改革需要解決好三個(gè)方面的問題：一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；
二是建設(shè)公共服務(wù)型政府，政府不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的角色；
三是有效地解決消極腐敗的問題。這三個(gè)方面的問題都是大問題，都需要采取措施逐一解決。我認(rèn)為，以強(qiáng)化政府公共服務(wù)為切入點(diǎn)，努力建設(shè)公共服務(wù)型政府，對(duì)其他兩方面問題的解決都會(huì)有明顯的帶動(dòng)和促進(jìn)作用。

　　2. 客觀地估計(jì)建立公共服務(wù)體制對(duì)緩解貧富差距的重要作用。當(dāng)前，導(dǎo)致貧富差距擴(kuò)大的因素比較多，也比較復(fù)雜，其中的重要因素是公共服務(wù)的不到位和分配的不合理。例如，這些年教育與醫(yī)療費(fèi)用上漲過(guò)快，大大高于中低收入家庭可支配收入的增長(zhǎng)速度，并成為拉大貧富差距的因素之一。有學(xué)者估計(jì)，在導(dǎo)致收入分配差距的各種因素中，教育因素約為20%。2004年，我國(guó)名義城鄉(xiāng)收入差距為3.2:1，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等社會(huì)保障因素考慮在內(nèi)，有學(xué)者估計(jì)我國(guó)城鄉(xiāng)的實(shí)際收入之比已達(dá)5～6倍。按照這個(gè)分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距中的比例大概在30%～40%左右。因此，未來(lái)幾年在進(jìn)一步解決腐敗問題的同時(shí)，要以提供有效的公共服務(wù)為重點(diǎn)解決再分配問題，緩解貧富差距，為建設(shè)和諧社會(huì)提供體制保障。

　　3. 客觀地估計(jì)建立公共服務(wù)體制對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。目前我國(guó)的實(shí)際情況是，投資率居高不下，大概高于世界平均水平的20個(gè)百分點(diǎn)；
消費(fèi)率持續(xù)下降，大概低于世界平均水平的20個(gè)百分點(diǎn)。其中原因很多，但公共服務(wù)體制的缺失，是難以拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)的一個(gè)重要原因。由于公共醫(yī)療、社會(huì)保障等方面供給的缺失，使居民在增大儲(chǔ)蓄的同時(shí)，對(duì)儲(chǔ)蓄的滿意度下降。從這一點(diǎn)來(lái)看，加快建立公共服務(wù)體制，強(qiáng)化公共服務(wù)，有利于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，明顯提高消費(fèi)的比例，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

　　四、“十一五”時(shí)期推進(jìn)政府行政管理體制改革的相關(guān)條件

　　1. 改革的共識(shí)。到目前為止，我國(guó)市場(chǎng)化改革的任務(wù)遠(yuǎn)未完成。并且，改革正處于“啃硬骨頭”的攻堅(jiān)階段。我理解，這一次的政府行政管理體制改革，不是以調(diào)整機(jī)構(gòu)、提高行政效率為目標(biāo)的一般意義上的行政體制改革。它的實(shí)質(zhì)是政府轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)是強(qiáng)化公共服務(wù)，加快建立公共服務(wù)體制。如果把改革攻堅(jiān)階段的政府行政管理體制改革等同于前些年的行政管理體制改革，就很難說(shuō)它是“全面深化改革、提高對(duì)外開放水平的關(guān)鍵”。

　　2. 改革的目標(biāo)設(shè)置。從我國(guó)社會(huì)矛盾變化的需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)出發(fā)，“十一五”時(shí)期，要對(duì)以強(qiáng)化公共服務(wù)為基本目標(biāo)的政府行政管理體制改革作出總體設(shè)計(jì)。在這樣一個(gè)前提下，我們才能夠按照特定的目標(biāo)來(lái)分步推進(jìn)改革并取得成功。

　　3. 改革要有強(qiáng)有力的政治支持和有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。以強(qiáng)化公共服務(wù)為基本目標(biāo)的政府行政管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及中央與地方關(guān)系的調(diào)整、政府職能的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，還涉及政府部門利益和龐大的事業(yè)機(jī)構(gòu)改革。因此，需要建立中央層面高層次、有權(quán)威的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一指導(dǎo)改革。

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