NDC與中國社保改革適用性問題

　　本文作者：

　　羅伯特•霍爾茨曼（Robert Holzmann），世界銀行社會保護局局長

　　冼懿敏 (Yvonne Sin) ，世界銀行養(yǎng)老保險處處長

　　鄭秉文，中國社會科學院研究員，拉美所所長

　　世界銀行與“瑞典國家社會保險委員會”于2003年9月28-30日在瑞典山德漢姆島(Sandhamn)聯(lián)合召開了名義賬戶研討會�！娥B(yǎng)老金改革：名義賬戶制的問題與前景》便是其一項重要成果，它是世界銀行參與并組織各國高級經(jīng)濟學家研究世界養(yǎng)老金制度改革的一個重要工作，是名義賬戶制誕生10年來對其研究的重要著作。

　　待遇確定型（下簡稱DB型）現(xiàn)收現(xiàn)付制是傳統(tǒng)的社會保障制度，大多數(shù)高收入國家實行的都是這個模式。但是，20世紀70年代以來，歐洲許多國家的老齡化使他們越來越感受到這個模式帶來的財政壓力，尤其是在21世紀頭兩個十年里，“嬰兒潮”進入退休年齡階段以后，這些國家社會保障制度將面臨著由老齡化導致的財務(wù)不可持續(xù)性。全球化對各國社會保障制度的沖擊是巨大的，設(shè)計良好的社會保障制度要求其具有良好的便攜性和公平性，在繳費和待遇之間建立密切的聯(lián)系，以適應(yīng)要素市場流動性的要求。社會經(jīng)濟的變化是導致養(yǎng)老金制度改革另一個壓力，它迫使各國必須要面對不斷變化中的家庭結(jié)構(gòu)、女性勞動參與率、贍養(yǎng)率等后工業(yè)化社會的許多經(jīng)濟社會變化。

　　1981年開始，智利等拉丁美洲和加勒比地區(qū)的一些國家率先進行了繳費確定型（下簡稱DC型）完全積累制的改革，目前大約有十幾個國家采取了這個模式。智利模式在世界各國改革中產(chǎn)生了深遠影響；
一些中低收入國家尤其是90年代以來轉(zhuǎn)型國家在經(jīng)濟改革過程中開始尋找一個適合本國經(jīng)濟發(fā)展模式的養(yǎng)老金制度，DC型完全積累制給研究者和政策制定者帶來了很多啟發(fā)。但是，這些國家同樣存在著老齡化帶來的財政壓力問題，同時他們還要面對社會保障制度的轉(zhuǎn)型成本困難。

　　1994-1995年左右，瑞典和拉脫維亞引入了一個新制度：名義賬戶制。這個新制度的出現(xiàn)立即引起了世界各國研究者和政策制定者的極大興趣，越來越多的經(jīng)濟學家開始專注于對這個新制度的研究工作，并且取得了很大的成就。引入名義賬戶制的國家隨之增加，現(xiàn)在已有七、八個國家；
關(guān)心名義賬戶制并對其進行可行性研究的國家也日益增多，包括一些發(fā)達國家，本書有些經(jīng)濟學家就對這些國家實行名義賬戶制的可行性和適用性進行了探討。

　　繼瑞典和拉脫維亞之后，名義賬戶制之所以很快在其他一些國家開始流行，之所以受到這么多經(jīng)濟學家的關(guān)注，之所以還有一些國家對其非常感興趣，是因為這個新制度具有一些DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制和DC型完全積累制所不具備的優(yōu)勢。首先，對成熟的發(fā)達經(jīng)濟體來說，他們?nèi)绻�克服DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制財務(wù)不可持續(xù)性的困難，就需要制度轉(zhuǎn)型；
向積累制轉(zhuǎn)軌是有成本的，即存在著“隱性養(yǎng)老金債務(wù)”(下簡稱IPD)，它來源于國家養(yǎng)老金制度對退休人員和就業(yè)人員所承擔的一種義務(wù)。從非積累制向積累制進行轉(zhuǎn)軌將使IPD（隱性養(yǎng)老金債務(wù)）顯性化。但是，這個顯性化的轉(zhuǎn)型成本常常是不可承受的，在一個成熟的養(yǎng)老金制度下，其IPD累計總量可達公共養(yǎng)老金年度支出的20-30倍，占這些國家GDP的5-15%左右，相當于隱性債務(wù)占GDP的100-450%。瑞典和意大利引入名義賬戶制就避免了巨大的轉(zhuǎn)型成本的困難。其次，對前東歐一些經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家來說，他們除了要克服轉(zhuǎn)型成本以外，采用名義賬戶制還避免了這些國家金融市場幼稚和資本市場不成熟的困難。拉脫維亞、波蘭、蒙古和吉爾吉斯坦等轉(zhuǎn)型國家引入名義賬戶制的目的之一就是為了避免其金融市場不成熟的障礙。

　　所謂“名義賬戶制”是一種模仿DC型計劃的制度設(shè)計，其養(yǎng)老金的待遇支付最終取決于個人繳費與投資回報之和，個人繳費全部劃入個人終生賬戶之中。但名義賬戶制的繳費收益率是由政府設(shè)定的，或說是虛擬的與名義上的，而不是市場投資收益的真實結(jié)果。這種“名義利率”與非積累制的利率非常相象，在一個成熟的制度里，它基本等于制度內(nèi)繳費工資的增長率。在退休時，一般對個人賬戶引入年金因素，以終身年金的形式予以發(fā)放，其給付水平一般是指數(shù)化的，只要超過最低退休年齡，可在任何時候予以申領(lǐng)。年金包含的收益率是建立在賬戶累積增長的內(nèi)部收益率及同齡組年金申領(lǐng)人的壽命預期基礎(chǔ)之上的，反應(yīng)了預期余命，因此從理論上看，名義賬戶制是一種基于精算意義上的公平的養(yǎng)老金制度。名義賬戶制的出現(xiàn)徹底改變了傳統(tǒng)的待遇結(jié)構(gòu)，即將DB性質(zhì)改造成DC性質(zhì)，但同時又保留了非積累制的融資方式。

　　名義賬戶制度的特征之一是它不具有再分配的性質(zhì)，但可以引入一些再分配的因素，例如進行某些顯性和透明的轉(zhuǎn)移支付；
第二個特征是它非常透明、簡單、易懂，個人繳費與未來收益緊密聯(lián)系起來，對勞動供給和退休決策具有正面的激勵作用，個人繳費不被看成是一種稅收，從而減少了勞動力市場的扭曲；
第三個特征是一般來說需要一個穩(wěn)定性質(zhì)的基金，以應(yīng)對經(jīng)濟和人口波動的沖擊；
第四個特征是名義賬戶制雖然將個人資源分配在不同生命周期之中，但它可在全國范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌即現(xiàn)收現(xiàn)付制的框架內(nèi)進行分配。第五個特征是政治家必須要對其精心設(shè)計，否則就不能達到制度的最優(yōu)設(shè)計，例如，如果名義利率如果選錯了，或者壽命預期預測出現(xiàn)誤差，制度的財務(wù)可持續(xù)性就要受到影響。

　　名義賬戶制的誕生與發(fā)展是世界社會保障制度改革進程中一件值得注意的事情，對社會保障制度改革的影響是深遠的。對名義賬戶制的利弊優(yōu)劣還需深入研究，因為它的歷史畢竟只有十年的歷史，有些問題還需要更多的時間去進一步觀察。對于那些不適用名義賬戶制的情況和背景，也要充分予以認識；
對此，各國經(jīng)濟學家們需要加強合作研究。

　　盡管如此，這本書匯集了世界經(jīng)濟學家迄今為止研究名義賬戶制的主要最新成就，對進一步研究名義賬戶制和養(yǎng)老金制度改革是一個重要貢獻。本書的主題是探討名義賬戶制能否成為二十一世紀養(yǎng)老金政策面臨諸多問題的一個選擇，評估以往十年名義賬戶制的實踐效果等。

　　本書緊緊圍繞這個主題，在以下四個方面做出了貢獻。

　　第一，從理論高度對名義賬戶制一般性的基本概念進行了探討，為研究名義賬戶制奠定了理論基礎(chǔ)。本書首先對名義賬戶制若干基礎(chǔ)概念進行了理論演繹，對名義賬戶制與實賬積累制不同條件下對分配與效率的影響進行了比較，對名義賬戶制的諸多屬性進行了逐一討論；
從養(yǎng)老金政治經(jīng)濟學的角度討論了名義賬戶制的條件限制和背景要求，將之作為一個制度安排，分析了養(yǎng)老金改革政策設(shè)計和策略問題；
從福利經(jīng)濟學和福利國家經(jīng)濟學的角度評估了名義賬戶制的特征與優(yōu)勢，并將之與其他模式進行了比較；
從微觀和宏觀經(jīng)濟學的角度分析了名義賬戶制對勞動供給和儲蓄等方面產(chǎn)生的影響和內(nèi)部激勵問題，論述了名義賬戶制的微觀條件和宏觀條件；
從保險和社會保障經(jīng)濟學的角度，分析了名義賬戶制在以下養(yǎng)老金制度頻譜中的位置和特征，即積累制vs.非積累制、精算制vs.非精算制、DB制vs.DC制；
值得注意的是，作為一個基礎(chǔ)理論，本書還對德國和法國積分制進行了比較分析，在此基礎(chǔ)上，將名義賬戶制的透明性、充足性和穩(wěn)健性與之做了對比，認為，名義賬戶制具有抵抗各類經(jīng)濟和人口風險沖擊的能力，具有邊際上和平均上的精算公平性，德法兩國積分制與瑞典體制具有一定的概念等價性，甚至是名義賬戶制的某種變體，積分制向名義賬戶制轉(zhuǎn)型具有一定的可能性。

　　第二，從對理論和概念的研究轉(zhuǎn)向并延伸到對名義賬戶制若干政策設(shè)計的研究。這一部分內(nèi)容比較豐富，討論熱烈，內(nèi)容包括從DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制向名義賬戶制轉(zhuǎn)型過程中的成本計算和“既得權(quán)利”等多方面的政策設(shè)計細節(jié)，包括名義賬戶制“內(nèi)部收益率”的計算依據(jù)及其參考系的選擇等相關(guān)考慮因素，這是名義賬戶制一個最重要的核心設(shè)計問題；
還包括歐洲背景下人口演變對名義賬戶制的影響，討論了“自動平衡機制”的設(shè)立和作用及其與保持財務(wù)穩(wěn)定的關(guān)系，以求建立起對名義賬戶制的一個基本邏輯的認識；
還探討了在歐洲高收入國家背景下建立起一個以名義賬戶制為核心、以相互協(xié)調(diào)的積累制養(yǎng)老金為補充的多支柱制度的理想與現(xiàn)實之間的選擇問題，其中對名義賬戶制在中低收入國家的有用性與適用性也進行了研究，例如中低收入國家實行名義賬戶制對其減少經(jīng)濟扭曲和提高制度支付能力和財政可持續(xù)性等方面所具有的優(yōu)勢比較等，甚至還討論了一些國家在引入名義賬戶制過程中的得失和教訓，很富有啟發(fā)性；
此外，對名義賬戶的制度設(shè)計中需要考慮的預期壽命問題、平衡機制問題、稅收積壓問題、最低收入保障問題、名義賬戶的規(guī)模問題、再分配因素的引入問題、殘障待遇給付問題和配偶共享賬戶等問題，都做了詳盡的政策分析，既有案例國家的經(jīng)驗之談，也有純粹的理論分析。

　　第三，對引入名義賬戶制的幾個典型案例國家進行了評估。名義賬戶制已經(jīng)運行了十年。那么，這些國家的實際情況如何？效果到底怎樣？本書對他們的早期經(jīng)驗進行了回顧，對運行效果給予了客觀的評估，對發(fā)展前景做出了認真的預測，得出的結(jié)論是，有些國家的情況好些，有些則存在不確定性。拉脫維亞1996年1月1日進行名義賬戶制改革，是第一個也是唯一一個在名義賬戶制實施的第一年就覆蓋了所有工人的改革案例；
作者對其財政核算預測的結(jié)果是，在各種極端的經(jīng)濟和人口假定條件下，未來四分之三個世紀里，即使最悲觀地假定在今后5年內(nèi)工作年齡人口減少50％的條件下，名義賬戶制在財政上也是穩(wěn)健的。波蘭1999年1月1日引入名義賬戶制以來，制度運行較好，對未來50年財政狀況的預測結(jié)果是，這個制度能夠從財政嚴重失衡的狀況逐漸轉(zhuǎn)向財政平衡，幾十年內(nèi)經(jīng)濟正規(guī)化將能夠抵消工作人口逐漸減少產(chǎn)生的影響。瑞典1995年建立了名義賬戶制，其基本經(jīng)驗是，實現(xiàn)財務(wù)穩(wěn)定的前提是應(yīng)以人均繳費增長率作為收益率的依據(jù)，這是建立“自動平衡機制”的一個前提，作者為此強調(diào)，制度成敗的一個關(guān)鍵在于這個機制的設(shè)計，所以，這個機制究竟對代際資源分配能夠產(chǎn)生什么影響，還有待于時間的考驗和深入的考察。意大利90年代初的改革曾出現(xiàn)反復，1995年第二次改革中選擇了名義賬戶制，但其經(jīng)驗證據(jù)表明，這個改革的進程還遠未結(jié)束，需要加快改革步伐，否則，路途漫長將可能產(chǎn)生不確定性，鑒于此，意大利名義賬戶制的前途也有待進一步觀察。

　　第四，對有些正在考慮引入名義賬戶制的國家進行了可行性分析。本書選擇了西歐、東歐和東亞幾個國家作為樣本，對他們向名義賬戶制轉(zhuǎn)型可能存在的潛在問題與收益進行了比較研究。這些國家采取的模式基本都是俾斯麥式社會保障制度，養(yǎng)老支出占GDP比重高達9％－15％之間，以往的參量式改革效果不佳，財務(wù)壓力依然很大。例如，對奧地利的研究表明，如果建立名義賬戶制，奧地利將可獲得未來的財務(wù)可持續(xù)性，但其負面影響是替代率將不得不稍有下降。捷克共和國社會保障制度改革的迫切性更為明顯，90年代以來的所有改革措施都不足以為其帶來財政穩(wěn)定性，向DC型完全積累制轉(zhuǎn)軌顯然不可行，而引入名義賬戶制也不足以帶來完全的財政穩(wěn)定性，還必須輔之以其他改革措施。德國和西班牙的制度都過于慷慨，預測結(jié)果證明，其現(xiàn)存的社保制度不具有財政可持續(xù)性，而名義賬戶制對他們則具有一定適用性。日本案例的研究結(jié)果說明，當前DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制如果過渡到瑞典式的名義賬戶制就能大大克服現(xiàn)行計劃中的很多問題，包括激勵兼容問題，但它需要解決舊制度下形成了的巨額債務(wù)。上述案例國家的研究結(jié)果可以歸納為這樣一個結(jié)論，那就是：向強制性積累制支柱轉(zhuǎn)型并不是一個可選方案，因為為轉(zhuǎn)型成本籌資是個巨大的障礙；
參量式改革不足以給制度帶來長期財務(wù)可持續(xù)性；
名義賬戶制可以成為一個把微觀經(jīng)濟激勵與無需轉(zhuǎn)型成本的現(xiàn)收現(xiàn)付融資方式相結(jié)合起來的可行思路；
但是轉(zhuǎn)型所面臨的問題在于要解決名義賬戶制度下待遇下降等一些潛在問題，所以，有建議認為在名義賬戶制之外應(yīng)再引入一個完全積累的強制性第二支柱予以補充。

　　本書上述對名義賬戶制10年歷史的總結(jié)做出的四方面貢獻說明，名義賬戶制雖然不是一付包治百病的良方，它的適用性不是全方位的，不是萬能的，還存在著一個配套改革的問題，但是，對某些情況和背景下的許多國家來說，例如，對沒有條件立即建立DC型完全積累制的國家來說，對三支柱比例欲進行調(diào)整的國家來說，對老齡化趨勢明顯并在短期內(nèi)導致其財務(wù)不穩(wěn)定的國家來說，對金融市場不發(fā)達的國家來說，名義賬戶制可以成為他們考慮的一個備選方案、改革思路、甚至是一個最佳選擇，(點擊此處閱讀下一頁)

　　至少是一個參考框架。這些國家均應(yīng)仔細考慮名義賬戶制，這是本書明確提出的、也是斯德哥爾摩研討會完全達成的第一個共識。第二個共識是，我們不應(yīng)該將名義賬戶制從養(yǎng)老金改革的概念中分離出去，恰恰相反，應(yīng)該將之作為一個不可分割的組成部分納入到一個更廣泛和多支柱的養(yǎng)老金概念之中。

　　作為最大的發(fā)展中國家，中國1978年實行改革開放政策以來，養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型進程迅速，改革成就顯著。1993年中國提出了建立多層次社會保險體系和實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本原則；
1997年正式將個人賬戶確定為11%；
2000-2003年進行了遼寧試點方案，將個人賬戶下調(diào)至8%并予以做實，還制定了計發(fā)辦法；
2004-2006年社保試點擴大到吉林和黑龍江，完善了計發(fā)辦法，增強了賬戶資金的財務(wù)支付能力，同時，個人賬戶規(guī)模下調(diào)至5-6%，并且繼續(xù)做實；
2006年1月決定將試點擴大到全國其他8個省市。與其他國家一樣，在養(yǎng)老金制度向統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制轉(zhuǎn)型過程中，中國也存在著為轉(zhuǎn)型成本籌資的困難。中國政府在為其進行轉(zhuǎn)移支付的同時，積極擴大覆蓋面，很好地解決了做實賬戶的資金來源問題，在東北三省實現(xiàn)了部分積累制的轉(zhuǎn)型。未來其他省份試點甚至向全國推廣做實賬戶的進程中還將面臨著籌資的挑戰(zhàn)。此外，由于受到金融市場的較大限制，東北三省試點中個人賬戶的投資收益率只有3-4%左右，遠遠低于社平工資增長率，就是說，效率問題可能是第二個挑戰(zhàn)，也是最大的挑戰(zhàn)。這兩個挑戰(zhàn)是中國較長時期內(nèi)需要應(yīng)對的。本書對某些國家經(jīng)驗的總結(jié)和論述對中國應(yīng)該是有益的；
本書對名義賬戶的研究成果對中國研究者和政策制定者深入了解社會保障制度和名義賬戶制也應(yīng)該是有益的；
加強學術(shù)交流與溝通對世界銀行和中國提升社會保障制度研究水平也是有益的。

　　舉例來說，對中國的一個啟發(fā)可能在于，在穩(wěn)態(tài)下的經(jīng)濟體中，從效率上看，名義賬戶制與做實的賬戶計劃是一樣的；
但是，在其他經(jīng)濟狀態(tài)中情況就并非如此了，例如，如果資本市場中資產(chǎn)收益率高于經(jīng)濟增長率（即人口增長率與生產(chǎn)增長率之和）,就效率而言，做實的計劃就要優(yōu)于不做實的計劃。但目前中國資本市場不太成熟，波動比較大，收益率比較低，做實賬戶的效率就顯然趕不上不做實的名義賬戶的效率。對此，中國讀者也許從本書中能夠有所收獲。

　　世界銀行歷來十分重視社會保障制度的改革，尤其重視對世界銀行客戶國養(yǎng)老金制度的改革和資助。

　　1994年世界銀行出版了《防止老齡危機――保護老年人及促進增長的政策》，首次提出了建立養(yǎng)老金制度三支柱的思想和建議；
這個思想在世界各地很快得到了廣泛傳播，受到了研究者和政策制定者的重視；
在此后的10多年里，各國政府在政策選擇取向上將三支柱和多支柱作為他們的一個優(yōu)先考慮；
迄今為止，絕大部分國家采取了（多）三支柱的模式。

　　2005年世界銀行出版了《21世紀的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》，成為世界銀行參與養(yǎng)老金研究工作的又一個里程碑。這本著作的中文版與本書將同時在北京出版。中國讀者可以發(fā)現(xiàn)，這本書擴展了三支柱的思想，進而提出了五支柱的概念和建議：提供最低水平保障的非繳費型“零支柱”；
與本人收入水平掛鉤的繳費型“第一支柱”；
不同形式的個人儲蓄賬戶性質(zhì)的強制性“第二支柱”；
靈活多樣的雇主發(fā)起的自愿性“第三支柱”；
建立家庭成員之間或代際之間非正規(guī)保障形式的所謂“第四支柱”。

　　“五支柱建議”與本書一些專家提出的政策措施一拍即合，它強調(diào)建立的非繳費型“零支柱”和雇主職業(yè)計劃實際上就是對名義賬戶制某些不足和局限性的彌補。所以，在這個意義上講，這兩本書相得益彰，讀者可以將之一起閱讀。

　　這里還要遺憾地向中國讀者說明，本書原文共二十四章，這里的中文版翻譯只包括前十章，有興趣的讀者可以直接閱讀原文。

　　最后要強調(diào)的是，本書的觀點和結(jié)論均來自作者個人，不代表世界銀行官方看法。

　　2006年5月 原文是三位作者為譯著《養(yǎng)老金改革――名義賬戶制的問題與前景》（中國勞動與社會保障出版社，2006年6月）撰寫的《中文版前言》，這里發(fā)表時加了標題并略有刪節(jié)――鄭秉文。

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