任曉：論安全機制的生成條件和有效性——個案分析與理論探討

　　【內容提要】　作者討論了安全機制在理論上的界定以及區(qū)域性安全機制的生成,主要分析了安全機制如何生成、需要什么條件、過去的實踐得失與經驗等問題。文章通過研究20世紀的華盛頓會議和朝鮮半島問題四方會談這兩個個案,為安全機制通常經由談判而形成提供了進一步的例證。作者認為,在高階政治領域中,地區(qū)性安全機制的生成需要以核心國家或核心雙邊關系為主軸這個重要的條件。由于當時的國際關系提供了這一條件,華盛頓體系得以形成和運作;反之,由于此條件的付諸闕如,朝鮮半島問題四方會談以未能實現(xiàn)預期目標而告終。同時,機制成員尤其是核心成員的國內政治和涉及國家目標的價值取向也至關重要。

　　【關鍵詞】　安全機制;生成條件;有效性

　　一　對安全機制的界定

　　筆者所研究的安全機制指的是安全領域中的國際性機制,是依照領域劃分的國際機制中的一類。從其覆蓋的地域范圍來分,又可分出全球性的和區(qū)域性的安全機制兩個層次。筆者討論的是安全機制在理論上的界定和區(qū)域性安全機制的生成,探討它一般是如何生成的,需要什么條件以及過去的實踐有何得失,提供了什么經驗。通過研究20世紀的華盛頓限制海軍軍備會議和由此而形成的華盛頓體系以及朝鮮半島問題四方會談這兩個個案,試圖為探討安全機制的形成需要什么條件以及這些條件如何提供安全機制做一些鋪墊。

　　關于安全機制,前人在理論上已經做過一些重要的探索,其中集大成的是由斯蒂芬·克拉斯納( Stephen D. Krasner)[1]和沃爾克·里特伯格(Volker Rittberger)主編并于1993年出版的《機制理論與國際關系》, [2]該書的特點之一是較集中地反映了歐洲國際關系學者在該領域的理論貢獻。除此之外,由約翰·拉格(John G. Ruggie)主編出版的《多邊主義的重要作用》也是一項重要的成果。[3] 奧蘭·揚(Oran R. Young)的《國際治理》[4]一書對安全機制這一問題進行了比較深入的研究,在理論上也與國際機制問題頗有關聯(lián),并主要涉及環(huán)境領域的國際治理及與此相適應的機制。此外,還有為數(shù)不少討論具體地區(qū)或個別的多邊機制的文獻,例如對19世紀歐洲大國協(xié)調和20世紀歐安會和歐安組織(CSCE /OSCE)的研究等。

　　國內探討國際機制理論和實踐較為系統(tǒng)的一本書是王杰主編的《國際機制論》, [5]但該書似乎未加批判地接受了克拉斯納的“機制”定義。此外,主要是形形色色的各種文章,其中也包括討論“亞太”或“東北亞多邊安全機制”問題的文獻,但對學術理論做出明顯貢獻的似乎并不多見。[6]

　　克拉斯納把國際機制定義為一套原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序,它們在特定的問題領域是明示或默示的,行為體的期望由此而匯聚。[7]也就是說,機制是國際舞臺上的行為體所同意或接受的游戲規(guī)則,它在具體的活動情境中是這些行為體界定合法或可接受的行為準則或范圍。與此不同,奧蘭·揚不認為“規(guī)范( norm) ”是國際機制的界定性特征,他把機制定義為“控制著那些感興趣于能詳細說明的活動(或被接受的一整套活動)的人們之行動的社會機構”。像所有的社會機構一樣,機制是受到承認的行為或實踐模式,各種期望因此而生。[8] 綜合有關方面的論述,到目前為止我們對此可以進行如下概括解析:首先,機制可以由有形的機構來體現(xiàn),但有形的機構并非是必不可少的條件,一項機制也可能不依賴一個組織化的機構而存在。其次,凡是機制均有一些得到接受和認可的原則、行為規(guī)范和做出決定的程序。從理論上說,成員或簽字方對一種機制有遵守承諾的義務。再次,由于各成員均有遵從的義務和責任,因而成員之間均有照此行事的期望,預期彼方和己方均會按相同規(guī)范和規(guī)則行事。最后,機制是有一定邊界的,是屬于某一領域的。

　　筆者對機制做如下定義:機制是行為體之間由于在某一地區(qū)或某一問題領域中存在共同關切,并出于此共同關切而確立的成文或不成文的原則、規(guī)則或行為方式。它可以是組織化的,有常設的機構,也可能是“無形”的,沒有常設機構,但它總是正式或非正式地體現(xiàn)為或具有某種組織形態(tài)。所謂安全機制,就是安全領域的國際性機制,它或多或少都具有一定的目標,針對一定的問題而建立起來。不同安全機制的成員數(shù)有多有少,兩個行為體之間的稱為雙邊機制, 3個或3個以上行為體之間的稱為多邊機制。對安全機制的系統(tǒng)研究涉及它的生成、演化和衰亡的一般規(guī)律,需要考察它的遵從和執(zhí)行機制以及它的有效性程度等等。筆者只準備探討安全機制如何生成及對其有效性的影響因素。

　　奧蘭·揚把國際機制的形成概括為自生自發(fā)的、談判而成的和強加的3種。[9] 他引證了哈耶克關于“自生自發(fā)秩序”的論述,但沒有給出具體的實例; [10]強加的秩序是由支配性大國或大國的結合體所帶來的,奧蘭·揚提供的實例包括英國在19世紀海洋機制形成中所起的作用以及美國在第二次世界大戰(zhàn)結束后在國際大陸架管理機制形成中所起的作用。國際事務中最為多見的是談判而成的機制,它們確立原則,明確規(guī)范、規(guī)定權利義務和禁止的事項以及一旦違背承諾可能遭受的懲罰。它們一般存在于國際事務的某一專門領域,如以防止核擴散為目標的《核不擴散條約》(NPT)、有關全球氣候變化和保護的國際公約、建立國際刑事法庭的羅馬規(guī)約等均屬此列。另外一種是某一地理區(qū)域或次區(qū)域范圍的管理機制,如歐洲管理國際河流和協(xié)調相關事務的多瑙河委員會、亞洲的大湄公河流域開發(fā)合作機制等。它們都是經由談判而形成的國際機制,安全領域機制形成的基本原理與此相同。我們需要進一步考慮和研究的是,一種機制要通過談判而形成一般需要具備什么條件,機制生成條件的不同如何影響機制有效性的不同。下面我們將通過對1921～1922年的華盛頓限制海軍軍備會議和由此形成的安全機制以及1997～1999年的朝鮮半島問題四方會談這兩個案例的研究來就這一問題進行考察。

　　二　個案一:華盛頓限制海軍軍備會議

　　我們先從華盛頓會議的發(fā)端看。第一次世界大戰(zhàn)結束后,亞洲(西方人謂之遠東)和太平洋地區(qū)的形勢發(fā)生了重要的變化,對遠東和太平洋地區(qū)的爭奪主要在美、英、日三國間展開。

　　在第一次世界大戰(zhàn)期間和之后,日本在遠東和太平洋地區(qū)的勢力迅速擴張,與美國發(fā)生沖撞。英日同盟條約始簽于1902年,并于1905和1911年兩次續(xù)訂。20年間,英日同盟一直是日本對亞洲大陸進行擴張的國際支柱。在此情形下,拆散英日同盟成為美國的重大利益,且為當務之急。為了制約日本勢力的擴張,確保美國在遠東太平洋地區(qū)的地位,也為了順應國內要求控制軍備的壓力, [11]美國謀求召開一次國際會議來加以解決。在此前后,美、英兩國間已就此進行了溝通。“英國政府正要向有關國家建議召開一個解決這些問題的會議的時候,知道美國也有同樣的意圖,于是把這個創(chuàng)議讓哈定總統(tǒng)去提出�！� [12]從日本看,當時財界為軍備擴張重壓和1920年春爆發(fā)的戰(zhàn)后危機所累,盼望通過裁軍緩和財政負擔,因而表示歡迎。時任日本首相的原敬抱著“事態(tài)固屬嚴重,但也不必大驚小怪”的態(tài)度同意參加會議。后內閣會議經過權衡,決定參加華盛頓會議,并采取積極的方針。[13]

　　1921年7月8日,美國總統(tǒng)哈定指示國務卿查爾斯·休斯向英、日、法、意、中五國非正式地建議召開華盛頓會議。美邀請中、法、意參加,是因為中日在山東問題上有爭執(zhí);法國在遠東也有經濟利益和屬地,與英國常有沖突。中法參加可鉗制英日,意大利是五強之一,可起緩和作用。[14] 8月21日,哈定總統(tǒng)正式邀請五國政府派團參加華盛頓國際會議。會議前,美國宣布了會議要領三端:“(1)各國對于太平洋及遠東之主義及政策,須先決定一般的原則; (2)特定國間之問題,如有抵觸前項一般原則之適用者,得交會議討論; (3)凡關系參加會議列國全體之國際問題須全部付議�！� [15]會議名稱為限制軍備、遠東及太平洋問題會議,因會議的舉行地是華盛頓,故又稱華盛頓會議。

　　華盛頓會議有兩大主要議題,分別為討論“限制海軍軍備”和“太平洋及遠東”問題。荷蘭、比利時和葡萄牙3國或因在遠東和太平洋地區(qū)有屬地,或與中國有經濟關系,也要求參加會議。而蘇維埃俄國當時尚未得到美國承認,故沒有被邀請出席會議。因此,參加華盛頓會議的國家是美、英、日、法、意、中、荷、比、葡九國。1921年11月12日,九國會議在華盛頓拉開帷幕,會議歷時近3個月,至1922年2月6日結束。

　　會議的組織形式由九國代表組成大會,美國國務卿休斯當選為大會主席。大會下設兩個委員會,其中限制軍備委員會由美、英、日、法、意5個海軍大國的代表組成;遠東及太平洋委員會則由與會九國代表組成。每個委員會設小組委員會以便開展工作。兩個委員會的工作平行進行并隨時將各自情況報全體會議(大會)。兩個委員會及其小組委員會的討論禁止旁聽,只于每次會后發(fā)表公報。會議期間,“四國條約問題”、“山東問題”和“雅浦島問題”是在會外談判解決的。[16]

　　會議的舉行方式是多邊與雙邊并舉,會內與會外交叉。當時的中國政府為爭回在山東的權益,視華盛頓會議為一絕好的機會。在美國發(fā)起召開華盛頓會議之初,日本就想通過與中國直接交涉來阻止山東問題被提交到會議上。美英在此問題上的態(tài)度均是希望在華盛頓會議之外由中日雙方談判解決。當時在華盛頓的中國全權代表之一顧維鈞主張有條件地與日本直接交涉,地點則以華盛頓為宜,俾使這一交涉不至完全脫離華盛頓會議,以便一旦中日交涉陷入僵局時可求助會議的幫助。最后,中日有關山東問題的交涉采取了在華盛頓會議外中日交涉的方式。[17] 所謂“會外”,實際上只不過是未放在全體會議及其下的兩個委員會討論而已,參加中日交涉和談判的代表均為兩國出席華盛頓會議的人員,并有美英代表列席,最終在華盛頓會議閉幕前達成了協(xié)議。故本質上仍是華盛頓會議的組成部分,從這一意義上來說也是“會內”,只不過是采取了會外的“形式”罷了。

　　“雅浦島問題”,是另一個“會外”解決的問題。雅浦島是太平洋加羅林群島中的一個島嶼,因它位于關島至菲律賓的中途,是太平洋海底電線的樞紐站和無線電臺的重要設置地,在戰(zhàn)略上和交通電信上都頗為重要。第一次世界大戰(zhàn)期間,日本占據(jù)了此島。巴黎和會期間,美國曾提出以國際管理方式解決“雅浦島問題”,但不了了之。華盛頓會議召開后,雙方同意在會外解決。幾經周折,雙方妥協(xié),簽訂了《美國和日本關于赤道以北太平洋雅浦島和其他島嶼委任統(tǒng)治條約及有關換文》,其中規(guī)定,美國及其國民與日本及其他任何國家一樣,可以自由地進入雅浦島,在完全平等的基礎上,安放、運用連接該島的海底電線,這些權利和特權也包括無線電通訊設備。通過上述條約和換文,美日解決了在“雅浦島問題”上的爭議。[18]

　　華盛頓會議的主要成果體現(xiàn)為:會議本身批準并通過了7項條約和12項決議案,另有2項條約在會議期間由與會國在會外商定。華盛頓會議期間簽訂的第一個條約是美、英、法、日《關于太平洋區(qū)域島嶼屬地和領地的條約》,也稱《四國條約》。根據(jù)其第四條,該條約生效之日,即是英日同盟廢除之時,因此從表面上看,《四國條約》可視做英日同盟的替代。究其實質則不然,因為《四國條約》不具有同盟性質。簽訂《四國條約》是美國的一個外交勝利,達到了拆散英日同盟的戰(zhàn)略目的。美英關系得到了調整,對華盛頓會議的進程產生了直接的影響,它們將迫使日本接受美國提出的海軍力量比例。[19]

　　召開華盛頓會議的主要目的之一是限制海軍軍備。會議召開前,美英之間就這一問題已有諒解。經過長達86天的爭論和討價還價, 1922年2月6日簽訂了《美、英、日、法、意關于海軍軍備條約》,也稱為《五國條約》。四國接受美國提出的5 ∶5 ∶3 ∶1. 75 ∶1. 75的海軍比例,為締約國限制各自海軍軍備的原則依據(jù)。該條約對主力艦、航空母艦的標準排水量規(guī)定了明確的定義,以便于實行�！段鍑鴹l約》的簽訂是美國外交的又一勝利,美國由此被公認為與英國同等的海軍大國。日本接受了美國提出的海軍比例,其野心受到一定的遏制。英國得以維持海軍的“一強標準”。[20] 同時美英也都做了一定的讓步。

　　華盛頓會議的另一重要議題“遠東及太平洋問題”,其中心是中國問題。在簽訂《五國條約》的同一天,美、英、法、意、日、荷、比、葡、中正式簽署了九國《關于中國事件應適用各原則及政策之條約》,(點擊此處閱讀下一頁)

相關熱詞搜索：個案 生成 有效性 探討 機制