史嘯虎：也談我國(guó)社保資金管理制度的改革

　　最近，隨著國(guó)內(nèi)社保資金被挪用案件數(shù)額披露日增，人們對(duì)社保資金問題的關(guān)注也隨之日增。政府部門也終于打破了一直以來的沉默，對(duì)此一再表態(tài)要采取措施，加強(qiáng)管理。但我覺得，鑒于我們?cè)谏绫ＹY金的所有制問題上的認(rèn)識(shí)混亂和張冠李戴，無論政府怎么加強(qiáng)管理，只要還認(rèn)為社保資金是國(guó)有資產(chǎn)，屬于政府的，那么社保資金就仍然可能被挪用或者流失掉。

　　我們一直以來總是認(rèn)為公有制只有兩種形式，一是國(guó)有（原來我們還說它是全民所有，后來怕老百姓向政府要錢，就不再說這個(gè)詞了），二是所謂集體所有（這個(gè)集體所有就等于是政府褡褳里的資產(chǎn)，想用了就打開去用。農(nóng)民的但因?yàn)楸环Q作是集體所有后的土地不就是這么被征用的嗎？）。為了防止人們說三道四，還用憲法方式固定這種說法。其實(shí)這個(gè)世界上還有一種公有制叫社會(huì)公有制。這種公有制既不是國(guó)有，也不是集體所有，而是叫社會(huì)公有。社保資金就是社會(huì)公有資產(chǎn)，而不屬于國(guó)有。

　　為什么這么說呢？因?yàn)檫@個(gè)資金里主要是職工所在的企業(yè)（無論是國(guó)企，還是民企或外企）按照相關(guān)法律為這個(gè)職工投入的，這也是職工自己的基本權(quán)益，而且職工本人的收入也有一部分投了進(jìn)去。國(guó)家財(cái)政盡管也投了一部分，但由于一是財(cái)政這個(gè)錢本來就是納稅人的；
二是即使如此，國(guó)家投入在社保資金中也只占30%左右，并非大頭。所以我們說，社保資金是社會(huì)公有資產(chǎn)，而不是國(guó)有資產(chǎn)。既然如此，那就不應(yīng)該由政府來管理，而應(yīng)該由全國(guó)人大專門立法，這部法律可以叫做《社會(huì)公有資產(chǎn)管理法》，并按照這部法律的規(guī)定設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，如社會(huì)保障基金會(huì)、養(yǎng)老金基金會(huì)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)、失業(yè)保障基金會(huì)和住房公積金基金會(huì)等財(cái)團(tuán)法人機(jī)構(gòu)來管理才對(duì)呀（修訂民法引入財(cái)團(tuán)法人理念）。如果這樣，那政府的作用是干什么呢？是監(jiān)管。政府按照法律授權(quán)來監(jiān)管這些社會(huì)公有資產(chǎn)的管理人——基金會(huì)們的運(yùn)作和管理是否遵守法律。在社保資金問題上，政府不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。政府的角色不能錯(cuò)位。如果錯(cuò)位，當(dāng)事人就有可能亂來了。因?yàn)檫@不符合管理邏輯。在運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上，裁判員管運(yùn)動(dòng)員當(dāng)然能管好，但是你見過一個(gè)裁判員同時(shí)又是運(yùn)動(dòng)員身份，一會(huì)兒當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，一會(huì)兒又當(dāng)裁判員，這樣還能保證這場(chǎng)比賽是公平的和符合競(jìng)賽規(guī)程的嗎？你看，現(xiàn)在的社保資金不就是在中央政府一再要求加強(qiáng)管理的情況下被下面各級(jí)政府管理得這么亂七八糟了嗎？

　　據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，2004年，我國(guó)各級(jí)政府在社會(huì)保障和福利方面的總支出僅占我國(guó)各級(jí)政府同期總支出的3%，而據(jù)世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》，1991-1995年的韓國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、日本、法國(guó)和德國(guó)的中央政府對(duì)各自國(guó)家的社會(huì)保障和社會(huì)福利的整體支出就已經(jīng)分別占到各自國(guó)家當(dāng)年總支出的10%、29.9%、30.5%、37.5%、42.9%和45.3%。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？或者說，我們政府每年收入的那么多的財(cái)政資金究竟用到哪里去了呢？，

　　按一般道理和國(guó)際通行原則，作為政府原本就應(yīng)該把納稅人的稅款，除了行政管理費(fèi)用和國(guó)防費(fèi)用開支外，主要用于社會(huì)公共資產(chǎn)的增資擴(kuò)資上。這就叫國(guó)家財(cái)政的“取之于民，用之于民”的原則。但這些年我國(guó)政府并沒有這么做。我們除掉每年那些上萬億元人民幣的公款吃喝、公費(fèi)出國(guó)和公車消費(fèi)不算，只算一下給所謂國(guó)有企業(yè)的投資（給國(guó)企投資從來都是“肉包子打狗有去無回”，至今未見給國(guó)家任何利潤(rùn)上繳），這些年來我們的政府財(cái)政每年都把將近財(cái)政收入的三分之一，即近萬億元人民幣（還不包括幾乎同樣數(shù)額的預(yù)算外收入的投入）投入到對(duì)國(guó)民幾乎沒有直接貢獻(xiàn)的國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)性項(xiàng)目上去了。這里，還沒有算入政府以各種形式幫助國(guó)有企業(yè)從國(guó)有商業(yè)銀行所籌融的數(shù)以萬億計(jì)的巨量資金，而這些資金最后還是要由國(guó)民來埋單的。說這些話，我只是想表明，社會(huì)公共資產(chǎn)不僅不屬于國(guó)有資產(chǎn)，相反，政府目前擁有的巨量的國(guó)有資產(chǎn)中，還有很大比例本來是屬于社會(huì)公共資產(chǎn)的�？梢娢覈�(guó)政府不僅沒有管理好社會(huì)公有資產(chǎn)，而且也沒有盡到一個(gè)正常的民選政府對(duì)其國(guó)民起碼應(yīng)盡的搞好社會(huì)福利的投入義務(wù)，這和我們國(guó)家的社會(huì)主義制度是不相稱的。

　　我們每年往國(guó)企的國(guó)有資產(chǎn)這個(gè)大筐子里注入上萬億元人民幣，而且還特意設(shè)置一些過高的門檻不讓國(guó)企以外的其它性質(zhì)的企業(yè)涉足一些國(guó)企所壟斷的行業(yè)，以確保國(guó)企能夠在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的情況下得以生存和發(fā)展，但是這些國(guó)有企業(yè)并不爭(zhēng)氣，效益不高，福利不少倒不說，其向社會(huì)提供的商品和服務(wù)的價(jià)格可一點(diǎn)也不含糊，如汽油、住房、水電煤氣等漲起價(jià)來可比其他任何性質(zhì)的企業(yè)還要狠。所以，我們說，如果再不修正所謂社會(huì)主義公有制的基本概念和相應(yīng)的法律規(guī)定，讓國(guó)有資產(chǎn)回歸其原有本意，我們的國(guó)有資產(chǎn)就會(huì)異化，而且已經(jīng)開始異化，并將會(huì)逐步異化成國(guó)民利益的異己力量。而這個(gè)異己力量越強(qiáng)大，我國(guó)離社會(huì)主義的本意和真正的社會(huì)主義社會(huì)的距離其實(shí)也就越遠(yuǎn)了。

　　為此，我們必須采取嚴(yán)厲的法律和政策措施，嚴(yán)格控制國(guó)企職員，尤其是高級(jí)職員侵占國(guó)民利益；
讓國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)，除去必要的擴(kuò)大再生產(chǎn)部分，全部上繳國(guó)家并投入到社會(huì)保障資金里來，或者干脆每年按照一定的比例將國(guó)企股權(quán)劃撥給上述那些屬于社會(huì)公共資產(chǎn)的基金會(huì)所有，使之成為真正的社會(huì)公共資產(chǎn)，讓國(guó)有資產(chǎn)真正為國(guó)民利益服務(wù)。同時(shí)，將社保資金管理從政府職能中剝離出來，按照新擬訂的法律和社會(huì)公共資產(chǎn)特有的方式，交由專門的公共資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立而有效地進(jìn)行管理，政府則對(duì)此提供有效的監(jiān)管，使之為國(guó)民造福。

　　這里，我順便說一下對(duì)正在審議中的《物權(quán)法》（草案）的修改意見。因?yàn)檫@部被國(guó)民寄托了巨大希望的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大法——《物權(quán)法》（草案）卻也在國(guó)有資產(chǎn)與社會(huì)公共資產(chǎn)的概念定義上犯了同樣的錯(cuò)誤。比如，《物權(quán)法》認(rèn)為我們的公共財(cái)產(chǎn)基本上屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的范疇，也沒有針對(duì)社會(huì)保障基金之類的社會(huì)公共資產(chǎn)是否屬于國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范性定義。這在法理上是明顯的漏洞，混淆了國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)公共資產(chǎn)這兩種根本不同的資產(chǎn)的概念，造成了邏輯上的混亂。如果《物權(quán)法》不對(duì)此進(jìn)行適當(dāng)修改，今后在對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的指導(dǎo)上會(huì)留下很難治愈和修復(fù)的硬傷。所以，我們應(yīng)該在法律上對(duì)中國(guó)這塊國(guó)土上存在的所有各種類型的資產(chǎn)的屬性進(jìn)行嚴(yán)格而科學(xué)的界定，而且，這種解釋既要考慮我國(guó)實(shí)際，也要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的國(guó)際通行原則，不能自說自話。

　　據(jù)我分析，隨著我國(guó)政府職能朝著向社會(huì)提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的轉(zhuǎn)變，估計(jì)到2020年，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)成分中的比重要從目前的占34%，下降到僅占15%甚至更低。但這并不會(huì)否認(rèn)我國(guó)是一個(gè)公有制占主體的國(guó)家，因?yàn)樯鐣?huì)公共資產(chǎn)也是公有資產(chǎn)，而且由于這種資產(chǎn)總量逐年增大的社會(huì)公共資產(chǎn)不僅可以從整體上提高我國(guó)國(guó)民的生活水平和福利待遇，還能體現(xiàn)社會(huì)資產(chǎn)屬于社會(huì)個(gè)人所有的特點(diǎn)，其公有制程度將會(huì)更高，也更符合馬克思所論述的社會(huì)主義公有制就是“非孤立的單個(gè)人的所有制”，也就是“聯(lián)合起來的社會(huì)個(gè)人的所有制”（《馬克思恩格斯全集》第26卷第3冊(cè)第466頁，第48卷第22頁）的社會(huì)主義特性。

　　所以，我呼吁國(guó)家在進(jìn)行政府行政管理體制改革的同時(shí)，盡快改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，并擬訂相關(guān)法律，設(shè)立全新的社會(huì)公共資產(chǎn)管理體制，讓社會(huì)公有制的社會(huì)主義的溫暖陽光早日平等地照耀在中國(guó)每一個(gè)社會(huì)階層，尤其是占人口絕大多數(shù)的中低階層的民眾的身上。

　　2006年12月7日修改稿

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