中國土地現(xiàn)狀解密：土地財政與地方政府

　　·中國土地政策改革課題組歷時兩年半，對廣東、江蘇、浙江、北京、四川、重慶、安徽、河南、陜西九�。ㄊ校┻M(jìn)行翔實(shí)調(diào)查，形成了反映中國土地制度現(xiàn)狀的第一手實(shí)證研究報告

　　·調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府壟斷土地一級市場隱藏著巨大的財政和金融風(fēng)險，侵害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，危及整個社會的穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

　　·調(diào)查建議：必須改革“城鄉(xiāng)分割”的土地制度，減少政府對土地一級市場的壟斷，實(shí)行土地的“同地、同權(quán)、同價”，確保農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利

　　自1978年中國走上改革開放之路以來，土地在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的重大轉(zhuǎn)型中扮演了極其重要的角色——它是中國農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長的關(guān)鍵保障；
它成為中國城市快速擴(kuò)張及工業(yè)高速發(fā)展的重要工具；
它關(guān)乎地方政府融資及財政和銀行部門的成長與穩(wěn)定；
它被視為引發(fā)社會矛盾和權(quán)益糾紛的“導(dǎo)火線”——更進(jìn)一步講，它將作為中國解決“三農(nóng)”問題和保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的突破口。

　　自2003年至今，在兩年多的時間里，國務(wù)院發(fā)展研究中心組織長期研究中國土地問題的專家，組成“中國土地政策改革課題組”，進(jìn)行翔實(shí)的田野調(diào)查，形成了長達(dá)16萬余字的報告。

　　調(diào)查組旨在全面了解土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，在國民經(jīng)濟(jì)成長中的表現(xiàn)。調(diào)查地點(diǎn)既涵蓋了廣東、江蘇、浙江、北京等正在經(jīng)歷快速工業(yè)化和城市化的東部地區(qū)和大城市郊區(qū)，也包括由“西部大開發(fā)”激發(fā)起來的重慶、陜西等西部地區(qū)，還有正在謀求崛起的河南、安徽等中部地區(qū)。

　　調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，盡管這些地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和政策支持方式的不同，在土地市場發(fā)育、土地利用結(jié)構(gòu)、土地功能等方面存在差異，但它們在土地制度及其問題上的相似性要高于差異性——主要表現(xiàn)為：在城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下，當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地時，政府壟斷著土地的一級市場。土地經(jīng)由政府一級市場的壟斷，介入國民經(jīng)濟(jì)成長的全過程。低價征用的土地成為高速城市化和工業(yè)化的驅(qū)動器；
土地出讓收入成為地方政府財政收入和公共投資的重要來源；
土地抵押成為城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資的主要融資工具。

　　但是，政府壟斷土地一級市場并非一本萬利，不僅損害了農(nóng)民的權(quán)益，有礙于社會穩(wěn)定，而且隱藏著巨大的財政和金融風(fēng)險，危及整個國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　為此，必須改革土地制度，統(tǒng)一、平等地對待城市和農(nóng)村土地，采取穩(wěn)健的步驟整合城市和農(nóng)村的土地市場，減少政府對城市土地一級市場的壟斷，并從法律和制度上保障土地的“同地、同權(quán)、同價”，確保農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。

　　由于報告篇幅較長且具有專業(yè)色彩，《財經(jīng)》征得作者許可，將三份報告改寫為一篇，提取其核心事實(shí)和發(fā)現(xiàn)及其政策建議，以饗讀者。

　　本課題組主持人為李劍閣、蔣省三；
負(fù)責(zé)人為韓俊；
課題組長劉守英；
參加調(diào)研成員有蔣省三、劉守英、葉劍平、周飛舟、王小映、李青、張嚴(yán)龍、張琳。本報告由蔣省三、劉守英撰寫，《財經(jīng)》記者常紅曉改寫。

　　——編者

　　擴(kuò)張的城市，消失的土地

　　上世紀(jì)90年代的十年間，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝

　　20世紀(jì)90年代中后期以來，中國經(jīng)濟(jì)處在高速成長階段，這依賴于工業(yè)化和城市化的“雙引擎”拉動。

　　數(shù)據(jù)顯示，1998年至2003年，中國工業(yè)產(chǎn)值以及投資維持著9.83%和14.14%平均增長率的高增長；
與此同時，城市化率從1998年的30.42%提高到2003年的40.5%.

　　無論東、中、西部地區(qū)，城市化主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的城市外延擴(kuò)張。

　　浙江省規(guī)劃部門統(tǒng)計，2000年至2004年五年間，城市面積擴(kuò)張平均每年達(dá)126.4平方公里，是前五年的3.4倍。以義烏市為例，1988年建市時只有11.05平方公里，2000年城市面積拓展為27平方公里，至2004年則沖至50平方公里。

　　陜西省咸陽市1986年城市用地規(guī)模為18.5平方公里，到1998年已達(dá)48平方公里；
2004年第四次修訂的城市總體規(guī)劃里，城區(qū)用地規(guī)模則為100平方公里，控制面積500平方公里。

　　與高速城市擴(kuò)張并進(jìn)的是土地大面積“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。上世紀(jì)90年代的十年間，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對耕地的占用，共有2138萬畝耕地被占用。

　　“十一五”期間，國民經(jīng)濟(jì)仍將保持快速、平穩(wěn)增長勢頭，城市化和工業(yè)化的進(jìn)程還將處于較高的速度，未來五年新增建設(shè)用地總量超過90年代十年增長水平的趨勢在所難免。如果再考慮退耕還林、退耕還牧還要減少耕地的因素，中央政府與地方政府在耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地上的矛盾將更加突出。

　　“后1999模式”：政府征地全程解析

　　協(xié)議征地時，由用地單位和農(nóng)民討價還價；
實(shí)施公告征地后，由國土部門代表政府直接去征地，農(nóng)民所得下降了

　　伴隨工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”本是題中應(yīng)有之義。但是，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”

　　完全通過政府強(qiáng)制征用來完成，則是名副其實(shí)的“中國特色”。

　　所謂政府強(qiáng)制征用，是指在大多數(shù)省份，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”主要通過政府高度壟斷土地一級市場的方式來實(shí)現(xiàn)。即集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，一律只能通過政府征用。

　　從浙江省情況看，1999年至2002年全省批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積為172.58萬畝（含耕地113.57萬畝），其中新征用農(nóng)村集體土地154.69萬畝（其中耕地約為70%左右）。以紹興縣為例，大規(guī)模地征用國有土地是從1999年開始的。從1999年至2003年，共征地6.1萬畝；
在經(jīng)批準(zhǔn)使用的71892畝建設(shè)用地中，征用土地占75%.

　　在東部沿海省份，每個省的年均建設(shè)用地量都高達(dá)40至50萬畝，征用土地占建設(shè)用地的比重高的到90％以上，低的也到了75％。

　　無論是東部地區(qū)將更多的土地用于發(fā)展工業(yè)，還是中西部地區(qū)將更多的土地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間，并不進(jìn)行直接的談判和交易，地方政府壟斷著農(nóng)民集體土地從征地到供地的全過程。

　　在課題組所調(diào)查的地區(qū)，一般由所在縣（市）的統(tǒng)一征地辦公室（下稱統(tǒng)征辦）具體承擔(dān)被征土地的“統(tǒng)一申報、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一補(bǔ)償、統(tǒng)一報批和統(tǒng)一供地”。即只要涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，就要先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地單位向國土行政主管部門提出用地申請；
在初審后，由縣（市）統(tǒng)征辦通知被征地鎮(zhèn)（街道）、村的征地范圍和面積。被征地的鎮(zhèn)（街道）、村在接到通知后即通知土地承包者。

　　在征地通知發(fā)出后，由政府的統(tǒng)征辦實(shí)行統(tǒng)一征地，組織用地單位與被征地單位共同進(jìn)行實(shí)地勘丈，調(diào)查地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施情況，確定土地權(quán)屬，審查被征地村基本情況，商議征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助方案，編制《征用土地方案》。

　　征用土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助方案經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后，用地單位按編制的《征用土地方案》向國土行政主管部門支付征地費(fèi)用，再由統(tǒng)征辦按照征用土地補(bǔ)償方案向被征地單位、村民和其他權(quán)利人支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，國土行政主管部門將建設(shè)用地交付建設(shè)單位。

　　據(jù)咸陽秦都區(qū)國土局人士回憶，1998年10月30日以前，實(shí)施的是“協(xié)議征地”，也就是說，由用地者與所在村組直接見面，雙方協(xié)商確定土地出讓價格，國土部門在其中只起一個中介作用，那時農(nóng)民得到的還多一些。

　　1999年新《土地管理法》頒布以后，為了加強(qiáng)耕地保護(hù)，實(shí)行用途管制，將土地審批權(quán)收歸國務(wù)院和省兩級政府，“協(xié)議征地”原則上變成了“公告征地”。

　　所謂“公告征地”，即其一，由國土部門代表政府直接去征地，從此用地單位和農(nóng)民不再見面；
其二，政府和被征地農(nóng)民集體之間也沒有什么可協(xié)商的，政府就是把要征的耕地面積以及應(yīng)該給予農(nóng)民集體的補(bǔ)償告知他們而已；
其三，政府從農(nóng)民手中征得土地后，與用地單位簽訂供地協(xié)議。

　　從此，征地的過程，就變?yōu)檎�府根�?jù)用地的需求，以《土地管理法》為依據(jù)，從農(nóng)民那里合法、強(qiáng)制地獲得土地。由于農(nóng)民無法參與，很多地方政府給予被征土地補(bǔ)償時，只是把青苗和地上附著物補(bǔ)償給農(nóng)民，而把土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)給村組集體，農(nóng)民最后能落到手上的減少了。

　　咸陽市秦都區(qū)陳陽鎮(zhèn)街道辦的農(nóng)民反映，1998年前采取協(xié)議征地時，由用地單位和農(nóng)民討價還價，一畝地還能得到8.4萬元，其中有7.2萬元可給到農(nóng)民；
實(shí)施公告征地后，農(nóng)民所得下降到只有六七萬元。

　　失地以后

　　讓失地農(nóng)民分享土地增值勢在必行

　　對于中國農(nóng)民來說，無論城市化和工業(yè)化給他們的未來帶來什么，他們首先要面對的是失地。1999年至2002年，浙江全省被征地農(nóng)民人數(shù)達(dá)170萬人；
1994年至2003年的十年間，陜西省累計失地農(nóng)民約98萬人。

　　紹興縣柯橋街道的變遷提供了一幅農(nóng)民集體失地的活生生畫面。

　　這個街道原來是一個典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1991年時共有17個村，12812畝土地。1991年年底，柯橋開發(fā)區(qū)啟動。先是該鎮(zhèn)福東村的516畝地全部被征光，接著是另外三個村子的土地于1993年被全部征光。其中福年村在1991年時還有576畝土地，到1992年時就只有117畝，到1993年時也被征光；
紅建村1991年時有501畝土地，到1992年時僅剩21畝，到1993年完全被征光；
上謝橋村1991年時有362畝土地，1992年時還剩237畝，到1993年時也被征光。

　　隨著柯橋開發(fā)區(qū)的延伸，企業(yè)和市場用地激增，其余13個村子的土地也被陸續(xù)征光。到2003年底，只有一個村還剩80多畝土地未被征用。

　　失地的背后是失權(quán)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，征用農(nóng)民的土地，最高只能以征地前三年該土地平均年產(chǎn)值的30倍補(bǔ)償。這意味著不管這些土地今后何種用途，價值如何，征用時只能按照農(nóng)村土地的原用途給予補(bǔ)償。

　　由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，中西部地區(qū)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要低于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。

　　東部沿海地區(qū)等省的征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：土地補(bǔ)償費(fèi)為被征用前三年平均年產(chǎn)值的八至十倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。在經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的一些縣市，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高也只有2.5萬元左右，低的不到2萬元。中西部地區(qū)對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，一半以上的失地農(nóng)民生活質(zhì)量明顯下降。

　　據(jù)西部某省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對全省11個縣（區(qū)）及432戶失地農(nóng)民生計狀況的調(diào)查，2000年—2003年全省建設(shè)用地平均每畝耕地補(bǔ)償2.077萬元，其中，公路一般為每畝0.6萬元，鐵路一般每畝0.82萬元，其他項目一般為每畝3.5萬元，經(jīng)營性開發(fā)項目一般為每畝6.5萬元。

　　更讓人吃驚的是，很多國家重點(diǎn)建設(shè)工程的征地補(bǔ)償只相當(dāng)于農(nóng)民三到五年的人均收入。

　　該省2003年農(nóng)民人均收入為1675元，而公路項目的征地補(bǔ)償最高只有每畝6000元，僅相當(dāng)于農(nóng)民三年半的收入。鐵路項目每畝補(bǔ)償8200元，不足農(nóng)民人均年收入的五倍。

　　據(jù)該省農(nóng)辦的一次調(diào)查，在調(diào)查涉及的766名失地勞力中，有35.63%仍在以農(nóng)業(yè)為生，19.2%進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域，18.9%的外出打工，還有26.2%的人賦閑在家。

　　如果依此比例計算，近十年來該省失地又失業(yè)的農(nóng)民高達(dá)25萬人。這些人失去賴以生存的耕地，而得到的補(bǔ)償非常低，沒有正常的收入來源，這是對社會穩(wěn)定的潛在威脅。征地最為集中的省會城市，截至2003年底，全市被征用耕地17.78萬畝，涉及155755戶、693680人。

　　其中，完全失地的有32906戶、119543人。

　　在東部地區(qū)，由于土地價值顯化，農(nóng)民土地權(quán)益意識增強(qiáng)，土地征用補(bǔ)償價與土地出讓價差懸殊，引發(fā)失地農(nóng)民的不滿和沖突。據(jù)浙江省國土廳信訪室統(tǒng)計，2003年，農(nóng)民土地權(quán)益糾紛已成為全省群體性上訪之首位。

　　面對征地引發(fā)的群體性事件增加及社會矛盾激化，調(diào)查組也發(fā)現(xiàn)，在東部一些地區(qū)，政府在法律許可的范圍內(nèi)不斷做出變通和讓步，在這些地方性創(chuàng)新中，財產(chǎn)性補(bǔ)償受到農(nóng)民的歡迎。

　　最直接的辦法是，調(diào)高土地年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)。東部各省的許多地方都開始實(shí)行區(qū)片綜合價補(bǔ)償。浙江多個縣市在2003年后均上調(diào)了實(shí)際補(bǔ)償，達(dá)到平均每畝近3萬元，超出1999年－2002年約2.3萬元左右的均值；
在個別地區(qū)，補(bǔ)償達(dá)到3.8萬元－4.2萬元／畝。

　　有些地方政府還設(shè)計了一些讓農(nóng)民集體受益的辦法，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　如給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配；
有的村集體通過舊村改造，增大農(nóng)民宅基地面積，讓農(nóng)民獲得房租收入，是最具實(shí)效的補(bǔ)償辦法。

　　浙江多個縣市在此方面頗有創(chuàng)新。在東部數(shù)省中，還出現(xiàn)了“以社保換土地”的辦法。

　　壟斷供地之弊

　　由于行政劃撥土地和協(xié)議出讓土地的非盈利性，能夠盈利的經(jīng)營性用地供應(yīng)比重過低，政府壟斷土地征用和出讓并非一本萬利

　　政府壟斷供地，受到傷害的不僅僅是農(nóng)民群體。

　　中國的建設(shè)用地供應(yīng)，分為存量和增量兩部分。增量部分，主要通過農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的供應(yīng)，即所謂“一級市場”；
存量部分即通過現(xiàn)有土地使用者之間的交易的供應(yīng)，即所謂“二級市場”。

　　存量土地實(shí)際被現(xiàn)有土地使用者控制。中國改革之初至今，大量土地?zé)o償或低價供應(yīng)給國有企業(yè)或單位。這些使用者按規(guī)定補(bǔ)交一定的費(fèi)用，在上交土地增值收益后，可以以市場化出讓土地。因此，政府很難對“二級市場”上的土地實(shí)行壟斷。

　　而在“一級市場”上，由于建設(shè)用地本來是政府從農(nóng)民那里征來的，因此，政府很容易利用行政權(quán)力，對這類土地實(shí)現(xiàn)供應(yīng)壟斷。

　　政府作為所有者出讓土地不外乎三種方式：或行政劃撥，或協(xié)議出讓，或招拍掛出讓。

　　行政劃撥主要針對公益性用地，基本無償；
協(xié)議出讓主要針對工業(yè)用地，采取半市場化方式；
招拍掛出讓則是針對商業(yè)等“四類”經(jīng)營性用地，實(shí)行完全的市場出讓，價高者得。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地區(qū)之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，用地需求結(jié)構(gòu)不一，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)較大差異。東部地區(qū)的政府供地主要為了保證高速工業(yè)化和城市化對土地的需求，土地的市場發(fā)育程度提高；
西部地區(qū)的政府供地主要用于保證重點(diǎn)建設(shè)項目和城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，土地市場發(fā)育程度低。

　　——以東部某省為例，1996年-2003年新增318萬畝建設(shè)用地，用于城鎮(zhèn)建設(shè)和工礦用地160萬畝，占新增建設(shè)用地的50.2%，另外是35萬畝交通建設(shè)用地和8萬畝水利建設(shè)用地，分別占新增建設(shè)用地的10.9%和2.5%.其中，30%左右的工業(yè)用地以協(xié)議的方式供應(yīng)，20%左右的商業(yè)等經(jīng)營性用地全部通過招拍掛方式供應(yīng)。

　　——以西部某省為例，1998年-2004年，全省公用設(shè)施、公共建筑和交通運(yùn)輸占地三項相加達(dá)到36%；
該省兩市以公共目的名義的供地占到45%以上。相比之下，工業(yè)用地比重偏低，全省1998年-2004年工礦和倉儲用地占22.12%.

　　西部地區(qū)土地配置高度依賴行政手段，市場化程度極低。1998年-2004年，西部某省劃撥用地占批準(zhǔn)建設(shè)用地的比重高達(dá)45.1%.其中1999年-2002年，這一比重在50%以上，少數(shù)年份高達(dá)75.24%.1998年-2004年，全省共計協(xié)議出讓土地2887.5公頃，占此期間批準(zhǔn)用地總面積的39.57%，協(xié)議出讓土地占批準(zhǔn)建設(shè)用地的比重，由1999年的25.68%上升到2004年的46.68%.

　　在用于非公共目的的土地供應(yīng)上，通過協(xié)議這種半市場化方式出讓是其主要形式。甚至有的商業(yè)用地也是通過協(xié)議出讓供應(yīng)的。建設(shè)用地招拍掛從2001年才開始，2003年有所推開。

　　1998年-2004年，全省土地招拍掛面積僅占批準(zhǔn)用地面積的4.77%，期間除了2003年達(dá)到9.64%，2001年、2003年和2004年分別僅為0.45%、3.44%和1.96%.

　　盡管東、中、西部地區(qū)在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和市場化程度上存在差異，但是，由于行政劃撥土地和協(xié)議出讓土地的非盈利性，能夠盈利的經(jīng)營性用地供應(yīng)比重過低，政府壟斷土地征用和出讓并非一本萬利。

　　僅從東部地區(qū)來看，第一，對公共建設(shè)用地，比如道路、綠化、科教文衛(wèi)用地等，政府通過劃撥方式貼本供地。行政劃撥占全省供應(yīng)土地總量接近50%.在浙江紹興縣、廣東佛山南海區(qū)，公共建設(shè)用地比重約占45%左右，其中道路占15%，綠化占10%－15%，配套設(shè)施占10%－20%.這些建設(shè)用地都是以劃撥形式供應(yīng)，政府財政要補(bǔ)貼大量資金。

　　如果趕上國家重點(diǎn)工程和鐵路建設(shè)，倒貼更多。宣杭鐵路征地6500畝，浙贛鐵路征地16000畝，鐵道部給予的土地補(bǔ)償和安置費(fèi)每畝14000元，其中包括所有規(guī)費(fèi)，比浙江省規(guī)定兩項最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝還少4000元。余杭區(qū)政府倒貼8600萬元，杭州市政府倒貼5600萬元，義烏市政府倒貼13億元。

　　第二，對工業(yè)用地，東部地區(qū)協(xié)議出讓的土地大約占全部建設(shè)用地的30%左右。為了招商引資，政府以相當(dāng)于土地的開發(fā)成本甚至低于成本價供應(yīng)，期冀未來從入園企業(yè)獲取稅收。

　　據(jù)浙江省統(tǒng)計局對全省國家級工業(yè)園區(qū)的調(diào)查，全省平均土地開發(fā)成本每畝9.88萬元，有些達(dá)每畝20萬元，大部分工業(yè)園區(qū)由政府主導(dǎo)開發(fā)或授權(quán)業(yè)主開發(fā)，工業(yè)用地出讓價格低于土地開發(fā)成本，平均出讓價格每畝8.83萬元，有近四分之一園區(qū)土地平均出讓價格不及開發(fā)成本的一半。這種現(xiàn)象在上海、江蘇、廣東等地也普遍存在。

　　為了招商引資，各地競相壓低工業(yè)用地價格，導(dǎo)致工業(yè)用地協(xié)議均價近年來一直處于下降之中。浙江有些縣市，從2000年到2003年，每平米工業(yè)用地協(xié)議價降了40元-50元。有的地方政府甚至出臺最高限價政策，以低于土地成本出讓。地區(qū)之間在招商引資上的競爭，直接演變成壓低土地價格的競爭。

　　第三，對經(jīng)營性用地，政府通過招拍掛方式市場化出讓。經(jīng)營性用地，主要是指商業(yè)、娛樂、旅游、商品住宅等各類出讓土地。在東部大多數(shù)縣市，經(jīng)營性用地所占比重為20.5%，其中7.5%的商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地基本通過市場招拍掛方式供地，但13%的住宅用地中，近一半是以經(jīng)濟(jì)適用房用地的名義，通過半市場的方式供地，還有一半是作為房地產(chǎn)用地通過市場出讓。換句話說，經(jīng)營性用地的市場化出讓比重只有15%左右。

　　在東部地區(qū)的一些縣市，近一半的公共建設(shè)用地通過政府貼本的行政性劃撥方式供應(yīng)，近三分之一的工業(yè)用地通過協(xié)議方式以等于或低于土地成本價供應(yīng)，這樣政府就將土地經(jīng)營全部寄托在大約15％的經(jīng)營性用地上。由于東部地區(qū)的土地市場價值較高，地方政府還可以用這15%的土地出讓收入彌補(bǔ)85%的土地出讓損失，勉強(qiáng)做到土地經(jīng)營的賬面平衡。

　　西部地區(qū)的情形就更加嚴(yán)峻。行政劃撥或協(xié)議出讓的比例更高，兩者相加超過全部土地的90%以上。這些土地要么無償劃撥，要么按成本價出讓或低于成本價出讓，只有不到10%的土地是通過招拍掛出讓。這意味著地方政府要用不到10%的土地出讓收益，去彌補(bǔ)90%以上的土地出讓損失，顯然會給地方造成更大的財政壓力。

　　“土地儲備中心”功能異化

　　土地儲備中心在真正實(shí)施土地儲備時，基本上是以征用集體土地為主，成為政府將土地“低進(jìn)高出”、實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具

　　除了壟斷供地，政府的另一個做法是，通過儲備土地，成為土地的直接經(jīng)營者。

　　政府儲備土地是中國國有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物。1997年8月，杭州市在全國最早成立了土地儲備中心，其主要意圖是依靠銀行貸款和財政撥款，收購破產(chǎn)或效益不高的國有企業(yè)的劃撥土地，盤活閑置、低效利用的土地，解決下崗職工的生計和出路，推動企業(yè)改制。

　　1998年6月，國土資源部以內(nèi)部通報的形式，向全國轉(zhuǎn)發(fā)了杭州等地的經(jīng)驗；
全國大小城市紛紛成立土地儲備機(jī)構(gòu)，其目的已超越為國企改制盤活土地資產(chǎn)，收儲范圍也擴(kuò)大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。2001年5月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號），強(qiáng)調(diào)“堅持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)”，要求“對已經(jīng)列入城市建設(shè)用地范圍的村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要按城鎮(zhèn)化要求，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)”。

　　文件中特別提到，“為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋兀�金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持。”

　　這個通知得到地方政府的積極響應(yīng)。他們紛紛加大了土地的收儲力度，將征用農(nóng)民的集體土地納入儲備范圍，新征用地取代城區(qū)存量建設(shè)用地成為入儲的主要來源。

　　這些土地儲備中心一般由政府財政注資啟動，作為政府直屬的事業(yè)單位。其職能是，受政府委托從事土地的收購、儲備和出讓前的前期準(zhǔn)備工作，以及負(fù)責(zé)實(shí)施城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地征用和國有存量土地的收購、前期開發(fā)、儲備和出讓。

　　浙江省各地在1997年后就陸續(xù)建立起政府土地儲備制度。陜西省各地政府于2002年-2003年前后紛紛成立土地儲備中心，到目前為止，全省已有十個市、82個縣（區(qū)）建立了專門的土地收購儲備機(jī)構(gòu)。2000年-2004年間，陜西省全省由土地儲備中心收購儲備土地面積32763畝。

　　盡管各地的土地儲備中心列舉了可以收購?fù)恋氐母鞣N來源，但在真正實(shí)施土地儲備時，基本上是以征用集體土地為主，凸現(xiàn)土地儲備中心追求收益最大化的目的。

　　東部某縣土地儲備中心自1999年以來共儲備土地4873.3畝。其中收回國有建設(shè)用地1183.6畝，占儲備面積的24.3%；
征用集體建設(shè)用地74.5畝，占1.5%；
征用集體農(nóng)地3614.4畝，占74.2%.2001年前的土地儲備中，收購（回）土地與征用農(nóng)地的比例為85.6∶14.4，到2002年，變?yōu)?1.7∶88.3.東部其他縣市的做法與該縣如出一轍。

　　西部某市土地儲備中心在2003年-2004年兩年間收購儲備的土地中，有92.2%來自于集體土地，其中有87%屬于直接征用農(nóng)民集體土地，3.9%是集體存量建設(shè)用地，只有7.4%是國有劃撥土地，真正通過國有土地出讓儲備的只占0.8%.

　　在實(shí)際運(yùn)作中，土地儲備中心已完完全全成為一個土地經(jīng)營的主體，成為政府將土地“低進(jìn)高出”、實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具。這在東部和西部具有高度的一致性。

　　既然是在從事土地的經(jīng)營，土地儲備中心也要支付相關(guān)的費(fèi)用，包括：（1）土地取得費(fèi)用，主要用于對被收購?fù)恋�、房屋等財產(chǎn)的補(bǔ)償。（2）政府有關(guān)稅費(fèi)，主要有耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、水利建設(shè)基金、上繳省財政的土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、城市建設(shè)配套費(fèi)、不可預(yù)見費(fèi)及支付給政府土地管理部門的土地管理費(fèi)。一般情況下，在城市拓展區(qū)域內(nèi)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用時的政府稅費(fèi)每畝在7萬至8萬元左右。（3）土地開發(fā)整理費(fèi)用，即從生地變熟地過程中發(fā)生的土地平整、通路、通電、通上下水、通訊等的開發(fā)費(fèi)用。（4）

　　中介費(fèi)用、財務(wù)費(fèi)用等。一般情況下，這些費(fèi)用總計為每畝0.1萬元左右。（5）土地儲備業(yè)務(wù)費(fèi)用，按照土地收益的一定比例提取。其中土地收益在3000萬元以上的，按2%提取；
土地收益在3000萬元以下的，按3%提取。這些費(fèi)用用于土地儲備中心的日常開支。以上各項費(fèi)用合計每畝至少在15萬元以上。

　　支付了上述土地成本后，接下來的工作就是把“生地”變成“熟地”，以盡可能增加土地的增值收益。土地儲備機(jī)構(gòu)成立之前，城市存量土地的出讓幾乎全是未開發(fā)的“生地”，不僅減少了政府土地收益，而且拆遷、配套等問題給開發(fā)商造成很大麻煩，延誤開發(fā)周期。

　　成立儲備中心以后，進(jìn)入儲備的土地全部由儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行拆遷、平整、配套和出讓的前期準(zhǔn)備工作，甚至負(fù)責(zé)處理收購?fù)恋氐膫鶛?quán)債務(wù)關(guān)系。據(jù)調(diào)查，在上海和浙江，土地儲備中心出讓的土地幾乎全是“熟地”。

　　最后一道工序就是政府收儲土地的招拍掛市場化出讓，謀求收益最大化。東部大多數(shù)實(shí)施土地儲備的縣市，入儲的土地全部通過招拍掛方式用于住宅和商業(yè)等經(jīng)營性用地，沒有一畝用于劃撥的公益用地，也沒有一畝用于協(xié)議的工業(yè)用地。因為劃撥用地政府貼不起，協(xié)議用地又不賺錢。在這些地區(qū)，經(jīng)營性用地的出讓價格要比工業(yè)用地協(xié)議價平均高五倍以上。

　　儲備土地及市場化出讓，彰顯了旨在保證政府土地收益最大化的真實(shí)目的。

　　在中西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，對土地的需求遠(yuǎn)不如東部。到目前為止，西部某省各級政府土地儲備中心收購儲備的土地大部分未實(shí)現(xiàn)供應(yīng)。該省32763畝土地儲備中，已經(jīng)供應(yīng)的土地有10220畝，占所有收購儲備土地面積的34.2%，尚未供應(yīng)的土地有22543畝，占65.8%.由此可見，政府土地儲備實(shí)現(xiàn)了土地漲價歸公，減少了桌下交易產(chǎn)生的權(quán)力尋租，增加了政府在商業(yè)及房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地的土地級差收益，為城市建設(shè)提供了重要資金來源。

　　但是，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　由于政府直接介入土地的經(jīng)營，容易造成用地的不公平，形成土地供求失衡，影響土地和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

　　“土地財政”

　　土地財政的形成，既反映了現(xiàn)行征地制度所引發(fā)的政府牟利動機(jī)，也彰顯了現(xiàn)行財稅體制弊端，對地方政府行為造成的影響更不可小視

　　地方政府何以熱衷于土地征占？除了征地制度提供的便利，還有政府本身的利益動機(jī)。

　　考察政府預(yù)算內(nèi)收入構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留作地方。近年來增長較快的所得稅也改為共享稅，這使得在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。在中西部地區(qū)，由于地方稅收生成能力有限，地方政府的行政運(yùn)轉(zhuǎn)和工資支出主要靠中央財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)。基于陜西全省整體的財政狀況，在2000年前發(fā)放工資都很困難。

　　相比之下，由城市擴(kuò)張和土地占用帶來的稅收，主要是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等，則全部由地方享有。為此，在地方政府選擇開掘和擴(kuò)大能快速增長財政收入的稅種征收渠道中，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選。城市擴(kuò)張帶來的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展，近年來已成為地方財政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。

　　在東部一些發(fā)達(dá)縣、市，由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收，是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，增幅高達(dá)50％至100％。這兩項稅收占到地方稅收的37%以上。

　　西部地區(qū)政府也選擇了城市擴(kuò)張，從建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中開辟稅源，增加政府收入。2003年，西安市某區(qū)地方稅收貢獻(xiàn)最大的分別為：建筑業(yè)61％、房地產(chǎn)業(yè)11％、交通運(yùn)輸業(yè)7％。2003年建筑業(yè)創(chuàng)造的稅收將近1999年基數(shù)的6倍，房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收更是1999年的20倍。

　　更令人關(guān)注的是，土地出讓金已成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。

　　政府征收土地出讓金始于1989年。當(dāng)時規(guī)定，在進(jìn)行必要扣除后，土地出讓金實(shí)行中央與地方四六分成。但是，由于無法核實(shí)土地開發(fā)的成本，中央所得實(shí)際很少。從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方。從此，土地出讓金收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。

　　在發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源。在土地嚴(yán)管之前的兩三年，東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達(dá)60％以上。在2003年，東部某縣土地出讓收益19.2億元，占預(yù)算外收入的69.3%；
另一個地級市的土地出讓金收入為20億元，占預(yù)算外收入的58%；
一個以小商品集散地聞名的縣級市的土地出讓收入15億元，占預(yù)算外收入的60%.

　　在中西部地區(qū)，預(yù)算外收入的增長也主要來自于土地出讓收入和與土地相關(guān)收費(fèi)的增長。

　　如西部某省，省、市、縣政府從土地收益的增長中獲益。1998年至2004年11月，全省土地出讓金收入總額為32.58755億元。

　　土地收入除了增加政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入，各個部門可以借此征收土地規(guī)費(fèi)，也提高了部門的積極性。

　　土地稅費(fèi)中政府各部門的收費(fèi)大體分三類：一是土地部門的收費(fèi)，主要是耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，還有管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)等。二是財政部門的收費(fèi)，如土地使用費(fèi)、土地租金。三是其他部門的收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門，它們將收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜、透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲。

　　從調(diào)查各地財政狀況看，在一些縣市，除了難以準(zhǔn)確統(tǒng)計的土地收費(fèi)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而出讓金凈收入又占政府預(yù)算外收入的60%以上。幾項加總，從土地上產(chǎn)生的收入占到地方財政收入的一半以上，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財政成為名副其實(shí)的“土地財政”。

　　土地財政的形成，既反映了現(xiàn)行征地制度所引發(fā)的政府牟利動機(jī)，也彰顯了現(xiàn)行財稅體制弊端，它對地方政府行為造成的影響更不可小視。

　　土地融資風(fēng)險

　　在東、中、西部地區(qū)的城市擴(kuò)張中，儲備土地和政府信用抵押貸款成為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來源。這使政府財政和金融面臨巨大風(fēng)險與隱患

　　土地除了為地方政府創(chuàng)造“土地財政”，也成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來源。

　　調(diào)查組在東、中、西各省區(qū)的調(diào)查都發(fā)現(xiàn)：在這一輪由政府主導(dǎo)的城市擴(kuò)張中，土地出讓收入和土地抵押貸款成為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來源。

　　據(jù)課題組對東部各省的調(diào)查，1998年以來，為了推進(jìn)城市化和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府投入了巨額資金。政府的依托之一就是以土地出讓收入為主的預(yù)算外資金。在浙江某縣建新城投入的140億-150億元（每年的建設(shè)資金60億元左右）中，預(yù)算內(nèi)每年能提供的資金也就是1億-1.5億元，僅占2.65%；
預(yù)算外最大的一塊是土地出讓金收益，從1999年至今，一共約40億元，其中2003年的土地出讓金收益為19.2億元，占年度政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的32%.其他縣市的比例與此相似。

　　但是，盡管有巨大的土地出讓收入為城市建設(shè)提供資金，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市建設(shè)資金的需求，其資金缺口就只能依靠土地融資。

　　為了從銀行融資，地方政府成立政府性公司作為融資的載體。這些政府性公司雖然名稱各異，但基本使命卻完全相同：通過土地抵押等途徑，給城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行融資貸款。

　　根據(jù)對土地使用權(quán)抵押登記臺賬的統(tǒng)計，2003年和2004年1月至9月，浙江某縣各類政府控股的投資公司共抵押土地15.75公頃，抵押貸款金額6.5億元。

　　另一種融資途徑是政府賦予土地儲備中心抵押貸款的權(quán)力。在東部各縣，一般由土地管理部門根據(jù)規(guī)劃確定的儲備土地的供應(yīng)用途、年限等，向本地土地儲備中心發(fā)放土地使用權(quán)證，以此作為向銀行申請土地抵押貸款的憑證。儲備土地抵押貸款的還款期限一般為一至二年，個別貸款項目為三至五年，最長的達(dá)十年。

　　根據(jù)對東部某縣土地儲備中心的土地使用權(quán)抵押登記臺賬統(tǒng)計，2004年1至9月該縣抵押儲備土地95.68公頃，抵押貸款金額11.6958億元。

　　在中西部，地方財政仍然沒有走出“吃飯財政”境地，預(yù)算內(nèi)的可支配財力“沒有任何用于基本建設(shè)支出”。在東部地區(qū)舉足輕重的土地出讓金，對中西部地區(qū)的貢獻(xiàn)卻并不大，大部分被用于平衡預(yù)算。在預(yù)算內(nèi)財政無力用于城市投資和土地出讓金無法依托的情況下，貸款成為西部地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體。

　　西部一些地方政府為了搞城市基礎(chǔ)投資，銀行貸款比例高達(dá)70%－80%.如某市2000年以來已經(jīng)完工和正在施工的15個項目，實(shí)際投資95308萬元，其中，通過財政和部門撥款5471萬元，僅占5.7%，國債和國債轉(zhuǎn)貸資金6500萬元，兩項占6.8%，余下的部分有73098萬元資金通過銀行貸款，占76.7%.

　　和東部地區(qū)一樣，西部地區(qū)獲得銀行貸款也是通過土地抵押，而且主要動用土地儲備中心儲備的土地作為抵押。根據(jù)課題組的調(diào)查，這主要發(fā)生在土地儲備中心成立以來的近兩三年中。

　　據(jù)統(tǒng)計，截至2004年9月30日，西部某省土地儲備中心利用儲備土地進(jìn)行抵押貸款的合同金額達(dá)33.476億元，實(shí)際貸款余額達(dá)19.4478億元。全省土地儲備抵押貸款主要集中在省會城市，全市土地儲備抵押貸款合同金額28.8億元，占全省的86.03%；
土地儲備抵押貸款余額達(dá)15.71億元，占全省的80.78%.

　　但與東部地區(qū)土地使用權(quán)抵押不一樣的是，土地收益權(quán)置押貸款是西部地方政府城市擴(kuò)張的主要貸款方式。

　　所謂“土地收益權(quán)置押貸款”，是以儲備土地經(jīng)公共性投資開發(fā)后取得增值（收益而非不動產(chǎn)）為置押物設(shè)立擔(dān)保債權(quán)。這些抵押貸款的大多數(shù)項目的期限是15年，個別項目是五到十年。

　　這種以土地收益權(quán)置押貸款的風(fēng)險極大，主要來自兩個方面：一是對這種土地收益權(quán)的質(zhì)押，在《擔(dān)保法》里沒有特別明確的規(guī)定，在法律上也存在不確定性；
另一方面，它完全依賴于置押人的信用。在辦理收益權(quán)置押時，一般就是由貸款主體出具一份承諾書，這樣做法律漏洞太大。另外，土地收益權(quán)置押還沒有一個專門的登記部門，可能造成重復(fù)質(zhì)押，這種情況銀行的權(quán)利就沒有辦法得到保證。

　　總之，在東、中、西部地區(qū)的城市擴(kuò)張中，以土地抵押的融資成為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來源。東部一些縣市數(shù)百億元的基礎(chǔ)投資資金中，有60％甚至70％來自于土地使用權(quán)抵押融資，中西部地區(qū)縣市由于財政資金更為困難，土地收入有限，土地融資的貸款更是成為絕對依托。

　　但是，以儲備土地和政府信用抵押貸款使政府財政和金融面臨巨大風(fēng)險與隱患，主要是政府背景貸款深受宏觀政策影響。土地儲備中心、開發(fā)區(qū)和政府性公司這些依托政府信用的貸款主體，其還款能力還是取決于政府對經(jīng)營性用地的運(yùn)營收入。這些貸款多以短期為主，一般為一至二年。當(dāng)土地出手順暢且行情看漲時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款。但伴隨這一輪土地調(diào)控，一些地市已出現(xiàn)經(jīng)營性用地招、拍、掛價格低于底價、政府土地出讓收入劇減的嚴(yán)峻局面，還貸風(fēng)險增加。

　　西部地區(qū)以土地收益權(quán)質(zhì)押的貸款，由于依托于未來經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長，因而風(fēng)險更大。

　　政策建言

　　打破土地制度二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地的“同地、同價、同權(quán)”，讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化

　　通過對九�。ㄊ校┑恼{(diào)查，調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，土地問題已關(guān)聯(lián)國民經(jīng)濟(jì)成長的全過程，牽涉到方方面面的利益關(guān)系。土地問題的解決也決不能孤立推進(jìn)，而應(yīng)在保障權(quán)益、均衡利益和保持經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的前提下進(jìn)行。

　　為此，調(diào)查組提出了如下土地政策改革的建議。

　　第一，打破土地制度二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地的“同地、同價、同權(quán)”。在政策上盡快結(jié)束因土地所有制不同就被賦予不同權(quán)利的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化，遏止地方利用行政區(qū)劃調(diào)整、村改居、新一輪的城市規(guī)劃修編等手段，變土地集體所有為土地國有，導(dǎo)致農(nóng)民的失地、失業(yè)、失權(quán)。

　　同時，在《物權(quán)法》（草案）“所有權(quán)”中，增加“國家保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)”的條款，確保農(nóng)民集體建設(shè)用地享有同國有建設(shè)用地相同的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓之權(quán)利。盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村的半商品化狀況，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)。

　　第二，逐步打破政府對土地一級市場的壟斷，發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用。

　　一方面，對行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，以減低稀缺土地的不經(jīng)濟(jì)利用；
建議對建設(shè)用地中用于公共建設(shè)的比重，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定；
清理一些以公共利益目的為名實(shí)際上是進(jìn)行營利性目的的劃撥用地。對公共目的用地，進(jìn)行按市場價賠償?shù)母母镌圏c(diǎn)。

　　另一方面，嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場。這樣既可以減輕政府的財政壓力，又有利于農(nóng)民分享土地級差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場價格配置到更有價值的領(lǐng)域。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的做法，值得推廣。

　　第三，確保農(nóng)民對土地有更充分的、有法律保障的權(quán)利。包括明確農(nóng)民對土地有排他性使用權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)；
制定《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施細(xì)則，嚴(yán)格限定集體經(jīng)濟(jì)組織與各級政府以行政權(quán)侵犯農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)加強(qiáng)法制管理；
賦予農(nóng)民的承包地在30年承包期內(nèi)的抵押權(quán)；
建立有效、準(zhǔn)確、可行的針對農(nóng)民土地權(quán)利的登記體系，確保被征地的賠償足額到達(dá)失地農(nóng)民手中。

　　第四，創(chuàng)立土地財產(chǎn)稅，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收。地方政府對建設(shè)用地的壟斷性賣地權(quán)，是土地財政形成的根源。必須改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色；
在此基礎(chǔ)上，探索征收以市場價值為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅，作為地方政府財政的一個可選來源。

　　建議將與土地財產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；
并把現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。為保證地方政府可獲得有保障的稅源，建議土地財產(chǎn)稅全部留給地方享用。

　　第五，明確政府土地儲備功能，限定收儲范圍，規(guī)范土地抵押貸款，防范政府財政風(fēng)險和銀行金融風(fēng)險。建議將政府儲備土地限定為存量土地，嚴(yán)禁將征用農(nóng)民集體土地納入收儲范圍。銀行放款的依據(jù)應(yīng)主要是作為抵押品的土地的評估價值，而不是政府背后的信用；
同時要減少政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，建立多元化的城市公共投資和融資機(jī)制。

　　第六，謹(jǐn)慎對待“以社保換土地”的辦法，防止農(nóng)民失權(quán)，也避免政府被拖入巨額的財政泥沼。

　　“以社保換土地”有兩個前提：一個是政府提供的社保能夠讓農(nóng)民覺得交出土地權(quán)利是值得的；
二是政府財政有足夠的能力來做這種置換。

　　事實(shí)上，這兩個前提在現(xiàn)實(shí)中都難以達(dá)到。

　　城市政府對城市職工的養(yǎng)老保險和社會保障都面臨嚴(yán)重的資金缺口，他們根本上無力介入失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和社會保障，何況城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還處于等米下鍋的饑渴狀態(tài)。政府給失地農(nóng)民提供的養(yǎng)老和社會保障水平與失地農(nóng)民的預(yù)期相去甚遠(yuǎn)，因為他們獲得的僅僅是一個月200來元不夠糊口的保障，而失去的是賴以生存的土地以及不斷升值的土地權(quán)益。

　　因此，要冷靜對待“以社保換土地”的辦法，尤其防止一些地區(qū)以此名義剝奪農(nóng)民土地，給將來的政府留下巨額社保債務(wù)的后遺癥。

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