以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)推進(jìn)收入分配制度改革

　�。�苗樹(shù)彬、方栓喜整理）

　　2006年7月29日上午，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院在北京舉辦了題為“政府轉(zhuǎn)型與收入分配制度改革”的改革形勢(shì)分析會(huì)（第26次）。來(lái)自國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社科院、國(guó)家行政學(xué)院、清華大學(xué)等機(jī)構(gòu)的20余位政府官員、知名專家學(xué)者出席了會(huì)議。

　　一、應(yīng)對(duì)我國(guó)收入分配現(xiàn)狀進(jìn)行客觀地分析和判斷

　　我國(guó)收入分配差距持續(xù)擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。有專家指出，按照2002年的數(shù)據(jù)計(jì)算，我國(guó)居民收入基尼系數(shù)約為0.45，世界銀行公布的2005年的數(shù)據(jù)是0.47，都超過(guò)了國(guó)際上0.4的警戒線。即便是考慮到我國(guó)國(guó)土面積大，地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割這些因素，這樣的差距也應(yīng)引起足夠重視。我國(guó)居民收入差距不斷擴(kuò)大是在比較短的時(shí)間內(nèi)形成的，并且進(jìn)入了收入分配差距較大的國(guó)家行列。有專家指出，近些年我國(guó)收入差距擴(kuò)大有失控趨勢(shì)。比如2003年、2004年出臺(tái)的一些政策，對(duì)調(diào)整利益關(guān)系的力度比較大，特別在農(nóng)村，減免農(nóng)業(yè)稅、種糧補(bǔ)貼等，但是整個(gè)社會(huì)的貧富差距并沒(méi)有縮小，仍然在拉大。

　　收入分配中平均主義和差距過(guò)大并存。有專家強(qiáng)調(diào)，應(yīng)清醒地看到我國(guó)收入分配中的基本問(wèn)題是平均主義和收入分配差距過(guò)大并存。平均主義本身也是一種不公，等于是干活干得多、干得好的人的收入隱性地轉(zhuǎn)移到了不好好干工作的人身上。平均主義明顯地存在于體制內(nèi)，存在于國(guó)有企業(yè)，存在于公務(wù)員隊(duì)伍中。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，大學(xué)教授和一般的助教級(jí)差很大，行政干部的級(jí)差也很大，現(xiàn)在縮小了，這不利于調(diào)動(dòng)積極性。在國(guó)有企業(yè)乃至整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，特別是壟斷行業(yè)，總體來(lái)說(shuō)平均主義沒(méi)有根本打破。平均主義在體制內(nèi)沒(méi)有根本打破，不利于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。收入分配制度改革應(yīng)當(dāng)注意解決這個(gè)問(wèn)題。

　　應(yīng)區(qū)分收入分配差距中的合理與不合理因素。有專家指出，在初次分配領(lǐng)域，應(yīng)肯定有相當(dāng)大程度的收入差距是合理的，在改革發(fā)展過(guò)程中是可接受的，這些收入差距來(lái)自于自己的勞動(dòng)、努力、才智，來(lái)自于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的膽魄，等等。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，收入只要不違法，就應(yīng)該承認(rèn)，不能硬性地把收入定一個(gè)絕對(duì)數(shù)，高了就取締，壓下來(lái)。但是，對(duì)于壟斷因素，灰色收入，還有非法暴富，老百姓是不滿意的，我們要抓住這些問(wèn)題來(lái)解決收入差距。

　　收入分配差距背后是利益關(guān)系的失衡。有專家認(rèn)為，必須看到從20世紀(jì)90年代中期之后，收入分配差距擴(kuò)大的狀況不斷惡化。在過(guò)去十幾年的時(shí)間里，收入分配中的受益者和受損者幾乎是不變的，說(shuō)明這不是政策偶然失誤的結(jié)果，也不僅僅是制度的某些漏洞所造成的結(jié)果，其背后是不同利益群體的形成，以及在爭(zhēng)取利益能力上出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。

　　應(yīng)當(dāng)及時(shí)控制收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。有專家指出，應(yīng)關(guān)注收入分配制度改革背景的深刻變化。20世紀(jì)80年代，主要面臨平均主義問(wèn)題，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)?shù)乩�開(kāi)收入差距，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)甚至對(duì)提高社會(huì)生活水平是有利的。但是，現(xiàn)在要看到，20世紀(jì)90年代中期之后，情況已經(jīng)發(fā)生了重大變化，激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)基本形成，需求越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最主要的制約因素。在這種情況下，收入分配差距對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制約和影響越來(lái)越大。如果收入分配差距持續(xù)擴(kuò)大形成兩極分化，少數(shù)相對(duì)富裕的人有支付能力，但其需求已基本處于飽和狀態(tài)，大多數(shù)老百姓沒(méi)有支付能力，將使有效需求不足，制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。貧富差距擴(kuò)大失控，將危及社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　二、充分估計(jì)和重視收入分配矛盾中的政府因素

　　收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)失控，很大程度上緣于收入分配非規(guī)范化。有的專家指出，目前最大的問(wèn)題，是收入和財(cái)富分配的嚴(yán)重非規(guī)范化。如果算一個(gè)大賬就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)一年創(chuàng)造的財(cái)富當(dāng)中有相當(dāng)一部分不知道通過(guò)什么途徑、什么渠道分到了誰(shuí)的手里。我們不說(shuō)它是黑錢(qián)、灰錢(qián)，至少這種分配不在有關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控之下。在這種情況下，政府往往難以辨別窮人和富人，使得收入分配處于不可治理狀態(tài)。比如，政府同級(jí)別的官員在不同部門(mén)，其收入差距很大。一些政府公務(wù)員的實(shí)際收入遠(yuǎn)高于工資帳面收入，是相當(dāng)不正常的。

　　不能低估政府行為失范在收入分配不公中的影響。有的專家指出，許多收入分配不公與政府不規(guī)范地征用土地、搞城市拆遷密切相關(guān)，與政府對(duì)資源的控制，與行政因素造成的壟斷行業(yè)分配不公有關(guān)。特別是某些壟斷行業(yè)靠壟斷獲得的權(quán)益不是在減弱而是在增強(qiáng)，某些壟斷行業(yè)一方面在獲取壟斷地位，同時(shí)國(guó)家又在為其不正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)行為造成的風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)單。有的專家認(rèn)為，政府與民爭(zhēng)利已是一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重的問(wèn)題。近些年來(lái)，我國(guó)收入分配格局發(fā)生了較大變化，其中行政費(fèi)用大幅增長(zhǎng)和向壟斷行業(yè)傾斜的現(xiàn)象比較突出。

　　政府履行公共服務(wù)職能不到位，在很大程度上拉大了收入分配差距。公共服務(wù)本身就是再分配。有的專家指出，我國(guó)政府仍然具有經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的特點(diǎn)，尤其是地方政府追求GDP的熱情遠(yuǎn)高于搞公共服務(wù)的熱情。在缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制下，公共服務(wù)價(jià)格快速上漲，成為居民費(fèi)用支出的重要負(fù)擔(dān)。缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制，嚴(yán)重降低了人們對(duì)社會(huì)分配的公平感與認(rèn)同感。

　　稅收制度的逆向調(diào)節(jié)助長(zhǎng)了收入分配不公。有的專家指出，稅收本身是一種再分配，可以在一定程度上緩解收入分配差距。但是我國(guó)的稅收常常是一種反向的調(diào)節(jié)。比如個(gè)人所得稅，工薪階層在城市分配中的收入約占三分之一，但其所承擔(dān)的個(gè)人收入所得稅在45%到75%之間。這說(shuō)明，工薪階層和富人的收入差距，由于稅收的調(diào)解不是在縮小，而是有所擴(kuò)大。

　　充分重視政府自身利益對(duì)收入分配改革的影響。有的專家指出，政府轉(zhuǎn)型是解決收入分配差距過(guò)大的關(guān)鍵性因素。目前政府自身利益化是一個(gè)突出問(wèn)題，過(guò)度地追求地方利益、部門(mén)利益的現(xiàn)象普遍存在。政府要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型，要從市場(chǎng)主體的角色中完全退出來(lái)。政府扮演決策者、管理者、執(zhí)行者、監(jiān)督者多重角色，如果自身作為直接的利益主體不退出的話，收入分配問(wèn)題很難從根本上解決。有的專家指出，由制度、政策造成的收入分配不公，單位間、公職人員間的收入分配不公，也與政府密切相關(guān)。

　　三、用發(fā)展和改革的辦法解決收入分配領(lǐng)域的問(wèn)題

　　用改革發(fā)展的眼光看待收入分配差距。有的專家認(rèn)為，收入分配差距擴(kuò)大是改革發(fā)展過(guò)程中必然出現(xiàn)的問(wèn)題，要用改革發(fā)展的辦法來(lái)解決。有的外國(guó)學(xué)者說(shuō)，一些中國(guó)學(xué)者經(jīng)常構(gòu)造一些國(guó)際警戒線嚇唬自己，值得深思。比如，我國(guó)還是一個(gè)城市化率比較低的國(guó)家，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還很明顯，用全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的吉尼系數(shù)，與美國(guó)、日本等高度城市化的國(guó)家相比，吉尼系數(shù)的差距肯定很大；
如果單純用城市吉尼系數(shù)相比，差距會(huì)小得多。因此，對(duì)一些指標(biāo)是否達(dá)到了國(guó)際警戒線，要具體問(wèn)題具體分析，要經(jīng)得起推敲，避免產(chǎn)生誤導(dǎo)。

　　對(duì)“效率與公平”的關(guān)系要做具體研究。當(dāng)前不要再簡(jiǎn)單提“效率優(yōu)先兼顧公平”的概念。有專家指出，“效率優(yōu)先兼顧公平”是1993年時(shí)提出的，背景是與首先把“蛋糕”做大，讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)的政策相配套�，F(xiàn)在背景已經(jīng)發(fā)生了變化，如果再提“效率優(yōu)先兼顧公平”，先富起來(lái)的人、地區(qū)就會(huì)把公平放在兼顧的次要地位，這不適應(yīng)現(xiàn)階段的要求。因此，不要再簡(jiǎn)單提“效率優(yōu)先兼顧公平”概念，要對(duì)此做深入的具體研究，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。有專家指出，我國(guó)已經(jīng)建立起了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架，在這個(gè)框架之下，需要建立與之配套的利益均衡機(jī)制。事實(shí)上，即使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善了，如果沒(méi)有這種利益均衡機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的消極影響仍然會(huì)非常突出地表現(xiàn)出來(lái)。建立利益均衡機(jī)制，最重要的是形成不同的個(gè)人、不同的群體追求自己利益相對(duì)均衡的能力，以及相應(yīng)的制度化安排。

　　優(yōu)先解決老百姓關(guān)注的收入分配不公問(wèn)題。有專家指出，由于市場(chǎng)化改革尚不到位，造成了初次分配領(lǐng)域的收入差距過(guò)大，對(duì)此必須引起高度重視。對(duì)體制外的外資經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，人們爭(zhēng)論不大。老百姓不滿的多是壟斷行業(yè)，是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的灰色收入，是非法暴富，要盡快解決這些問(wèn)題。個(gè)體、私營(yíng)、外資經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，必然要造成收入差距，這有利于打破平均主義，不打破平均主義“蛋糕”無(wú)法做大。

　　在初次分配領(lǐng)域要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。有專家指出，調(diào)節(jié)收入分配差距，要加快市場(chǎng)化改革，完善競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不應(yīng)當(dāng)是具有強(qiáng)烈壟斷性質(zhì)的市場(chǎng)，也不是利益集團(tuán)干擾、扭曲的市場(chǎng)。政府調(diào)解收入分配的著力點(diǎn)在于維持、保護(hù)、完善競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，保障生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，保證公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　充分發(fā)揮政府在緩解收入分配差距中的職責(zé)、作用。我國(guó)收入分配中的矛盾和問(wèn)題是伴隨著市場(chǎng)化改革而產(chǎn)生的，但不能簡(jiǎn)單地把問(wèn)題歸結(jié)于市場(chǎng)化改革。解決收入分配差距問(wèn)題，與政府直接相關(guān)，政府應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，公共服務(wù)不能過(guò)度市場(chǎng)化，政府要起主導(dǎo)作用。同時(shí)，也要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，完善競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，促進(jìn)生產(chǎn)要素充分流動(dòng)，有利于縮小收入差距。還有的專家認(rèn)為，應(yīng)采取有效調(diào)解居民收入的稅收制度與稅收征管方式，更多地提供公共產(chǎn)品。在目前收入差距比較嚴(yán)重的情況下，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策因素對(duì)不同收入群體所產(chǎn)生的影響。

　　四、以推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)收入分配制度改革的實(shí)質(zhì)性突破

　　適應(yīng)收入分配形勢(shì)變化，政府要有一個(gè)合理的政策導(dǎo)向。有專家指出，政府調(diào)節(jié)收入分配的政策有六個(gè)著力點(diǎn)：第一，保護(hù)合法收入，包括勞動(dòng)與非勞動(dòng)收入；
第二，打擊和取締非法收入；
第三，清理灰色收入；
第四，努力提高低收入階層的收入；
第五，逐步擴(kuò)大中等收入群體；
第六，妥善救助貧困、弱勢(shì)群體。

　　打破行政壟斷，推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革。有專家指出，在打破壟斷方面，至今還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。當(dāng)前必須高度關(guān)注生產(chǎn)要素的分配不公問(wèn)題。我國(guó)人均資源相當(dāng)于世界的三分之一到五分之一，導(dǎo)致的結(jié)果是土地、礦產(chǎn)資源等基本生產(chǎn)要素增值非�？�。但是幾十倍、幾百倍的增值收益的分配是嚴(yán)重不公平的，普通老百姓難以合理地分享其中的收益。這些問(wèn)題的產(chǎn)生是體制性因素造成的，不是所謂過(guò)度市場(chǎng)化的結(jié)果，恰恰反映了市場(chǎng)化改革不到位。

　　以完善財(cái)稅體制調(diào)節(jié)收入分配。有專家指出，現(xiàn)階段要特別注意收入分配和財(cái)產(chǎn)分布的互動(dòng)關(guān)系。收入不同會(huì)引起財(cái)產(chǎn)占有不同，財(cái)產(chǎn)不均反過(guò)來(lái)又引起收入水平差距，兩者具有互動(dòng)關(guān)系�，F(xiàn)在股票、房地產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)收入分布差距巨大，需要盡快把財(cái)產(chǎn)稅，如遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅、特別是不動(dòng)產(chǎn)稅等提上日程。應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)整個(gè)稅收制度從累退變成累進(jìn)。要盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，加快對(duì)農(nóng)村和中西部落后地區(qū)的財(cái)政支持。

　　加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制。有專家指出，當(dāng)前收入分配領(lǐng)域的主要問(wèn)題是政府的公共服務(wù)職能不到位。有專家認(rèn)為，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域，從根本上說(shuō)還處于國(guó)有壟斷狀態(tài)。這些領(lǐng)域只是在收費(fèi)環(huán)節(jié)市場(chǎng)化了，在供給環(huán)節(jié)并沒(méi)有市場(chǎng)化。有的專家指出，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)公共服務(wù)在緩解貧富差距中的重大作用。比如，教育的不平等對(duì)收入分配不平等有很大影響。應(yīng)當(dāng)從我國(guó)公共需求全面快速增長(zhǎng)的客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制。按照建立公共服務(wù)體制的基本要求，盡快推進(jìn)“十一五”時(shí)期的政府行政管理體制改革，盡快實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。（來(lái)源：中國(guó)改革論壇）

相關(guān)熱詞搜索：制度改革 轉(zhuǎn)型 收入分配 推進(jìn) 政府