陳潭：公共政策變遷的過程理論及其闡釋

　　摘 要：公共政策變遷是人類社會基本的正式制度變遷模式，是圍繞集體行動而開展的自發(fā)的或通過人為安排的秩序演進(jìn)過程。政策變遷除了呈現(xiàn)為政策時滯、政策博弈、政策演進(jìn)三個結(jié)構(gòu)性邏輯外，還表現(xiàn)為政策失效、政策創(chuàng)新、政策均衡三個階段性邏輯。任何一項(xiàng)公共政策的變遷都可能無法回避均衡—失效—創(chuàng)新—均衡這種方程式循環(huán)。因此，研究公共政策變遷的過程理論對于理解和掌握政策變遷的內(nèi)在規(guī)律具有重要的理論意義和應(yīng)用價值。

　　關(guān)鍵詞：政策變遷；
過程理論；
政策失效；
政策創(chuàng)新；
政策均衡。

　　社會變遷基本上表現(xiàn)為制度變遷，因?yàn)槿祟惿鐣�有史以來都是通過自發(fā)秩序和人為規(guī)則不斷演進(jìn)的。公共政策變遷是制度變遷的正式而又基本的形式，任何時代和社會條件下的制度變遷基本上是以政策及其文本形式作為載體表現(xiàn)出來的。依據(jù)變遷時序和表現(xiàn)形態(tài)，政策變遷呈現(xiàn)為政策時滯、政策博弈、政策演進(jìn)三個主要特點(diǎn)，并在內(nèi)在邏輯和相關(guān)變量的支持下生成了一系列理論命題。［1］為了進(jìn)一步厘清公共政策變遷的基本理論，本文擬從政策變遷的過程作階段性探討。

　　一、政策失效

　　眾所周知，一項(xiàng)公共政策之所以需要或可能開始某種程度的轉(zhuǎn)換與變更，往往都是因?yàn)檫@項(xiàng)政策本身已經(jīng)缺乏對社會發(fā)展的推動力和協(xié)調(diào)并滿足人們利益的吸引力，政策的收益已經(jīng)不足以補(bǔ)償其成本的支出。這表明該項(xiàng)政策已經(jīng)變得“不好”甚至“壞”了，整個政策處于“零利潤”狀態(tài)，它已經(jīng)不能有效地維持和推動某一領(lǐng)域或政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會整個領(lǐng)域的發(fā)展，這時的公共政策已經(jīng)處于非合理或非良性狀態(tài)。我們把政策失衡的這種狀態(tài)所處的階段稱之為“僵滯”階段，這也是政策變遷的起始階段。而在這個階段，公共政策的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為失效。事實(shí)上，“事物的不斷發(fā)展變化，與政策相對穩(wěn)定性之間的矛盾，決定了每一項(xiàng)政策都有其失效過程”［2］。而且，正是源于政策失效才誘發(fā)了政策的演化和變遷。

　　所謂失效，顧名思義就是失去效力、失去功用。其英文表述為failure，可以理解為失靈、失敗，一般指的是喪失效力、喪失作用。失效中的“效”，可以是效用，可以是效能，可以是效果，也可以是效率，還可以是效益�！靶в谩敝傅氖俏镔|(zhì)或勞務(wù)本身所具有的使用價值或有用性，是物質(zhì)或勞務(wù)的客觀屬性；
“效能”主要側(cè)重事物活動的能量考察，強(qiáng)調(diào)的是某物具有的能力，比如政府效能通常指的是政府能力；
“效果”主要側(cè)重對活動成果的考察，強(qiáng)調(diào)的是活動的結(jié)果，而對得到成果所付出的代價一般不予考慮；
“效率”一般指的是消耗的勞動量與所獲得的勞動效果的比率，亦即投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系，效率包括效果；
“效益”是指社會活動所消耗的勞動量與所取得的符合社會需要的勞動成果之間的比較，可以說它包含兩層含義：一是投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系，二是產(chǎn)出必須符合社會需要。效益函數(shù)可以由效能、效用、效果、效率等變量所組成。因此，失效可以說是喪失效能，或喪失效果，或喪失效率，或喪失效益。本文統(tǒng)一用“效力”來概括和取代上述這些“效”系詞匯，所謂政策失效便指的是政策失去效力。政策效力是指一項(xiàng)政策在運(yùn)作過程中對社會環(huán)境所產(chǎn)生的客觀影響，即一項(xiàng)政策付諸實(shí)施以后，所導(dǎo)致的社會問題的解決或激發(fā)、社會結(jié)構(gòu)的改變以及社會發(fā)展的加速或停滯等一系列變化。［3］我們所討論的公共政策失效是指一項(xiàng)公共政策在運(yùn)動中的效力退化過程或效力喪失狀態(tài)，它在實(shí)施過程中無法促進(jìn)社會資源的優(yōu)化配置，有時反而導(dǎo)致政策本身資源和社會其它資源的浪費(fèi)。

　　按照公共選擇學(xué)派的看法，公共政策失效的原因主要包括：（1）社會實(shí)際并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益；
（2）現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式（投票規(guī)則）的缺陷；
（3）信息的不完全、公共決策議程的偏差、投票人的“近視效應(yīng)”、沉積成本、先例等對合理決策的制約；
（4）政策執(zhí)行上的障礙。［4］公共選擇學(xué)派傾向于從公共決策本身的復(fù)雜性和困難以及既有公共決策體制和方式的缺陷即公共政策制定的角度探討公共政策失效�？夏崴�•阿羅(K.Arrow)的“阿羅不可能定理”、曼瑟爾•奧爾森(M.Olson)的“集體行動的邏輯”以及古典“投票悖論”揭示的個人偏好或利益加總為集體偏好或利益的不可能、帕累托累進(jìn)(Pareto improvement)的一致性共識達(dá)成的困難和“多數(shù)人暴政”的惡果反映了公共決策體制具有的內(nèi)在缺陷，不完全競爭的政治市場引發(fā)的信息不充分和信息不對稱現(xiàn)象、官員的尋租和政府的自利性、投票人的短視以及“合理的無知”等所反映的政治市場中的固有缺陷，都有可能由公共政策缺陷而導(dǎo)致公共政策的失效。

　　政策分析學(xué)派傾向于從政策制定、政策執(zhí)行和政策評估的政策過程角度對政策失效進(jìn)行探討。比如愛德華（G.C.Edwards）從溝通、資源、執(zhí)行者意向即行政組織結(jié)構(gòu)方面予以探討，郭謹(jǐn)（M.L.Goggin）從信息溝通的角度予以探討，史密斯(T.B.Smith)從具體執(zhí)行因素方面予以探討等。其中，美國政策科學(xué)家史密斯在《政策執(zhí)行過程》一文中認(rèn)為，理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)團(tuán)體和環(huán)境是影響政策執(zhí)行的重要因素。具體來說，政策的形成、類型、淵源、范圍、及受支持的程度，社會對政策的印象；
執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員、主管領(lǐng)導(dǎo)的方式和技巧，執(zhí)行的能力與信心；
目標(biāo)團(tuán)體的組織或制度化程度，接受領(lǐng)導(dǎo)的情形以及先前的政策經(jīng)驗(yàn)；
社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境的不同；
凡此等等都是影響政策執(zhí)行成敗所需考慮和認(rèn)定的因素［5］。可以說，政策執(zhí)行的障礙是造成公共政策失效的主要原因。而魏斯(C.H.Weiss)與馬瓊(G.Majione)則從政策評估的角度作了表層化的分析，認(rèn)為政策或計(jì)劃的失敗原因有兩個，一是計(jì)劃不能像設(shè)計(jì)的那樣得以實(shí)施（計(jì)劃失�。�，二是計(jì)劃按照設(shè)計(jì)進(jìn)行，但沒有獲得預(yù)期結(jié)果（理論失�。�。［6］據(jù)此，帕頓（C.V.Patton）和沙維奇（D.S.Sawicki）認(rèn)為“政策或計(jì)劃的評估主要注重理論失敗”。

　　制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派傾向于從政策的無效率和政策供給不足探討政策失效。林毅夫認(rèn)為，維持一種無效率的制度安排和國家不能采取行動來消除制度不均衡，這二者都屬于政策失敗。政策失敗的起因有以下幾種：統(tǒng)治者的偏好和有界理性、意識形態(tài)剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突和社會科學(xué)知識的局限性。［7］作為財富最大化者的統(tǒng)治者，為了自己的統(tǒng)治安全和執(zhí)政偏好可能缺乏新的政策安排激勵，加之其有界理性和有限的知識信息，因而不能矯正制度安排的供給不足；
統(tǒng)治者不可能改變原來為自己服務(wù)的合法統(tǒng)治的意識形態(tài)，所以極力去維持舊的無效率的制度安排并為意識形態(tài)純潔而戰(zhàn)；
官僚機(jī)構(gòu)問題惡化了統(tǒng)治者的有界理性并增加了國家的交易費(fèi)用，如果建立新制度安排所能帶來的額外利潤被官僚自利行為濫用掉的話，那么新制度安排就建立不起來；
制度安排的變遷經(jīng)常在不同群體的選民中重新分配財富、收入和政治權(quán)力，如果集團(tuán)利益無法滿足或補(bǔ)償，那么新的有效率的制度安排可能無法建立；
此外，社會科學(xué)的知識儲備不足是造成有界理性的原因，也是不能矯正無效率政策的原因。

　　公共選擇學(xué)派、政策分析學(xué)派、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的學(xué)者們從多個角度為政策失效進(jìn)行了解構(gòu)，為理解政策失效作了深層次的闡釋。綜合他們的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為政策失效的表現(xiàn)和原因可以從下列方面作出解析。就政策失效的表現(xiàn)來說，可能具有其中某些表征：一是政策負(fù)效應(yīng)明顯，政策效率低，政策效益為負(fù)值，如人民公社制度；
二是政策維護(hù)成本高昂，政策功能式微，如原有戶籍制度和現(xiàn)行人事檔案政策等；
三是違背普適的價值觀，如《生活無著的城市流浪乞討人員收容遣送辦法》及其他一些歧視性政策；
四是輿論反映和公眾意見強(qiáng)烈，如原有三農(nóng)政策等等。就政策失效的原因來說，主要有以下可能性：一是政策本身的缺陷。由于政策目標(biāo)不明確、政策決策體制障礙、決策信息不完全、決策者的短見等因素導(dǎo)致政策的科學(xué)化和民主化的不足。二是政策執(zhí)行的障礙。政策人員的領(lǐng)悟水平差、溝通程度低、政策執(zhí)行資源短缺、“上有政策、下有對策”扭曲式的執(zhí)行方式等都有可能導(dǎo)致“政策相關(guān)低度化、政策調(diào)控疲弱化、政策效應(yīng)短期化、政策運(yùn)行阻隔化”［8］的現(xiàn)象。三是政府自利性的存在。政府作為一個非市場機(jī)構(gòu)，其收入來源主要是稅收，支出則用于提供公共服務(wù)和公共福利，但其自利性的存在有可能偏離政策的公共性，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯和效率缺損。四是政策時滯的慣性。時滯的存在使政策不同程度地出現(xiàn)慣性和惰性，舊政策的“沉淀”與新政策的“生長”同時存在，因此摩擦和失效不可避免。五是利益集團(tuán)的博弈。政策參與各方特別是利益集團(tuán)之間出現(xiàn)相互拆臺、互不買賬的現(xiàn)象，或者是集體行動困境導(dǎo)致“搭便車”行為，致使政策失效。六是政策環(huán)境的變化。知識、技術(shù)、市場、意識形態(tài)、國際形勢、公共危機(jī)等方面的改變將導(dǎo)致政策的部分或全部失效。

　　比如，現(xiàn)行人事檔案制度的漸變失效就是基于政策環(huán)境的變化，特別是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，所展現(xiàn)的“政策語境的轉(zhuǎn)換和政策文本的固化”之間的張力，也是原有政策剛性條件下時段位移的扭曲性執(zhí)行。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的政策仍然運(yùn)作于市場經(jīng)濟(jì)時代，反映了人事檔案制度的政策時滯，也從一定程度上反映了“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)化過程中政策的陣痛，政策失效也就不可避免�，F(xiàn)實(shí)生活中所存在的“死檔棄檔”、“檔案克隆”、“人質(zhì)檔案”、“虛假檔案”等現(xiàn)象的存在無不折射出人事檔案制度的失效狀況。

　　二、政策創(chuàng)新

　　在一般常用語境中，我們常常把政策變遷等同于政策創(chuàng)新，可見政策創(chuàng)新在政策變遷理論中的重要地位。實(shí)際上，政策創(chuàng)新和政策變遷具有不同的含義，它們兩者之間的關(guān)系是一種包含與被包含的關(guān)系。政策變遷包含著政策創(chuàng)新，政策創(chuàng)新只不過是政策變遷過程的一個方面和環(huán)節(jié)而已。按照約瑟夫•熊彼特的經(jīng)典定義，創(chuàng)新就是“實(shí)施新的組合方式”（新的商品、新的生產(chǎn)方法、新的市場以及新的組織）。［9］那么，作為社會創(chuàng)新之一的政策創(chuàng)新就是基于舊政策老化失效的情況下，尋求新的政策組合方式，選擇成本小、收效快的組合路徑，探索良性的政策替代方案，從而擺脫政策困境，使適應(yīng)相關(guān)制度環(huán)境的、新型的公共政策回到常態(tài)社會當(dāng)中來。理論與實(shí)踐表明，政策創(chuàng)新是由其內(nèi)部因素和外部因素所引致的。假設(shè)Pi表示政策創(chuàng)新函數(shù)，I為內(nèi)生變量，O為外生變量，那么政策創(chuàng)新的函數(shù)關(guān)系可以表達(dá)為：Pi＝f（I，O）。其中，內(nèi)生變量I主要指的是政策成本與政策收益的比較利潤（v），外生變量O應(yīng)當(dāng)包括資源稟賦（r）、技術(shù)變化（t）、市場需求（m）、利益集團(tuán)結(jié)構(gòu)（g）、意識形態(tài)（i）、知識信息（k）、危機(jī)事件（c）、權(quán)力更替或體制變革（s）等。因此，政策創(chuàng)新函數(shù)式又可具體細(xì)化為：Pi＝f（v,r,t,m,g,I,k,c,s…）。

　　內(nèi)生變量是政策創(chuàng)新函數(shù)的主要決定力量。前述的政策失效表明政策創(chuàng)新函數(shù)的變化，而政策失效是誘發(fā)政策創(chuàng)新的直接原因，因?yàn)樵�有政策處于停滯狀態(tài)，政策沒有了“利潤”即“零利潤”或“負(fù)利潤”，無法有效支持政策對經(jīng)濟(jì)的推動和社會的發(fā)展。利潤，是熊彼特技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)擴(kuò)散的動力。在熊彼特看來，創(chuàng)新者是推動社會發(fā)展的唯一動力。當(dāng)利潤與創(chuàng)新之間的聯(lián)系成為社會共享的信息時，利潤就成為了為減少不確定性所作創(chuàng)新努力所必有的報酬。鼓勵人們追求高利潤的社會，由于客觀上是鼓勵創(chuàng)新以應(yīng)付可能發(fā)生的有利或不利于人類發(fā)展的事件，從而有更高的概率在社會進(jìn)化中生存和發(fā)展。［10］ “利潤”是指社會價值體系在受到擾動之前和之后的差別，“利潤”的量度也源于成本與收益的比較，當(dāng)收益大于成本時，政策創(chuàng)新便隨之產(chǎn)生。L.E.戴維斯和D.C.諾斯認(rèn)為：“如果預(yù)期的收益超過預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一條件得到滿足時，我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個社會內(nèi)改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖”［11］。“正是獲利能力無法在現(xiàn)存的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了一種新的制度安排（或變更舊的制度安排）的形成”。［12］他們認(rèn)為，一種新的制度安排只有在下述兩種情形下才會發(fā)生：一種情形是創(chuàng)新改變了潛在的利潤，一種是創(chuàng)新成本的降低使安排的變遷變得更合算了。諾斯看到了4種可能的新收入的根源：（1）規(guī)模經(jīng)濟(jì)；
（2）外部性；
（3）風(fēng)險；
（4）市場失靈。這4種原因?qū)χZ斯的制度創(chuàng)新模型來講是內(nèi)生的，而純粹的收入再分配情況是外生的。但是交易成本并不必然會推動政策的創(chuàng)新，只有當(dāng)個人偏好轉(zhuǎn)化為集體偏好時，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

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