王維洛：為什么水利工程征地時(shí)沖突不斷？

　　近年來(lái)，導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)民與地方政府矛盾沖突尖銳化的一個(gè)重要原因是政府強(qiáng)制征地。漢源事件即為一例。2004年10月底和11月初，四川漢源縣數(shù)萬(wàn)農(nóng)民到大渡河瀑布溝大壩工程前靜坐，希望能阻止大壩截流工程的進(jìn)行，后來(lái)與武警發(fā)生沖突。據(jù)報(bào)導(dǎo)，有群眾被打死，多人受傷。然后近10萬(wàn)憤怒的農(nóng)民和居民到縣政府前游行，政府調(diào)動(dòng)近萬(wàn)名武警阻止游行的居民，再次造成沖突，引起人員傷亡。國(guó)外許多媒體均在顯著位置報(bào)導(dǎo)此事。中國(guó)國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)汪洋專程到漢源縣傳達(dá)了中央主要領(lǐng)導(dǎo)人的指示，說(shuō)要在解決好移民賠償問(wèn)題后才開(kāi)工，局勢(shì)才暫時(shí)平息下來(lái)。

　　移民們?cè)诰S權(quán)申述中多次提到，在大渡河瀑布溝大壩工程的移民中用14年前的文件來(lái)確定對(duì)移民的賠償是不合理的。這個(gè)所謂“14年前的文件”就是李鵬任總理期間國(guó)務(wù)院于1991年11月25日頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。

　　為什么維權(quán)民眾認(rèn)為這份文件所規(guī)定的移民賠償不合理？這份行政性法規(guī)為什么會(huì)導(dǎo)致如此嚴(yán)重的社會(huì)沖突？由于漢源事件的導(dǎo)因與國(guó)務(wù)院的行政性法規(guī)有關(guān)，而這一問(wèn)題在全國(guó)其他地區(qū)不斷發(fā)生的因土地征用和遷移引起的大量糾紛乃至沖突具有典型意義，筆者對(duì)這一《條例》的相關(guān)規(guī)定試作分析，從而探討問(wèn)題的癥結(jié)之所在。

　　一、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)是如何違法的？

　　中國(guó)的《土地管理法》幾經(jīng)修訂（1986年6月25日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第16次會(huì)議通過(guò)；
1988年12月29日第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第5次會(huì)議修正；
1998年8月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第4次會(huì)議再次修訂）。根據(jù)這個(gè)法律，廣義的農(nóng)業(yè)土地補(bǔ)償由4部份組成，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。其中第一項(xiàng)土地補(bǔ)償費(fèi)屬于狹義的農(nóng)業(yè)土地補(bǔ)償，即對(duì)農(nóng)民失去土地所有權(quán)以及務(wù)農(nóng)謀生機(jī)會(huì)的補(bǔ)償；
第二項(xiàng)安置補(bǔ)償費(fèi)屬于社會(huì)補(bǔ)助性質(zhì)；
第三項(xiàng)是對(duì)土地上種植物的補(bǔ)償，通常數(shù)量不大；
第四項(xiàng)是對(duì)地上附著物的補(bǔ)償，多指對(duì)居民住宅及其附屬設(shè)施的賠償�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)為前3年農(nóng)地平均年產(chǎn)值的6至10倍，征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)為前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，兩者之和為3年平均年產(chǎn)值的10至16倍。《土地管理法》還規(guī)定，如果按以上標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)后尚不能使農(nóng)民保持原有生活水平，可以提高安置補(bǔ)助費(fèi)的數(shù)額。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍；
青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)則按市場(chǎng)價(jià)格賠償。

　　如果將中國(guó)的這一法定賠償標(biāo)準(zhǔn)與德國(guó)的法定標(biāo)準(zhǔn)比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的法定賠償標(biāo)準(zhǔn)本來(lái)就低很多。根據(jù)筆者掌握的資料，德國(guó)征用農(nóng)田的補(bǔ)償（相當(dāng)于中國(guó)《土地管理法》規(guī)定的第一項(xiàng)補(bǔ)償）是平均年收成的20至33倍，而中國(guó)的法定賠償額（平均年收成的6至10倍）僅相當(dāng)于德國(guó)的三分之一。在德國(guó)，土地被征用者用賠償?shù)腻X可以在土地市場(chǎng)上購(gòu)買到等量的相同質(zhì)量的農(nóng)田；
在中國(guó)失地農(nóng)民則不可能再買到任何土地。中國(guó)著名作家、對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題特別關(guān)心的鄭義先生多次指出，中國(guó)征用農(nóng)民土地時(shí)賠償太低，幾乎是對(duì)農(nóng)民的掠奪。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊曾多次撰文并發(fā)表談話指出，《土地管理法》中關(guān)于征用農(nóng)民土地的補(bǔ)償費(fèi)太低，不能保障農(nóng)民的利益。

　　然而，國(guó)務(wù)院頒布的《條例》的相關(guān)規(guī)定竟然大大低于《土地管理法》規(guī)定的法定賠償標(biāo)準(zhǔn)。下面來(lái)對(duì)比《條例》的相關(guān)規(guī)定�！稐l例》規(guī)定的征地補(bǔ)償也由4部份組成，即土地補(bǔ)償費(fèi)（第五條）、安置補(bǔ)償費(fèi)（第五條）、青苗補(bǔ)償費(fèi)（第八條）和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)（第八條）。雖然征地補(bǔ)償所涉及的項(xiàng)目和《土地管理法》的規(guī)定一致，但補(bǔ)償數(shù)額卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于《土地管理法》的規(guī)定。《條例》的具體條款是：征地補(bǔ)償費(fèi)為前3年平均年產(chǎn)值的3至4倍，僅為《土地管理法》規(guī)定數(shù)額的一半不到；
按照該《條例》的規(guī)定，征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)為前3年平均年產(chǎn)值的2至3倍，這個(gè)數(shù)額將《土地管理法》的法定數(shù)額降低了一半。更糟糕的是，《條例》對(duì)大型防洪、灌溉及排水工程征地的賠償數(shù)額居然還特別“網(wǎng)開(kāi)一面”，規(guī)定征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)一步降低。至于低到什么程度，該《條例》未予說(shuō)明，只是聲稱“具體標(biāo)準(zhǔn)由水利部會(huì)同有關(guān)部門制定”。

　　與《土地管理法》的規(guī)定一樣，《條例》也規(guī)定了在個(gè)別例外情況下可以增加有社會(huì)補(bǔ)助性質(zhì)的安置補(bǔ)償費(fèi)，但在如何確定“例外情況”這一點(diǎn)上，《條例》的具體規(guī)定與《土地管理法》不同。《土地管理法》確定“例外情況”的標(biāo)準(zhǔn)是，“如果不能使農(nóng)民保持原有生活水平”，即按“例外情況”提高賠償數(shù)額；
而《條例》的規(guī)定是，是否按“例外情況”提高賠償數(shù)額，需由負(fù)責(zé)賠償者認(rèn)定“移民仍有困難”。這一改變的實(shí)質(zhì)是將認(rèn)定“例外情況”的客觀標(biāo)準(zhǔn)（“使農(nóng)民保持原有生活水平”）改成了負(fù)責(zé)賠償者的主觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；
換言之，只要征地者認(rèn)為移民沒(méi)有困難，那么無(wú)論征地后移民的生活水平下降到什么程度，征地者都可以拒絕執(zhí)行《土地管理法》的法定賠償標(biāo)準(zhǔn)。

　　與此同時(shí)，《條例》還公然降低了《土地管理法》的最高賠償標(biāo)準(zhǔn)�！锻恋毓芾矸ā返姆ǘㄗ罡哔r償標(biāo)準(zhǔn)（征地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)償費(fèi)之和）為前3年平均年產(chǎn)值的30倍；
而《條例》則規(guī)定，改按農(nóng)民原占有耕地的多少來(lái)確定最高賠償數(shù)額，人均占有耕地1畝以上的不得超過(guò)8倍，人均占有耕地0.5畝至1畝的不得超過(guò)12倍，人均占有耕地0.5畝以下的不得超過(guò)20倍。

　　為了便于征地單位在執(zhí)行中進(jìn)一步降低賠償數(shù)額，《條例》還用技術(shù)性條款改變了《土地管理法》規(guī)定的計(jì)算賠償數(shù)額的計(jì)算依據(jù)�！锻恋毓芾矸ā返囊�(guī)定是，計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)時(shí)以該土地前3年的平均年產(chǎn)值為基數(shù)，這是一個(gè)比較合理和客觀的方法，因?yàn)椴捎们?年的平均年產(chǎn)值，能將氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)收成的影響平均化，而且農(nóng)地的收成記錄比較容易掌握�！稐l例》雖然不便公然否定《土地管理法》的這一規(guī)定，卻自行增加了將土地分類后分別計(jì)算賠償數(shù)額的條款，具體做法是，由賠償單位和地方政府合作，把土地按照區(qū)位和使用質(zhì)量分成5類，一類最好，五類最次，由于分類標(biāo)準(zhǔn)不透明，分類中的主觀任意現(xiàn)象相當(dāng)多。正因?yàn)椤稐l例》用這樣的技術(shù)性手法為降低征地賠償額創(chuàng)造了條件，所以征地單位可以輕而易舉地侵害農(nóng)民的利益。例如，在漢源事件中，征地單位將養(yǎng)活10萬(wàn)人的肥沃良田說(shuō)成是高山峽谷的不毛之地，將本可歸入二類賠償?shù)貐^(qū)的土地劃為五類地區(qū)，結(jié)果大大減少了對(duì)移民的必要賠償。[1]

　　不僅如此，《條例》還故意忽略了土地升值這一對(duì)賠償數(shù)額至關(guān)重要的因素，它用土地的固定價(jià)格（1991年的土地價(jià)格）來(lái)代替土地的動(dòng)態(tài)價(jià)格，從而排除了土地價(jià)格自然升值對(duì)賠償?shù)挠绊�。由于多年�?lái)土地價(jià)格不斷上漲，農(nóng)民的最低生活開(kāi)支大幅度上升，而《條例》據(jù)以計(jì)算賠償?shù)耐恋貎r(jià)格卻恒定不變，失地農(nóng)民蒙受了巨大損失。在漢源事件中縣政協(xié)委員宋元清根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)指出：1991年漢源村干部的月補(bǔ)助為7元，2003年提高到50元；
1991年富林至烏斯河的旅客車票全價(jià)為1.2元，而2004年已漲到9元。他認(rèn)為：“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的價(jià)格拿到現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中來(lái)，太可笑了�！痹摽h大樹(shù)鄉(xiāng)麥坪村黨支書潘義華說(shuō)，政府的補(bǔ)償顯然缺少誠(chéng)意，這樣的移民，遺留問(wèn)題永遠(yuǎn)也解決不了。

　　正是因?yàn)閲?guó)務(wù)院的這個(gè)《條例》的出爐，征地單位從此可以“依法”少付賠償，在中國(guó)水利工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置過(guò)程中，征地單位得以名正言順地侵害農(nóng)民的利益，從而導(dǎo)致農(nóng)民憤然抗?fàn)幍陌咐龑映霾桓F。在漢源事件中，大渡河瀑布溝大壩工程施工單位抓住《條例》提供的“機(jī)會(huì)”──當(dāng)?shù)厝司�占有耕�?畝，《條例》稱，在這樣的人均耕地條件下最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得超過(guò)前3年平均年產(chǎn)值的8倍──大大降低了征地成本，為水電部門大幅度節(jié)省了征地開(kāi)支，卻嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所能得到的最高的賠償數(shù)額僅及《土地管理法》規(guī)定的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（30倍）的26.7%。

　　國(guó)務(wù)院的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》屬于行政性法規(guī)，其地位低于正式法律，其內(nèi)容當(dāng)然不得與《土地管理法》相抵觸。最高立法機(jī)構(gòu)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《土地管理法》生效在前（1986年），行政部門國(guó)務(wù)院制定的《條例》頒布在后（1991年），所以制定該《條例》時(shí)任何條款都不應(yīng)該違反《土地管理法》的法律條文，否則就構(gòu)成了行政部門國(guó)務(wù)院制定該行政法規(guī)時(shí)違法的事實(shí)。一旦《條例》的某些條款明顯地違反了《土地管理法》的法律條文，而最高立法機(jī)構(gòu)全國(guó)人大常委會(huì)并未采納國(guó)務(wù)院制定《條例》時(shí)那些與《土地管理法》相抵觸的意見(jiàn)，那么國(guó)務(wù)院就有義務(wù)糾正《條例》的某些條款；
即便未能及時(shí)糾正這些違法條款，也不能讓《條例》繼續(xù)施行，否則就構(gòu)成了國(guó)務(wù)院行政違法的事實(shí)�？上�，中國(guó)不是一個(gè)法治國(guó)家，以上所有這些違法情形早已發(fā)生，為禍甚烈，然而，無(wú)論是行政部門，還是立法機(jī)構(gòu)，都坦然面對(duì)，沒(méi)人關(guān)心這些法律法規(guī)的矛盾。

　　二、沒(méi)有民主的法制：失地農(nóng)民如何被侵害？

　　象中國(guó)的其他法律法規(guī)一樣，上述《條例》只強(qiáng)調(diào)民眾的義務(wù)，要求民眾服從國(guó)家的要求，卻完全不尊重、甚至公然侵害民眾的權(quán)益。例如，《條例》第15條規(guī)定，按照移民安置規(guī)劃必須搬遷的移民不得借故拖延搬遷和拒遷；
經(jīng)安置的移民不得擅自返遷。換言之，只要水利水電工程建設(shè)單位和地方政府共同制定出一個(gè)移民方案，這個(gè)方案就得到《條例》的保護(hù)，自然獲得了相當(dāng)于行政法規(guī)的強(qiáng)制性效力，移民方案中規(guī)定必須遷走的人除了服從之外別無(wú)選擇。

　　由于目前中國(guó)處在沒(méi)有民主的法制環(huán)境下，水庫(kù)征地區(qū)域內(nèi)的移民完全沒(méi)有過(guò)問(wèn)關(guān)于水利工程和移民方案這些關(guān)系到他們生存權(quán)的政治權(quán)利，他們不過(guò)是一群任由“人民”政府?dāng)[布的“子民”，被排除在征地的整個(gè)決策過(guò)程之外似乎就是天經(jīng)地義的事了。當(dāng)政府的決策最終嚴(yán)重侵害民眾的利益時(shí)，他們除了聚眾抗議，其實(shí)根本沒(méi)有其他任何管道來(lái)表達(dá)自己的不滿。從這個(gè)角度來(lái)看，水利工程的征地過(guò)程造成社會(huì)矛盾和摩擦，其實(shí)是中國(guó)現(xiàn)行的政治制度造成的。只要移民被排除在決策過(guò)程之外，任何移民安置都不可能順利成功，這是幾十年來(lái)世界水電工程移民的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反復(fù)證實(shí)的一個(gè)基本道理。中國(guó)50多年來(lái)水利水電工程造成了約一千萬(wàn)人貧窮的移民，遺留問(wèn)題頗多，正是因?yàn)槊癖姷恼�治�?quán)利被剝奪后，生存權(quán)利自然就無(wú)法得到保障。

　　必須指出的是，在水利水電工程建設(shè)過(guò)程中，水利水電工程開(kāi)發(fā)者、承建者、經(jīng)營(yíng)者并不是國(guó)家利益的天然代表，它們?cè)缫殉蔀橐粋�(gè)有獨(dú)立利益的利益集團(tuán)；
而省政府、縣市政府也不是民眾利益的必然代表，它們同樣也墮落成為一個(gè)個(gè)分利集團(tuán)，有各自不同的利益。由于各級(jí)政府的官員并非民選，他們關(guān)心的主要是自己的“錢”途和仕途，這樣的“人民”政府可以不關(guān)心民眾的利益。比如，地方政府會(huì)積極爭(zhēng)取水電工程到本轄區(qū)內(nèi)施工，因?yàn)檫@些工程可能帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收，從而讓當(dāng)?shù)卣�府的官員們通過(guò)地方財(cái)政有更多的錢可供支配，而且還能為他們?cè)鎏碚��?jī)，積累升遷的本錢；
不僅如此，工程的承包和賠償款項(xiàng)為當(dāng)?shù)毓賳T們上下其手提供了不可多得的便利。至于因工程征地而造成移民失去土地和家園的痛苦，以及移民們能否重新安置，在安置過(guò)程中所面臨的種種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、精神問(wèn)題，就不在官員們關(guān)心的范圍內(nèi)了。

　　在法治國(guó)家里，施工機(jī)構(gòu)、地方行政機(jī)關(guān)、民眾等不同利益群體之間的矛盾，可以通過(guò)司法裁判來(lái)協(xié)調(diào)處理。世界上任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)，都可能發(fā)生因建設(shè)征地和移民等問(wèn)題而出現(xiàn)的不同利益群體之間的矛盾，如果彼此無(wú)法協(xié)調(diào)，就會(huì)到法院去解決，這是一個(gè)法治國(guó)家最普通的程序。例如，征地糾紛中經(jīng)常發(fā)生的問(wèn)題是，政府征地和移民的決定是否合法，被涉及者可以向行政法院起訴，讓法院停止工程的建設(shè)。如果行政法院受理這個(gè)案件，其第一個(gè)行動(dòng)就是讓這個(gè)工程停下來(lái)，直到法院做出裁決為止。另一種經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題屬于民事糾紛，即賠償費(fèi)的高低。很少聽(tīng)說(shuō)在法治國(guó)家里法院處理這樣的民事案件會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模的社會(huì)沖突。然而，中國(guó)的制度環(huán)境恰好成了制造這類沖突的溫床。試想一下，如果移民可以到法院去尋求公正的裁決，漢源縣這十幾萬(wàn)居民會(huì)到瀑布溝大壩工程前靜坐，阻止大壩截流工程嗎？這十幾萬(wàn)人會(huì)到縣政府前去游行嗎？當(dāng)?shù)卣�府有必要投入幾千武警嗎？非得造成流血沖突、人員傷亡嗎？

　　上述《條例》的相關(guān)條款表明，中國(guó)的法制實(shí)際上是置政府于法律之上，法律法規(guī)以及司法機(jī)構(gòu)只是政府用來(lái)統(tǒng)治民眾的手段與工具，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而政府機(jī)構(gòu)及其官員以政府名義采取的行動(dòng)卻不受法律的約束。例如，《條例》規(guī)定，移民不得借故拖延搬遷和拒遷；
同時(shí)，《條例》的第27條又聲稱，本《條例》的解釋權(quán)在水利部和能源部。換言之，受到水利水電工程項(xiàng)目侵害的農(nóng)民如果想到法院去狀告工程建設(shè)單位或是當(dāng)?shù)卣�府，法院不�?huì)受理這類訴訟，因?yàn)榉彩菄?guó)務(wù)院的水利部和能源部決定了的事，即使屬于違法行為（如上文談到的），法院也不得過(guò)問(wèn)；
相反，受到侵害的農(nóng)民去找法院申訴，這個(gè)行為本身卻被政府視為違法行為，因?yàn)槠髨D訴諸法律的農(nóng)民有“借故拖延搬遷或是拒遷的行為”。

　　為了對(duì)付失地農(nóng)民，《條例》第22條還規(guī)定：在征地補(bǔ)償和移民安置中違反本條例規(guī)定，擾亂公共秩序，致使工作、生產(chǎn)不能正常進(jìn)行，應(yīng)該給予治安管理處罰的，由公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰條例》的規(guī)定處罰；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。本來(lái)，失地農(nóng)民對(duì)征地的決定有異議，或是認(rèn)為賠償費(fèi)太低，總得有個(gè)說(shuō)理的地方；
既然不能到法院告狀，那只有到省城、北京上訪。然而，《條例》卻視民眾的申冤行動(dòng)為“擾亂公共秩序”，要按《治安管理處罰條例》加以拘留或處以罰款，直至追究刑事責(zé)任。其結(jié)果就變成了政府可以侵權(quán)，但民眾不許申冤、抗議。真是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的“只許州官放火、不許百姓點(diǎn)燈”的現(xiàn)代版。

　　原萬(wàn)州市云陽(yáng)縣高陽(yáng)鎮(zhèn)的何克昌等4人系三峽工程移民，受高陽(yáng)鎮(zhèn)移民的委托，上北京“告狀”，卻在北京被萬(wàn)州市云陽(yáng)縣的警察抓住，先關(guān)進(jìn)秦城監(jiān)獄，然后押回云陽(yáng)，被判刑3年，罪名是“泄露國(guó)家機(jī)密、擾亂社會(huì)秩序”，最后被關(guān)押在萬(wàn)州長(zhǎng)灘的三峽監(jiān)獄。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，高陽(yáng)鎮(zhèn)被抓、被關(guān)、被判的三峽移民除何克昌外，還有姜青山、溫定春、冉從新、萬(wàn)小春、姚建生（以上均判2年監(jiān)禁），還有姚福慶、姚建東、熊世杰、何正奎、陳其山（均判一年監(jiān)禁），以及王愛(ài)秀、羅春燕（判3至10個(gè)月的監(jiān)禁）。

　　政府在征地過(guò)程中的侵權(quán)行為不勝枚舉。水利工程征地可能造成大量失地農(nóng)民無(wú)法謀生，為了征地的順利，政府往往會(huì)許諾為失地農(nóng)民安排工作，《條例》第14條就有相關(guān)規(guī)定。農(nóng)民（特別是年輕的農(nóng)民）當(dāng)然希望征地后能進(jìn)城當(dāng)工人，因此往往會(huì)積極配合地方政府和施工單位的征地安排。但是，一旦征地完成，失地農(nóng)民發(fā)現(xiàn)上當(dāng)受騙的情形也不少。當(dāng)初三峽工程上馬時(shí)很多農(nóng)民輕信了地方政府的承諾，事后才發(fā)現(xiàn)當(dāng)城里人的期望成了泡影。瀑布溝大壩工程將淹沒(méi)漢源縣多個(gè)集鎮(zhèn)和村莊，施工單位和四川省政府以及漢源縣政府從一開(kāi)始就未考慮為失地農(nóng)民就地安排就業(yè)等措施，而是準(zhǔn)備強(qiáng)行把失地農(nóng)民遷移到外鄉(xiāng)或外縣，因此激化了矛盾。

　　導(dǎo)致漢源事件爆發(fā)的另一個(gè)重要原因是，移民們連大幅度縮水了的土地和安置補(bǔ)償費(fèi)也無(wú)法全數(shù)拿到手。中國(guó)的憲法規(guī)定，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，那么，水利水電工程建設(shè)征用農(nóng)民集體所有的土地后，對(duì)農(nóng)業(yè)土地的補(bǔ)償費(fèi)就理應(yīng)歸農(nóng)民集體支配。但是國(guó)務(wù)院的上述《條例》卻剝奪了農(nóng)民對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的支配權(quán)。盡管《條例》中寫有“必須�？顚Ｓ�，不得私分，不得挪作他用”等字樣，但只要地方政府能夠插手賠償安置款的使用，即便完全不發(fā)生官員的個(gè)人貪污，各級(jí)政府部門也會(huì)利用各種名目截留此款為己所用。這樣的實(shí)例在全國(guó)各地舉不勝舉。

　　在水利部和能源部的主導(dǎo)下，近年來(lái)在中國(guó)的西部出現(xiàn)了“圈水熱”（搶建各種水電站和水庫(kù)）引發(fā)的“圈地?zé)帷�，而�?guó)務(wù)院的這一《條例》則為廉價(jià)掠奪民眾土地的“圈地運(yùn)動(dòng)”提供了種種便利。《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)原本就偏低，《條例》又進(jìn)一步大幅度降低賠償費(fèi)，這樣的政策和法規(guī)實(shí)際上是無(wú)視民眾權(quán)利的惡法。在漢源事件中，瀑布溝大壩工程的最高補(bǔ)償數(shù)額僅及《土地管理法》四分之一不到，當(dāng)?shù)氐囊泼癞?dāng)然難以接受。然而，在現(xiàn)行的法制法規(guī)下，移民既無(wú)法通過(guò)司法機(jī)構(gòu)謀求公正的裁決，又被禁止上訪，唯一的出路只能是就地奮起維權(quán)，阻止大壩截流工程的進(jìn)行。政府除了采取暴力鎮(zhèn)壓手段外，卻始終不肯終止《條例》這樣的惡法，更不愿意給予民眾任何政治權(quán)利，這樣只會(huì)使社會(huì)矛盾日益激化。

　　失地農(nóng)民的生存權(quán)受到侵害這一事實(shí)表明，沒(méi)有民主制度提供的政治權(quán)利，民眾就無(wú)法保護(hù)自己的生存權(quán)；
在沒(méi)有民主的法制環(huán)境里根本不可能出現(xiàn)法治，政府的權(quán)力會(huì)凌駕于法律之上，法律、法規(guī)只不過(guò)是政府侵權(quán)的工具。

　　【注釋】

　　[1] 譚新鵬，“開(kāi)發(fā)商把良田說(shuō)成高山峽谷大渡河移民巨資流失”，《中國(guó)青年報(bào)》，2004年10月28日。

　　【參考文獻(xiàn)】

　　《中華人民共和國(guó)憲法》（2003年修訂）

　　《中華人民共和國(guó)土地管理法》

　　“大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例”

　　《德國(guó)民法大典（Buergliches Gesetzbuch）

　　張勇勤主編，《土地管理與使用手冊(cè)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1992年出版。

　　張小華、黎雨主編，《中國(guó)土地管理實(shí)務(wù)全書》，中國(guó)大地出版社，1997年出版。

　　張寶欣，《開(kāi)發(fā)性移民理論與實(shí)踐》，中國(guó)三峽出版社，1999年出版。

　　媒體關(guān)于漢源事件和瀑布溝大壩工程的報(bào)導(dǎo)。

　　Aust/Jacobs, Die Entschaedigung. Berlin/New York, 1997.

　　Kleiber, Simon, Weyers, Verkehrswert Ermittlung von Grundstuecken. Bonn, 2002.

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