晨曦：對干部問責(zé)制度的若干思考

　　干部問責(zé)在我黨歷史上已有先例，不過像近年這樣力度之大、頻度之高還不多，它充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體立黨為公、執(zhí)政為民、建設(shè)責(zé)任政府的堅定決心。現(xiàn)在，隨著問責(zé)工作力度的進一步加大，對一些基本問題無論理論還是實踐上都需要人們做出正確的選擇與回答。下面，本文就談?wù)剬�這些相關(guān)問題的認(rèn)識。

　　一、干部問責(zé)的前提是干部應(yīng)有自責(zé)意識，把對上服從與對下負責(zé)、權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一起來，勇于承擔(dān)工作中的“道義責(zé)任”

　　如前所述，干部問責(zé)在我國政治生活中并不是去年開始出現(xiàn)。1979年11月，原石油工業(yè)部海洋石油勘探局“渤海2號”鉆井船違章操作翻船，造成72人死亡和國家財產(chǎn)重大損失，國務(wù)院隨后做出決定，解除了時任石油部長的職務(wù)；
1987年5月，大興安嶺發(fā)生特大森林火災(zāi)，時任林業(yè)部正副部長及相關(guān)負責(zé)人都受到組織處理；
1988年1月，昆滬列車發(fā)生顛覆事故，伊爾18——222號飛機發(fā)生空難事故，當(dāng)時的鐵道部長主動提出了辭職請求，國家民航局長受到行政記大過處分；
1994年，遼寧阜新和新疆克拉瑪依先后發(fā)生特大火災(zāi)事故，這兩地領(lǐng)導(dǎo)也都受到黨紀(jì)政記處理。不過從整體上看，我國干部問責(zé)與頻繁發(fā)生的各類事故相比，受到處理的領(lǐng)導(dǎo)干部還是很少，尤其需要指出的是，就是在已處理的干部中，真正個人引咎辭職——主動退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的更少。

　　干部缺乏自責(zé)，從干部本身來講是自責(zé)意識淡薄。在領(lǐng)導(dǎo)工作中，權(quán)力與責(zé)任從來都是相伴而生，每一種權(quán)力的背后，都承載著一份與之相對應(yīng)的責(zé)任。然而，有些領(lǐng)導(dǎo)干部在自覺或不自覺中卻往往忽視和割裂了權(quán)力與責(zé)任的這種對應(yīng)關(guān)系，他們講權(quán)力，要求下屬服從多；
講責(zé)任，主動承擔(dān)工作義務(wù)少，就是有責(zé)任，也是對上服從多，對下服務(wù)少。所以，要形成良好的工作問責(zé)氛圍，各級領(lǐng)導(dǎo)干部首先應(yīng)建立和培養(yǎng)自責(zé)意識。這里的“自責(zé)”，就是自我反省、自我責(zé)問，就是把權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一起來，把對上服從與對下服務(wù)結(jié)合起來，在工作中經(jīng)常檢查自己在領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)能力等方面的表現(xiàn)情況，一旦發(fā)現(xiàn)問題，勇于承擔(dān)道義責(zé)任。道義責(zé)任是社會責(zé)任與間接責(zé)任的綜合，是道德義務(wù)的承載體，在包容量上比政治責(zé)任、法律責(zé)任更寬泛。領(lǐng)導(dǎo)者由于在社會事務(wù)中扮演著比較特殊的角色，在道義上應(yīng)比一般民眾擔(dān)負著更多的責(zé)任，然而遺憾的是，當(dāng)前我們一些領(lǐng)導(dǎo)干部卻不知道主動承擔(dān)道義責(zé)任。2004年轟動全國的某市奶粉造假，致使10多名嬰兒死亡、近兩百名嬰兒嚴(yán)重營養(yǎng)不良的案件披露出來以后，該市分管衛(wèi)生工作的副市長居然公開向媒體表示：“如果人民群眾還能信任我在這個崗位上，我不想去引咎辭職，我還想繼續(xù)干下去�！笨梢姡�這位領(lǐng)導(dǎo)的自責(zé)意識到了何等淡漠的地步！自責(zé)是一個人內(nèi)心自我反省的過程，它不以別人的價值評判為標(biāo)準(zhǔn)，和人民群眾是否信任更加無關(guān)。所以，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中一定要建立“道義責(zé)任”的概念，在工作中既要講政治法律責(zé)任，還要講社會影響責(zé)任；
既要講直接責(zé)任，也要講間接責(zé)任。這樣，有了明確的責(zé)任意識，打造責(zé)任政府的工作才能真正落到實處。

　　二、干部問責(zé)的核心是建立問責(zé)機制。實行引咎辭職制度是干部問責(zé)的表現(xiàn)之一，也是改變干部施政理念的重要途徑

　　毋庸諱言，在相當(dāng)長一個時期內(nèi)，我國干部管理與監(jiān)督上的問責(zé)機制并未真正建立起來，盡管《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《國家公務(wù)員暫行條例》中都有實行責(zé)任追究、辭職、辭退等與問責(zé)相關(guān)的條款規(guī)定，但可操作性強的實施細則在國家層面上一個也沒有（媒體報道部分省市有制定），不僅如此，實際工作中不按條例執(zhí)行的情況還時有發(fā)生，這在很大程度上影響著干部問責(zé)向制度化發(fā)展。有鑒于此，中共中央已在2004年批準(zhǔn)實施《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》。規(guī)定指出：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響，或者對重大事故負有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，本人應(yīng)當(dāng)引咎辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。《規(guī)定》還詳細列舉了九種應(yīng)該引咎辭職的情形。《規(guī)定》的實施是我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)工作走向制度化的重要標(biāo)志，尤其是《規(guī)定》中列舉的幾種引咎辭職情形，可以說它是干部問責(zé)趨向具體與細化的最直接體現(xiàn)。

　　這里特別需要指出一點，問責(zé)制度并不僅僅局限于引咎辭職，問責(zé)的形式與手段很多，引咎辭職只是問責(zé)制中的一種表現(xiàn)形式。然而就領(lǐng)導(dǎo)者本人來講，引咎辭職卻最具問責(zé)意義。幾十年來，我國有成千上萬名干部因工作問題被解除職務(wù)，但真正由個人提出引咎辭職的有幾個？可以講，只要不犯大錯誤，只要組織不追究，“一朝做官，一生平安”的思想在許多干部頭腦中根深蒂固。所以，把引咎辭職納入問責(zé)制中，它會產(chǎn)生一種“緊箍咒效應(yīng)”，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部的危機意識大大增強。這對改變施政理念，解決干部能上能下的問題，具有積極的現(xiàn)實意義。

　　建立問責(zé)制，還要確保問責(zé)途徑暢通。問責(zé)途徑一般有四種：一是上問下責(zé)，也叫領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)，即出了問題后由上級追究下級的責(zé)任；
二是自問自責(zé)，也叫個人問責(zé)，即通過自我反省主動檢查自己工作中的缺點與不足；
三是社會問責(zé)，也叫群眾問責(zé)，即由下屬或社會大眾對領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)部門的工作進行質(zhì)詢；
四是傳媒問責(zé)，也叫輿論監(jiān)督，即輿論部門開展正當(dāng)?shù)妮浾撆�評。在當(dāng)前，四種途徑中領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)最為常見；
傳媒問責(zé)有所開展，但監(jiān)督對象大都采取“下靠兩級”的習(xí)慣，同級監(jiān)督基本屬于空白；
個人問責(zé)與社會問責(zé)尚處于起步階段，尤其社會問責(zé)上，渠道不暢的問題比較突出。因此，全社會問責(zé)機制的形成，有賴于各種問責(zé)渠道的建立并保持暢通，如果既有上級對下級、下級對上級負責(zé)，還有干部對群眾、干部對社會負責(zé)，這樣，良好的問責(zé)體系才有可能得到建立，問責(zé)機制才會充滿活力。

　　三、干部問責(zé)的保證是實行問責(zé)工作常態(tài)化，問責(zé)不僅體現(xiàn)在重大事件、重大事故上，日常工作也應(yīng)在評判之列

　　在干部問責(zé)上我們有一個慣例，就是眼睛一般都盯在重大事件和重大事故上，這從遠到上世紀(jì)八九十年代的森林失火、飛機失事、火車顛覆，近到今年對川東井噴事故、密云踩踏事故、吉林中百商廈火災(zāi)事故、江蘇鐵本鋼鐵公司違規(guī)建設(shè)的處理中都可以得到驗證。重大事件與重大事故直接關(guān)系群眾的生命財產(chǎn)安全，關(guān)系社會發(fā)展與社會穩(wěn)定，對這一類問題不僅要問責(zé)，而且應(yīng)加大問責(zé)的力度。但是，如果把問責(zé)僅僅局限于這一類“非常態(tài)事件”上就過于片面，也不符合干部問責(zé)的客觀要求。領(lǐng)導(dǎo)工作表現(xiàn)在方方面面，領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)品質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)能力如何，大量的是通過日常工作反映出來，現(xiàn)在，人民群眾對現(xiàn)實存在的一些干部腐敗、作風(fēng)霸道、能力平庸等問題無處訴說，從根本上講就是在平時缺乏問責(zé)途徑。實行問責(zé)工作常態(tài)化，就是打破問責(zé)范圍只局限于重大事件與重大事故上的誤區(qū)，把領(lǐng)導(dǎo)者平時各方面的工作表現(xiàn)都納入問責(zé)之中，既追究官員在重大事件、重大事故中的過失責(zé)任，也追究他平時工作中各方面的操守表現(xiàn)，特別是領(lǐng)導(dǎo)品質(zhì)與領(lǐng)導(dǎo)能力上，我國目前因這方面不足受到追問甚至辭去職務(wù)的情況還幾乎沒有，而反觀國外，這方面的事例卻屢見不鮮。所以，如果問責(zé)真正達到了常態(tài)，一個領(lǐng)導(dǎo)者與工作相聯(lián)系的所有方面都有被社會詢問并進而失去職務(wù)的可能，那么，各級干部的為官之弦無疑會繃得更緊，為官之責(zé)無疑會記得更牢，這對實現(xiàn)胡錦濤同志提出的“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，實現(xiàn)溫家寶同志“建設(shè)責(zé)任政府”的要求，無疑會起到巨大的推動作用。

　　當(dāng)然，問責(zé)的結(jié)果不一定都是讓領(lǐng)導(dǎo)者辭職。問責(zé)是手段，其目的在于使各級干部時刻保持清醒的頭腦，時刻牢記自己的使命，時刻注意為政不僅要講政績、守法紀(jì)，而且同時還要對政治倫理和社會輿論負責(zé)，對人民群眾負責(zé)。這樣，有了真正的責(zé)任壓力，為政者都有一種如履薄冰的“恐慌感”，我國的政治建設(shè)就會邁上一個新的臺階。

　　四、明確幾個重要界定，正確認(rèn)識因問責(zé)產(chǎn)生的“引咎辭職”

　　隨著問責(zé)制逐步進入人們的視野，因問責(zé)而生的引咎辭職正越來越成為人們關(guān)注的話題�，F(xiàn)在，在對引咎辭職及其與相關(guān)問題的認(rèn)識上，一些人還缺乏深入了解，所以，搞清這些認(rèn)識問題，對正確推行干部問責(zé)也至關(guān)重要。

　　1、什么叫“引咎辭職”，作為一個有特定內(nèi)容的概念怎樣表述才全面準(zhǔn)確？引咎辭職在表述上應(yīng)起碼同時具備三個界定要素：對象、事由與方式。2002年頒布實施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第59條是這樣表述的：“引咎辭職，是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，由本人主動提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)�！敝醒肱鷾�(zhǔn)實施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》在表述上與《條例》基本相同。這個表述的三個界定要素為：辭職對象：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部；
辭職事由：嚴(yán)重失誤失職，對重大事故負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；
提出方式：個人主動。該定義在對象與方式的界定上準(zhǔn)確恰當(dāng)，但事由方面不完整。眾所周知，作為領(lǐng)導(dǎo)者來講，“不宜擔(dān)任現(xiàn)職”的情況決不僅僅表現(xiàn)在“嚴(yán)重失誤、失職或?qū)χ卮笫鹿守撚兄匾�領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”上，這些方面和法律、黨紀(jì)、政紀(jì)有關(guān)，一旦失誤、失職其實就不單是“引咎”，而是“責(zé)令”的問題了。也就是說，引咎辭職在“事由”表述上應(yīng)同時加進不屬法律、紀(jì)律問責(zé)，而屬道德義務(wù)追究的內(nèi)容，如工作品質(zhì)、工作能力等。忽視了這一點，就忽視了社會意愿，引咎辭職就難免失之偏頗。

　　2、引咎辭職是不是一種處分，它和組織處理是不是一回事？現(xiàn)在，有人認(rèn)為引咎辭職是一種組織處理方式，也有人把它看作是一種行政處分，這都是不正確的。產(chǎn)生這種認(rèn)識的原因，與我們以前總是把引咎辭職和“嚴(yán)重失誤失職”聯(lián)系在一起有關(guān)。必須明確，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《國家公務(wù)員暫行條例》都沒有把引咎辭職寫入處分條款之中。道理很簡單，引咎辭職是個人的自覺行為，是責(zé)任自省的結(jié)果，不一定必須犯錯誤后才引咎辭職，因而與黨紀(jì)政紀(jì)處分不是一回事。引咎辭職也不屬于組織處理的范疇，它和免職、降職、責(zé)令辭職不同。免職、降職、責(zé)令辭職雖然不是紀(jì)律處分，但它是組織干預(yù)的結(jié)果，所以是一種組織處理方式。引咎辭職由于主要建立在個人主動要求的基礎(chǔ)之上，因而也不屬于組織處理之列。

　　3、領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職后是否可以繼續(xù)受到責(zé)任追究，怎樣防止丟“烏紗”避刑罰的情況出現(xiàn)？近年來，隨著問責(zé)力度的加大，我國各地已有一批數(shù)量的官員相繼受到各種處理，與此同時，因問責(zé)而引咎辭職的事例也逐步增多。有學(xué)者為此指出，在問責(zé)體系尚未配套健全的今天，要警惕一些“問題官員”鉆制度的空子，以引咎辭職去逃避法律追究。應(yīng)該說這種擔(dān)憂不是多余。所以必須明確的是，引咎辭職只能表明一個人在承擔(dān)行政責(zé)任方面的情況，它并不能替代這個人在法律方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，兩者不是同一概念，不能混淆。實際工作中為了防止少數(shù)別有用心者逃避法律懲處，必須在制度上健全法制，堅決克服以行政追究去代替法律追究，對“問題官員”即使在引咎辭職以后，也要用法律仔細審視一遍，該追究責(zé)任的照樣追究，直到把問題查清、落實為止。

相關(guān)熱詞搜索：晨曦 若干 干部 思考 問責(zé)制