馮善書：改革要防止產(chǎn)生新的不公

　　為什么扶貧的資金經(jīng)常被揭發(fā)沒有扶到該扶的人，而是耗在了扶貧系統(tǒng)的內(nèi)部？為什么本來撥給教育系統(tǒng)用于布局調(diào)整的資金總是被財(cái)政部門劃給了那些錦上添花、只為了幫助某些領(lǐng)導(dǎo)提高政績的形象工程？為什么嚴(yán)厲的處罰沒有對(duì)準(zhǔn)做壞事、講假話的人，反而讓做好事、講真話的人吃盡了苦頭？當(dāng)我們面對(duì)這些令人極為不快、甚至非常憤懣的現(xiàn)象，不禁陷入沉思：改革，到底給我們帶來了希望，還是徒增了更多的失望……

　　以上問題，對(duì)于那些從來沒有到過基層的專家、官員來說，不啻是危言聳聽，甚至是無稽之談。但對(duì)于眾多的一線調(diào)研員來說，則實(shí)在是稀松平常、見慣不怪的事。

　　記得2005年冬，在溫鐵軍教授舉辦的\"新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐反思與展望\"研討會(huì)上，曾聽學(xué)者質(zhì)問現(xiàn)場(chǎng)一位扶貧辦的官員：\"扶貧不是扶真正的窮人，而是扶落后地區(qū)扶貧系統(tǒng)里的人。因?yàn)榉鲐氋Y金都在扶貧系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行。比如到某村搞一個(gè)扶貧項(xiàng)目，當(dāng)?shù)乩习傩帐菂⑴c不了的。不管項(xiàng)目由扶貧系統(tǒng)再加上當(dāng)?shù)卣�府部門對(duì)外招標(biāo)也好，不招標(biāo)也好，或者真招標(biāo)也好，假招標(biāo)也好，無非是做給人看的。外部資金是啟動(dòng)農(nóng)村自身的力量，而扶貧資金不會(huì)放到老百姓手里，而就在扶貧系統(tǒng)自我循環(huán)、自我消耗——自己用了。\"這幾句話真可謂一針見血，引起了在座多少人的共鳴！

　　筆者來自粵北窮村，剛懂事的時(shí)候，就發(fā)現(xiàn)，每當(dāng)村里遭水災(zāi)，災(zāi)情相同的兩戶人，跟干部熟的那一戶是可以分到更多錢的。不過當(dāng)時(shí)囿于閱歷太淺，還想不到，賑災(zāi)資源分配不均有著很深的制度根源，總以為那是我們村的特殊現(xiàn)象，到了\"上級(jí)\"還是公平的。但隨著年齡的增長，當(dāng)我有機(jī)會(huì)跟一些鎮(zhèn)干部、縣干部接觸時(shí)，才知道：原來以前看到的都只是小兒科，凡是權(quán)力沒有監(jiān)督的地方，都會(huì)有違規(guī)、違法的問題。讓權(quán)力自我約束，實(shí)在是癡心妄想的事。所以，同樣是生活在貧困縣，家里有人當(dāng)官的，生活愣是比普通老百姓要好。

　　今年以來，隨著中央的戰(zhàn)略調(diào)整，研究\"三農(nóng)\"問題一時(shí)成為學(xué)者和官員跟風(fēng)效仿的潮流。眾所周知，中國的農(nóng)村問題多，歸根結(jié)底是因?yàn)檗r(nóng)民窮。正因?yàn)檗r(nóng)民的貧困，才有了所謂的城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)矛盾。我很認(rèn)同某位專家說過的一句話：\"貧困源于不公\"。農(nóng)民窮，確實(shí)有很多情況是制度造成的。因而，有良心的學(xué)者不斷呼吁政府：過去我們向農(nóng)民要得太多，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)改觀，國家在資源分配上也該向農(nóng)民傾斜了。

　　只要稍有點(diǎn)制度常識(shí)的都清楚，任何制度都應(yīng)該具有利益平衡的功能，雖然社會(huì)不可能沒有博奕，但只要博奕是良性的，其產(chǎn)生的制度安排就應(yīng)當(dāng)在保障社會(huì)公平的基礎(chǔ)上去追求社會(huì)利益的最大化。大學(xué)畢業(yè)后，我一直從事農(nóng)村問題調(diào)查工作。從最近幾年的調(diào)研中，我感覺到，不公平，并非全都是由那些舊的制度造成的。許多從改革中產(chǎn)生的新制度，事實(shí)上也是制造不公平的元兇。

　　這幾個(gè)星期，為籌辦第二屆南方農(nóng)村報(bào)·中國農(nóng)村發(fā)展論壇，筆者一直忙于對(duì)廣東省內(nèi)農(nóng)民合作組織發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查。筆者的第一站是河源，我們是在連平縣逛完了一圈，才到市農(nóng)業(yè)局的。剛說明來意，經(jīng)管科的干部便說：\"我市農(nóng)民合作組織發(fā)展情況很好，自從市里把有關(guān)扶持政策貫徹到各縣，今年上半年便一下增加了幾十家。\"該干部還向筆者推介了該市2004年大力建設(shè)的6個(gè)省農(nóng)民專業(yè)合作組織試點(diǎn)單位，其中之一便是連平縣上坪桃農(nóng)協(xié)會(huì)——這個(gè)協(xié)會(huì)自成立以來，不但帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使水蜜桃擴(kuò)增7000畝，還明顯帶動(dòng)了農(nóng)戶增收，2005年該鎮(zhèn)桃產(chǎn)量6468噸，銷售收入達(dá)2587萬元，農(nóng)民人均增收431元。而筆者前日在連平調(diào)查，明明聽到桃農(nóng)和農(nóng)業(yè)部門的干部透露，桃農(nóng)協(xié)會(huì)并非桃農(nóng)自發(fā)建立的，而是2004年官方得悉上面將要撥款扶持一批農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)，才臨時(shí)架構(gòu)的，目的就是為了接收那筆項(xiàng)目資金，而實(shí)際上，該協(xié)會(huì)至今沒有正常運(yùn)作過。然而，就是這樣一個(gè)空殼子，居然被河源市報(bào)作省級(jí)試點(diǎn)單位重點(diǎn)宣傳。

　　我舉這個(gè)例子的意思是，中央制定的確良許多惠農(nóng)政策，因?yàn)閾芸钋�道受到了某些官員的控制，往往造成資金流失。譬如剛才說到的農(nóng)民專業(yè)合作組織扶持政策，本來是想幫助那些真正有合作需要的農(nóng)民，但因監(jiān)督不到位，基層人只要隨便設(shè)個(gè)空架子，就可以把錢套走了。掌握權(quán)力，就可以靠著這個(gè)政策致富。這樣的惠農(nóng)政策，不就等于制造了新的不公嗎？

　　上坪桃農(nóng)協(xié)會(huì)所在地叫中村，該鎮(zhèn)的水蜜桃種植產(chǎn)業(yè)，從根本上來講是中村農(nóng)民靠自身多年努力，自發(fā)培育起來的。因種桃取得空前的成功，這幾年中村農(nóng)民很快爆富起來，前途自是一片光明。這時(shí)，一些思想覺悟高、政績觀突出的領(lǐng)導(dǎo)馬上看到了這塊\"新農(nóng)村建設(shè)的成果\"，二話沒說，便利用手中的職權(quán)之便，把許許多多的示范點(diǎn)、掛鉤點(diǎn)等等一系列頭銜戴到了中村的頭上，與此同時(shí)，也把大量的公共資源投入到了村莊的建設(shè)中來。由于中村的發(fā)展對(duì)于當(dāng)?shù)氐墓賳T都有著特殊的政治意義，因此該村的農(nóng)民在種桃方面賺得盆滿缽滿的同時(shí)，在村莊的公共建設(shè)方面也盡享國家政策照顧之利。于是乎，那些本來應(yīng)該流向真正貧困地區(qū)的政策資金，因?yàn)橛袙煦^領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，也便首先導(dǎo)向了中村。怪不得，附近的窮村村民看著中村那些錦上添花的建設(shè)，嘴里說出的話總是酸溜溜的：\"人家命好！\"國家惠農(nóng)政策、扶貧政策，到了地方，原來是這樣執(zhí)行的，這對(duì)那些制定政策的人來說，一定會(huì)大吃一驚。但事實(shí)就是這樣的，政策本來是要消除不公的，結(jié)果卻制造了新的不公。

　　在這里，筆者討論的依然不是改革的方向性問題，而是想要指出，如果制定政策的人沒有通盤考慮這個(gè)新的制度運(yùn)行所必須依賴的其它環(huán)境，以及形成和維持這個(gè)環(huán)境的相關(guān)條件的建設(shè)問題，那么，這個(gè)制度在運(yùn)行的過程中，就必然要遇到障礙和麻煩，而假使逾越不了這些障礙，這個(gè)本來旨在消除不公的制度便極有可能會(huì)產(chǎn)生新的不公。上述論證，雖然談不上透徹，但我把這個(gè)問題提出來，至少認(rèn)為，它是應(yīng)該引起社會(huì)的普遍的關(guān)注。

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