劉田玉：中西權力監(jiān)督模式的演化和特征——兼評我國人大個案監(jiān)督的有限合理性
發(fā)布時間:2020-06-03 來源: 感悟愛情 點擊： 
人類自從進入群居狀態(tài)之后，就產生了對公共事物進行管理的需要，隨著人類進化到社會階段，進一步產生了對社會進行政治統治的要求。無論是公共管理還是政治統治，都需要一定的權力資源作為后盾。關于權力的來源有許多解釋，例如，理性主義者從事物的本性出發(fā)，認為權力是管理和統治社會所必需的，他們一般主張權力的“自然”來源；
社會契約論者認為權力是組成社會的成員共同讓與和授予的，他們認同一種社會權力觀。但在人類歷史上，對權力來源最廣泛的解釋，是各種類型的神權論，“君權神授”、“替天行道”等等，都是神權論的通俗表達。對權力來源的各種解釋，只是為權力的使用尋找合法性與正當性，與權力的有無或存廢沒有關系。事實上，沒有任何握有權力的個人或集團，會因為找不到權力的“合法”來源而放棄權力。
對權力進行監(jiān)督，使權力的行使符合權力授予者的意圖和目的，是人類政治文明的重要組成部分，古今中外的政治法律發(fā)展史概莫能外。本文所指的“監(jiān)督”，是廣義的權力監(jiān)督，包含政治權力的劃分和配置。這樣的界定是說得過去的，因為權力監(jiān)督的主要手段是通過分權，權力分置本身也含有監(jiān)督的目的和動機。如何對權力進行有效的監(jiān)督，可謂人類政治制度史上永恒的主題和難題。迄今為止的人類政治制度史表明，關于權力監(jiān)督的理論構想與制度設計，構成了政治思想史和制度史的最主要部分，幾乎凝結了人類全部的政治智慧。伴隨著人類社會制度的進步，權力監(jiān)督的具體制度和措施也是層出不窮、不斷創(chuàng)新；
綜觀權力監(jiān)督的歷史，基本的權力監(jiān)督模式可以分為兩類：一是縱向的監(jiān)督模式；
二是橫向的監(jiān)督模式。
一、中國式縱向權力監(jiān)督模式的歷史演進
縱向的權力監(jiān)督模式傾向于將權力在縱向的上下級之間進行分配，用上位權力監(jiān)督下位權力。因此，采用這種模式的權力結構，其縱向之間的分權特別發(fā)達，而橫向之間則傾向權力的集中�？v向的權力監(jiān)督模式以我國古代的御史監(jiān)察制度最為典型。中國古代監(jiān)察制度之完善，為世界歷史所罕見，它不僅導致了權力監(jiān)督體系的完備發(fā)達，而且直接促進了我國古代行政區(qū)劃制度的演變。
在我國古代歷史上，秦的統一實在是一個重大而又影響深遠的轉折點！“如果中國歷史和其他各國文化有唯一最重要的歧異，那就是公元前221年秦始皇的統一全國”。[①] 秦以前的歷史，在史書中統稱為先秦時期，可見秦是這之前一段歷史的總結，也是對前段歷史的轉向。的確，秦是中國古代幾千年歷史的分水嶺。從夏、商、周開始，到春秋戰(zhàn)國，我國古代社會的基本形態(tài)是一種分封自立的社會，其中尤以西周的分封制為典型。在西周以前，就有若干分封建國的情形�！对姟辽添灐烈笪洹分械摹懊谙聡饨ㄘ矢！保催@樣的記載。但是在規(guī)模上，特別是就形成制度而言，依然應以西周的封建為封建制度的代表。[②] 周人滅商后，在中國境內還有許多歷史悠久的氏族國家，它們與西周相互承認，被稱為“服國”，即服從西周的宗主地位之意。但作為西周立國根本的，還是它的封建制度。西周的封建制度，簡單地說，就是根據宗法制度，把周文王、武王、成王、康王等未繼承王位的別子，有計劃地分封到舊有的政治勢力中去，代表宗主對這些地方進行統治。被封的別子，即成為封國之祖，他的嫡長子可以繼承封國和封號。封國與宗周的關系，政治上是天子與諸侯的關系，宗族上卻是“別子”與“元子”的血緣關系。通過這種分封制度，西周按照宗法建立了一個以血統為紐帶的統治集團。《呂氏春秋×觀世篇》謂：“周封國四百余，服國八百余”。當時的西周國，就是由這些封國和服國組成的“國際大同盟”。
這種分封制與古希臘、羅馬的城邦制以及西歐中世紀早期的封建制，在形式和特征上都有相似的一面。首先，兩者都沒有形成一個強大而統一的中央政權。在西周分封制度之下，周王室雖然是各封國和服國的宗主，但實際的政治權力并不大。王室把某一土地和人民分封出去了，統治的權力也便分出去了。諸侯把受封的土地人民，按照宗法的要求，分給卿大夫以作食邑之后，該食邑內的統治權，也便分給了卿大夫，所以卿大夫也有家臣，有邑宰。當然，諸侯對外可以成為獨立的政治單位，而卿大夫則不能。封建諸侯對周王室的義務，包括尊奉周王室的正統地位、按時朝聘述職、供應祭祀之需；
在戰(zhàn)時則有為王室征伐戍城等義務，除此之外諸侯享有比較獨立的政治地位。除了周的封國，還存在許多不是由周分封，而是早已建立的“服國”，其數量甚至遠遠超過周的封國。這些數量龐大的封國和服國都是獨立的政治實體，只在貢賦及軍事方面向周王室盡義務。其次，從政治權力的結構分析，眾多的諸侯和卿大夫在其封國和食邑之內享有真正的實權，“若以集權和分權為權力分配標準的話，封建政治可以說是兩級分權的政治”。[③] 隨著權力的逐級分封，整個社會的權力重心下移，政治權力更多地配置于地方組織和機構，越到下層，權力越多而且實在，例如，“諸侯對其卿大夫的權力，遠超過天子對諸侯的權力”。這樣一來，就在社會的中下層形成許多橫向并列的權力單元，構成社會政治權力的主體和基礎。這種社會形態(tài)和權力結構，與西歐早期的封建時期，甚至現代社會的聯邦制國家，都有很多形似的地方�？梢栽O想，如果假以時日和其他條件，中國歷史也很有可能走向近代歐洲歷史發(fā)展的軌跡。
但是，秦的統一徹底改變了中國歷史的這種趨勢，使它沿著與近代西歐國家相反的方向發(fā)展。按照徐復觀先生的觀點，秦之前的中國社會形態(tài)相當于西歐中世紀的封建社會，而秦的統一則建立了“典型專制政治”。自秦以后的專制，一方面是把秦制作為既成事實繼承下來；
另一方面又不斷地加入了許多更壞或更好的因素到里面去，直到辛亥革命，這種狀況才有所改變。[④] 這種觀點是頗有見地的。當然，秦的統一也不是憑空扭轉了中國歷史的發(fā)展軌道，只是將它之前的專制因素發(fā)展到極致，而摒棄了先秦社會形態(tài)中的分治（或自治）因素。如果說先秦社會是封建社會的話，也與西歐中古的封建形態(tài)有性質上的差異。在歐洲古代史上，王權是比較薄弱的，始終存在著世俗貴族、市民階層和基督教會對王權的抗衡與制約。然而在先秦時期的古代中國，王權雖然不如秦以后的朝代那么強大，但統一的王權是存在的，并且作為政治權力的總體來源，有權分封各個封國和諸侯。在法理上，王權是政治權力之源，諸侯的權力是政治權力之流，封國的權力來源于宗主，權力的分配仍然是自上而下的。從理論上講，宗主既然能把封國分封給諸侯，也就理所當然地有權取消或收回封國及其權力。西周分封建國的實際進程，也是先有周王室的得天下，而后才有各諸侯國的分封。因此，中國歷史從遠古時代起，就蘊藏著專制的因素，只是在統治的條件和手段不成熟的時候，無法實際塑造出龐大的專制政治制度。秦國的崛起和統一，終于為專制制度的建立創(chuàng)造了契機，使其得以發(fā)生。
秦建立起統一的中央集權專制之后，政治權力的分配發(fā)生了重大的改變。秦始皇比擬“三皇五帝”而自稱“皇帝”，以示其與以往的國王不可同日而語，成為一切政治權力的集大成者。所有政權收歸中央，由皇帝總其成，地方只有治權，一切地方治理機構都是中央政府的派出機構，由中央派出并對中央負責。至此，政治權力完全按縱向的自上而下模式進行劃分和配置，其中也包括監(jiān)督權。在理論上，上位權力可以延伸到任何一級下屬機構，形成一種垂直向下的權力結構。在政治權力高度集中于中央，而又不得不授予地方管理權力的情況下，對各級權力的監(jiān)督就顯得尤為重要。為了保證中央的權力和意志能夠貫徹到幅員遼闊的地方機構中去，就必須加強對各級權力的監(jiān)督，使其與中央政府保持一致�；谶@樣的要求，秦朝開創(chuàng)了專制社會御史監(jiān)察制度的先河。
秦的權力監(jiān)督體系由御史大夫和監(jiān)御史構成。御史大夫位列三公，直屬于皇帝，是中央政府中專門負責監(jiān)察的最高官員，下設御史中丞和侍御史；
監(jiān)御史是地方機構——郡的監(jiān)察官，設于郡守之下，在郡守的節(jié)制之下負責郡轄區(qū)內的監(jiān)察事務。監(jiān)御史雖然隸屬地方郡守，但又接受中央監(jiān)察官員御史大夫的垂直“領導”，是一種典型的“雙重領導制”。秦朝的政制處于初創(chuàng)階段，其監(jiān)察制度也只是布下了框架，播下了種子，尚不是很完善。漢承秦制，又有所發(fā)展，“漢朝基本沿襲秦制，但又有一些變化，主要是設立了御史臺，由御史中丞為臺長，負責察舉非法”。[⑤] 西漢統治者從秦“短命而亡”的歷史中吸取教訓，認為地方勢力的坐大是亡秦的主要原因，對地方官員頗不放心。因此，更為重要的變化是，西漢中央政府經常派遣特派專員到地方各郡巡視調查，這些特派員有一個專門的名稱，叫“刺史”。后來，這種做法逐漸形成定制，全國劃分為十三個巡視區(qū)，稱為十三州，每一州派一個刺史，相對固定地對各自的轄區(qū)進行常規(guī)性監(jiān)察。起初，十三州只是監(jiān)察責任區(qū)，刺史亦為巡行之官而非常設官。派去的刺史都是一些官階較低的小官，那時的（郡）“太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據政府規(guī)定項目調查，縱是小官也能稱任，而且唯其官小，所以敢說敢講，無所避忌”。[⑥] 調查的項目及權限也有限制，政府規(guī)定根據六條考察，即所謂“六條問事”，六條之外也就不多管。但是，由于刺史的監(jiān)察結果對郡太守等各級地方官員的黜陟升降具有重要的影響，隨著監(jiān)察作用的日益發(fā)揮，刺史的地位和權力也逐漸加重。到了東漢末年，刺史由“過江龍”變成了“坐地虎”，終于由中央代表演變?yōu)樾碌牡胤焦�，改稱州牧，州也由巡查區(qū)變?yōu)榭ひ陨系挠忠患壭姓䥇^(qū)。
州刺史成為地方官后，又有尾大不掉之勢，于是中央政府又得設立新的監(jiān)察機構來監(jiān)督州刺史。經過三國兩晉、南北朝、隋等朝代幾百年的演變，到了唐代，監(jiān)察制度終于又有了新的發(fā)展。唐代的御史臺已經成為獨立的機構，不屬于三省，有所謂三省六部一臺之說。唐中宗后，御史臺分左右御史，左御史監(jiān)察朝廷中央政府，稱“分察”；
右御史監(jiān)察州縣地方政府，稱“分巡”。到唐德宗時，將全國各州劃分為十道，派去的監(jiān)察御史稱監(jiān)察使，后改稱巡察、按察，最后稱為觀察使。這些派去的御史名義上是觀察使，代表中央對各地區(qū)活動進行巡視觀察，實際上則長期停駐地方，成為地方更高一級行政長官。但在唐朝時，這一級長官仍然是名不正言不順。此外，唐朝的節(jié)度使原本也是監(jiān)察官，因為監(jiān)察使巡視邊疆，在邊防重地停駐下來，中央只有讓他對地方事務隨宜應付，就必須臨時賦予其全權支配調度，故稱節(jié)度使。
到了宋的時候，改“道”為“路”，“路”正式成為州之上的最高級別行政區(qū)。宋代路一級的長官稱“監(jiān)司官”，都是中央派到地方來監(jiān)督指揮地方的，其本來的身份都是監(jiān)察官員。宋代路官的特點是，每一路共有四個監(jiān)司官，稱為帥、漕、憲、倉�！皫洝笔前矒崾梗栖娛旅裾�；
“漕”是轉運使，掌財賦調配運轉；
“憲”是提刑按察使，掌司法訟獄；
“倉”是提舉常平使，掌救恤斂散。[⑦] 漸漸地，路官（安撫使等）也由巡視官變成了地方父母官。于是朝廷又疑其奸，派遣新的巡視員到諸路巡視監(jiān)察，稱“行中書省事”，亦即作為中書�。ㄖ醒胝┑拇硇惺怪醒胩嘏芍�，這時“行省”還只是巡行的中書省官員而已。到元代，行省便發(fā)展成路之上的一級行政區(qū)，“行省平章”成了新的地方諸侯。于是新的中央特派員又來了，這就是明中葉的巡撫。
明初仿照元朝的官制，在地方上仍舊設置行中書省，統一管轄地方事務，權力大而集中。朱元璋為了削弱和分割地方權力，于洪武九年（公元1376年）廢除了行中書省，改置承宣布政使司，將原來行省的權力一分為三，即分設布政使管民政、財政；
按察使管司法、刑獄；
都指揮使管衛(wèi)所軍事。他們均為封疆大吏，并稱“三司”，相互制約，互不統屬。三司分置有利于中央加強對地方的控制，但其缺陷是相互推諉扯皮，或力不從心而不能及時妥善處理緊急政務。這成為廢除行省后日益突出的問題，明朝的“總督巡撫制度，正是為了彌補地方政治體制的這一缺陷而產生發(fā)展的。”[⑧] 明朝最初派遣巡撫和總督，主要目的并不是讓他們去總領一方，成為凌駕于地方三司的封疆大吏，而是為了更好地對地方政權進行監(jiān)察。有明一代，督撫的官職官銜始終被列入都察院系統，在名義上，三司始終是法定的省級機構。但實際上，督撫逐漸由臨時派遣、事畢還朝改為專設、定設，常駐久任，開府置屬，其功能已由中央監(jiān)察官轉化為地方行政官�！暗矫髂矒嵊裳残袧u變?yōu)槌ＴO，而且事權愈重，行省正式官員（布政使等）反成虛設，入清后巡撫終于又成了一省之父母官。”[⑨]
除了這種中央對地方實施監(jiān)督的御史監(jiān)察系統，(點擊此處閱讀下一頁)
在政府中樞系統中，有所謂“內朝”對“外朝”的監(jiān)督與控制，亦是權力監(jiān)督的重要形式。所謂“內朝”，是指由皇帝身邊的親信秘書、宦官、智囊人物等組成的權力系統；
“外朝”則是國家典章正式設立的中央政府機構。歷代皇帝總是疑心朝臣弄權，因而喜歡用身邊的親信（內朝）分外朝之權，乃至架空外朝取而代之。然而這些原先的近侍奴才一旦大權在握，又演變成新的“外朝”，引起皇帝的疑心，于是皇帝又得另建一個秘書班子來架空它。中國古代政府中樞機構的歷史就是這樣循環(huán)演化而來的：秦漢時由丞相統帥三公九卿主理朝政，皇帝便培植“尚書”而分其權�！吧袝痹瓉碇皇枪芪臅模嬲腔蕦m里的“秘書”。“尚”是掌管的意思，漢代皇帝有六尚，即尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴及尚書，專為皇帝掌管衣食起居。由于皇帝的扶植，尚書的職權和地位漸漸增長，最終演變?yōu)樗逄频纳袝。袝殉闪诵碌脑紫啵谑翘频塾种赜谩巴袝T下”的近臣，使其架空尚書省。到宋時“同中書門下平章事”又演變成新的宰相并出現以他為首的外朝“中書省”，于是明代皇帝又用身邊的一些“大學士”組成“內閣”來架空中書省，并取消宰相。到明朝后期，內閣又已坐大，明史上嚴嵩、張居正那樣的大學士比宰相有過之而無不及。于是清朝又出現了南書房、軍機處之類的秘書班子，以架空外朝。[⑩]
二、西方橫向權力監(jiān)督模式的淵源與發(fā)展
橫向權力監(jiān)督模式的基本特點是，將整體權力劃分為不同的權能，在若干個平行并列的主體之間進行分配，各自行使一部分權能，相互監(jiān)督和制約。橫向權力監(jiān)督模式以西方國家的三權分立模式為代表。我們今天所指的西方國家，其政治思想文化主要發(fā)源于西歐，而西歐文化又以古希臘羅馬文化為其根源。在西歐政治傳統和思想文化中，分權自治的觀念可謂源遠流長，古希臘羅馬就有許多關于分權政治的實踐和思想。古希臘和古羅馬都曾經盛行過城邦制度，境內存在許多大大小小的城邦國家，相互并不統屬，更沒有建立起統一的中央政權。在城邦內部，大多實行城邦民主制。以雅典為例，雅典的政權組織包括公民大會、500人議事會、執(zhí)政官及軍事將領。公民大會是雅典實行直接民主的產物，凡生父母都是雅典公民、年滿18歲的男性公民，都有權參加公民大會。公民大會的職責是選舉500人議事會成員、制定法律、決定重大事項，另有一項特殊的權力，即對被懷疑有獨裁傾向的官員和軍事將領進行投票并將其驅逐出境，此即有名的“陶片放逐法”（因投票時將被懷疑者的名字寫在陶片上而得名）。500人議事會是雅典權力最大的機構，由它選舉產生9名執(zhí)政官和10名軍事將領，同時它還直接行使財政控制權，決定其他重大事項。執(zhí)政官是最高的行政長官，軍事將領統帥軍隊，負責防務，他們雖然擁有巨大的權力，但其權力受到多方面的約束：一是任期短暫，如執(zhí)政官的任期只有一年；
二是受公民大會驅逐制度和議事會的約束；
三是受陪審法庭的制約，任何希臘公民，不一定是受害者，都可以控告國家官員。[11]
羅馬共和時期的政制與希臘非常相似，但對權力的分化和制約更為細致。共和國的主要政權機構是公民大會、元老院和各種行政官。元老院只有動議權，并對重大政治爭議進行仲裁，享有一定的司法權；
執(zhí)政官只有兩名，權力相等，可互相否決，還有一些直接對公民大會負責的財務官等特殊行政官員；
羅馬共和國最具特色的是它的保民官制度，即每年由公民大會推選出10名保民官，代表平民階級對執(zhí)政官進行監(jiān)督，他們有權否決行政官員作出的不當行政行為。在以上古希臘羅馬的政制中，已經孕育了現代民主政治的“胚胎”。
同時在政治思想史上，古希臘和古羅馬很早就開始了對政體問題的探討。亞里士多德認為，“一種政體如果要達到長治久安的目的，必須使全邦各部分（各階級）的人民都能參加而懷抱著讓它存在和延續(xù)的意愿（這種意愿，在斯巴達的各個部分是具備的）�！盵12] 因此他主張一種由君主制、貴族制和民主制各種成分組成的混合政體，即由一個人、少數幾個人、許多人相混合為整個國家的利益進行統治。君主制和貴族制有利于實現政治統治的效率，民主制能保證政權主體相互制約，控制政府的強制性權力。西塞羅的政治觀點與亞氏相似，他在《論共和國》中寫道“我認為，這樣組成的國家是最好的政體，它由王政的、貴族的和人民的這三種政體適當地混合而成，并且不會由懲罰而激起粗野、狂暴的情感�！盵13] 他們的政治理想并不排斥君主制，但也沒有將君主制置于絕對的、正統的地位，而是站在比較“中間”的立場，對各種政體的優(yōu)劣利弊進行對比分析，認為由各種成分綜合而成的混合政體是最適宜的。所以說，在西方政治思想史上，君主制沒有取得過在中國那樣的正統性優(yōu)勢，王權多數時候是受到各種制約的。
在古希臘和古羅馬，也曾普遍地存在過君主制國家，西塞羅認為“所有古代民族從前都服從于國王”，亞里士多德也指出：“希臘古代各城市原來都由君王加以統率，而野蠻民族至今還保持著王權”。[14] 但是一般而言，它們的君主制時間短暫，尚未形成絕對專制的規(guī)模就很快轉入了貴族制或民主制。公元前五世紀的歷史學家修昔底德對古希臘的政制演變談到：“古老的政制是世襲君主制，君主有確定的權力和限制；
但是因為希臘的勢力增加，獲得金錢的重要性愈來愈明顯，幾乎所有的城市都建立了僭主政治。”[15] 僭主政制為大多數古希臘城邦國家經歷過，是一種處于集權政制和民主政制之間的過渡政體，“從公元前8世紀到公元前4世紀的數百年間反反復復出現，淋漓盡致展示出人類政治形態(tài)從集權政制向民主政制演進的艱難曲折的過程。”[16] 它們依靠強力建立起來，但其權力并未超過中古時代封建國王的權力。僭主們必須依靠城邦中多數弱者來穩(wěn)固自己的統治，“這些僭主為了維持自己的統治，所采政治一般不能違背壓抑貴族，加惠平民的常例”。[17] 羅馬后來建立了強大的帝國，但它并非東方式的權威帝國，從一開始就沒有可能自下而上形成民對王的絕對人身依附關系。西羅馬帝國崩潰之后，西歐重新回到四分五裂的狀態(tài)，“于是便輪到日爾曼各民族到歷史舞臺上來表演了”。[18]
西歐中世紀是一段黑暗的歷史，但平等民主的火種并未完全熄滅。政治進化相對落后的日爾曼人仍保留著氏族民主制的傳統，部落首領推舉產生，部落內部的大事由所有人議決。作為征服者的日爾曼人對被征服者是主人，但征服者之間不存在主人與奴仆的區(qū)分，所有人都認為自己是自由和平等的，他們之間根據傳統的“法律”來確定彼此的權利義務關系。日爾曼人的這種法權觀念，與“法律形式上一切人平等”的古羅馬法精神一脈相承，這實在是一種“后發(fā)的優(yōu)勢”。中世紀后期，羅馬法在西歐的復興應該得益于日爾曼人的這種法權觀念，也就顯得順其自然而不足為奇。其次，中世紀強烈的宗教觀念和強大的基督教會對專制王權發(fā)生了有力的抑制效果。在西方歷史上，對“上帝”的信仰曾經給西方人的精神世界以深刻的影響和激勵，黑格爾指出：“只有在基督教的教義里，個人的人格和精神才第一次被認作有無限的絕對的價值。一切人都能得救是上帝的意旨。基督教里有這樣的教義：在上帝面前所有的人都是自由的，所有的人都是平等的，耶穌基督解救了世人，使他們得到基督教的自由�！� [19] 基督教會宣揚“人人在上帝面前平等”、“上帝的法律（神法）高于世俗國王的法律”，這些教義為人們爭取自由平等的權利提供了堅強的精神動力。韋伯在探討西歐資本主義發(fā)生的精神力量時指出：“神秘的和宗教的力量，以及以此為基礎的倫理上的責任觀念，過去始終是影響行為的最重要的構成因素�！盵20] 在政治實踐領域，天主教會組織作為強大的政治力量，與世俗君主相抗衡，教權與王權長期爭斗不止。在西歐中世紀，國王、教會和世俗貴族三方勢力時而聯合，時而斗爭，相互抗衡制約，使西方世界未能發(fā)展出東方那樣的絕對君主制。
西歐近代史是一個大啟蒙、大復興的偉大時代，一大群政治哲學家對人類政治思想的貢獻和影響足以彪炳千秋�；舨妓埂⒈R梭、洛克和孟德斯鳩是其中的代表�；舨妓购捅R梭著重探討的是社會政治的理念性問題，他們用社會契約理論回答了政府如何起源，政治權力從何而來等根本問題；
洛克和孟德斯鳩則側重于如何限制權力的行使，以保護個人權利不受侵犯，他們用三權分立的權力結構來制約政府的強制性權力，其理論具有更明顯的技術性和操作性。他們政治思想的共同點是，用個人的“自然權利”（即“天賦人權”）來對抗國家和政府的統治權力。政府的權力來源于人民的授權，權力的來源和分配是自下而上的。人民之所以授予政府權力，在于保護人民的自由和財產等“自然權利”，一旦政府不能盡此義務，人民有權推翻和更換政府。為了保證政府權力的行使符合正當目的，必須實行“分權制衡”的政治結構。這種思想的革命意義表現為兩個方面：一、公民個人權利成為制約和監(jiān)督政治權力的新“武器”，即公民的生命、財產、安全等基本權利是政府權力行使的邊界，政府不得加以剝奪；
公民的政治權利如言論自由、選舉權等，會制約和影響政府權力的行使狀況。這是以往一切政治制度所不具備的，即使是最民主的古希臘城邦民主制，仍然可以合法地剝奪奴隸的生命財產權。二、就權力對權力的監(jiān)督而言，三權分立制衡的學說徹底地將國家政權劃分為立法、司法和行政三種權能，使任何建立專制獨裁的企圖都難以逾越這一理論上的“障礙”——三權分立對專制獨裁來講是極大的障礙。
歐洲近代啟蒙思想的第一個碩果是英國憲政制度的建立，英國的憲政與歐洲啟蒙思想是互為因果、相互促成的。英國憲政得自其傳統經驗，并非理性構建的產物。通過許多傳統的甚至無意的事件，如1215年的《大憲章》和1688年的“光榮革命”，英國最終建立起一種溫和的、均衡的憲政體制，貫徹著權力分立制衡的原則，“可以把《王位繼承法》頒布之后的英國憲法看成是‘混合的’或‘均衡的’的憲法�！盵21] 具體地說，《大憲章》（1215）、《人身保護法》（1679）等憲法性文件保障公民的基本自由和權利；
同時《大憲章》以及《王位繼承法》（1701）等，明顯地限制了國王的權力，提高了議會的權威。在權力的分立制衡方面，立法權及其他重大事項決定權由議會掌握，行政權由首相行使，首相有權解散議會，但如果遭到議會三分之二的多數否決，則首相必須辭職。英國首相由議會中多數黨的領袖擔任，因此他成為聯結議會和行政部門的中間橋梁，有利于保持議會對行政部門的監(jiān)督控制，議會通過上議院還享有最終司法權，這些都體現了英國憲政的“議會至上”原則，也是英國憲政“溫和”的體現。
就分權制衡的程度而言，美國的憲政體制無疑在當今世界勘稱典范。美國憲法徹底實行了分權制衡原則，其制衡機制體現在三個層次上：首先是地方（州）和中央（聯邦）的制衡；
其次是聯邦政府立法（國會）、行政或執(zhí)法（總統）和司法（聯邦法院）的制衡；
最后是各地區(qū)和社會利益集團的制衡，[22] 其中最具決定意義的要算聯邦政府立法、行政和司法部門之間的制衡。根據美國憲法，國會享有最高立法權，有權制定和通過法律，但需要總統簽署才能生效；
總統可以否決國會立法，國會則能以三分之二多數推翻總統的否決，在現代美國，總統通過向國會提交立法議案，極大地影響著立法的方向和范圍�？偨y是國家的最高行政長官，又是國家元首和軍隊總司令，可以對外訂立條約，任命重要的外交官員和聯邦法院法官以及行政部門高級官員，但都需要國會參議院批準；
總統可以調動軍隊，但卻無權對外宣戰(zhàn)；
國會可以對民選的總統提出彈劾，免除其職務。相比之下，聯邦法院的權力最不足道。為了平衡聯邦法院的權威，實行法官終身制，聯邦法官一旦被任命，便終身任職。在其后的憲政實踐中，美國通過馬伯里訴麥迪遜案建立了獨特的司法審查制度，賦予聯邦最高法院解釋憲法、審查國會立法和總統的行政措施是否違憲的權力，成為聯邦法院制衡國會和總統的重要武器。但聯邦法官也受到國會和總統的約束，他們由總統提名任命，且須得到參議院的批準。對已經任命的聯邦法官，必要時國會可以發(fā)動彈劾程序，免除其法官職務。與此同時，對于聯邦最高法院作出的司法判決，國會可以啟動修憲程序，推翻該判決。
在這種犬牙交錯的監(jiān)督制約體制中，任何集團和個人都很難成為專制獨裁者。雖然以美國總統為首的行政權力越來越膨脹，以至有所謂“帝王總統”之稱，但美國三權分立的基本憲政體制并未改變。在美國歷史上，富蘭克林×羅斯福是最具“帝王相”的總統，但他的 “最高法院人事改造計劃”（Court-Packing plan）招致了當代人和史學家的批評，(點擊此處閱讀下一頁)
最終也以失敗告終。[23] 二戰(zhàn)以后，在福利國家和冷戰(zhàn)對抗的政策驅動下，美國憲政中的總統權力不斷擴張，出現了“總統憲政”的權力結構。所幸的是，以“水門事件”為契機，總統憲政已經慢慢地得到抑制。[24]
三、兩種監(jiān)督模式的特征及其利弊
�。ㄒ唬┨卣鞣治�。將權力監(jiān)督模式劃分為縱向的和橫向的，當然是模型化的處理，實際存在的權力監(jiān)督體系大多是橫向和縱向兩種模式不同程度的結合。但是，不同國家的權力監(jiān)督體系通常以一種模式為基本理念或主要特征。因此，上述監(jiān)督模式的歸納和闡述仍然是有意義的。如果一種政治權力的分配和監(jiān)督方式具有鮮明的特點，與其他的權力配置方式明顯不同，我們就可以說它們形成了不同的模式。因此，下文著重分析兩種模式的不同特征：
縱向權力監(jiān)督模式有三個特點，第一、對權力的監(jiān)督是一種單向度的上下級隸屬關系，即只能是上位權力對下位權力實行監(jiān)督，同級別的權力主體之間的監(jiān)督關系一般不很明顯，更不存在普通民眾對政府官員的監(jiān)督。在中國古代專制政體里，皇帝是一個巨大的權力之源，處在權力金字塔的頂端，可以監(jiān)督任何部門和官員。除了皇帝之外，所有朝廷命官都由其“上級機關”加以監(jiān)督，所以古代中國發(fā)展出了世所罕見的御史監(jiān)察制度。秦漢時，御史的地位仍具有附屬性，御史大夫雖與丞相及太尉并稱“三公”，但實際職權是“掌監(jiān)察，輔助丞相來監(jiān)察一切政治設施。它是副丞相，依照漢代習慣，須做了御史大夫，才得升任為丞相�！盵25] 后來御史機構漸漸獨立，監(jiān)察權慢慢脫離相權。中央發(fā)展了御史臺、都察院、以及廠衛(wèi)等特務機構，地方有巡按御史、督撫、按察司等，龐大的御史監(jiān)察體系得以建立。至此，除了皇帝以外，從中央到地方所有官員都有其對應的“上級”監(jiān)察官。
第二、這種監(jiān)督方式是一種整全的監(jiān)督，即上位權力對下位權力進行全方位的監(jiān)督，甚至在特定情況下，完全取代下位權力的運作。監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間不存在明確的職能分工，只有權力行使范圍的大小。兩者的職權是同一性質的，都是一種沒有分化的整全權能，只不過有上下高低之分。因此在進行監(jiān)督的時候，上位權力能夠代行下位權力。中國幾千年的古代歷史，國家政權始終不存在明確的職能劃分，立法權和司法權從來就沒有獨立，國家政權表現出明顯的整體性和行政性。實現權力監(jiān)督的手段不是通過職能劃分，而是通過權力的縱向分配，采取“以上制下”的方式，上位權力起初只是局部的監(jiān)督矯正，漸漸地就全面取代了原來的權力，形成新的權力級別和機構。這一特點在地方行政區(qū)域的形成和中央政權機構的演變中，都有鮮明的體現�！耙陨现葡�，全面監(jiān)督”可謂縱向權力監(jiān)督模式的本質。
第三、在這種權力監(jiān)督機制下，垂直縱向的權力層級呈現不斷增多的趨勢。因為權力沒有分化，不能實現相互制衡的功能，但權力又不能過度集中，因此只有在縱向上設立眾多不同級別的權力機構，使每一個級別的權力逐級縮小，達到以上御下的目的。下級權力需要上級權力來監(jiān)督，后者又需要更高級別的監(jiān)督，如此上推級別不斷增加。中國古代的行政級別繁多復雜，與這種權力監(jiān)督模式有直接的關聯。中國歷史上，真正的行政區(qū)劃只有秦朝的郡縣，此后所謂的行政區(qū)域都是由御史巡察區(qū)演變而來。這一演變過程已在本文第一部分有詳細的闡述，更可以用如下簡圖直觀地加以描述：[26]
從上圖可以很清楚地看出，每一級新的行政區(qū)的形成，都由相應的中央巡察官作為媒介，新的行政區(qū)直接或間接來自原有的監(jiān)察區(qū)。中央權力由監(jiān)察權向行政權轉化，又產生新的監(jiān)察權，再轉化為新的行政權，如此循環(huán)不已�？梢韵胂�，假如沒有辛亥之變打斷這一循環(huán)，巡撫總督之后一定會有新的地方官形成。實際上，清代在巡撫總督之上已經有了新的監(jiān)察官，就是清廷經常派出的欽差大臣、經略大臣、參贊大臣之類。即使辛亥革命之后，仍殘留這種循環(huán)的痕跡，各省的督軍，不也是中央政府派駐地方進行統治的代表嗎？在新中國的歷史上，建國初期曾先后設立過“東北、華北、西北、華東、華南、西南六大行政區(qū)，并設大區(qū)人民政府或軍政委員會。當時，大區(qū)是我國的地方最高一級行政區(qū)劃，其下轄省、市和行署區(qū)等。”[27] 由此可見，這種傳統的影響不是一朝一夕能消除的。
就中國古代的權力監(jiān)督制度言，還有一項鮮明的特征，此即回避制。回避原則可以說是我國傳統官制的一大特色，歷唐宋明清愈益完善，尤其以明清兩代為盛�！懊髑鍍纱鷧栃谢乇苤�、流官制，全國除土司地區(qū)和規(guī)定必須由孔姓掌權的曲阜縣外，其余所有縣官都必須由外省人擔任，（本省外縣的也不行，甚至即便是跨省為官，任職地距離本人原籍在５００里內也在禁列，有的朝代不僅回避原籍，還要回避寄居地、居止處、自家和妻家田產所在地）而且任期很短�！盵28] 回避制切斷了地方官員與地方勢力相互結合的途徑，便于中央對地方政權的控制。在這種體制下，朝廷政令可以一竿子插到底，地方上盤根錯節(jié)的關系網可以削弱到最小限度。
橫向的監(jiān)督模式與縱向模式基本相反，也具有三個特點：一、這種監(jiān)督模式是雙向的、互相的監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在一種相互制衡的監(jiān)督關系，權力監(jiān)督關系的各個主體之間的地位是平行并列的。形象地說，這種權力監(jiān)督機制是橫向左右式的，其基本要領是“職能分工，互相制衡”。在西方歷史中，沒有中國古代那種“高高在上”的御史監(jiān)察系統，但其司法系統發(fā)達，政權也早已有所分化，近代以來更有立法、行政、司法三大職能的劃分。在這樣的權力結構中，不同職能的權力主體相互監(jiān)督制約，普通民眾也能對官員以及政府甚至國王提起司法訴訟。二、在監(jiān)督的范圍方面，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的職權有明確的劃分，監(jiān)督者不能代行、更不能取消被監(jiān)督者的職權，也即監(jiān)督者與被監(jiān)督者的職能是不同質的，彼此不能互相代替。由此決定了這種監(jiān)督模式是一種程序性監(jiān)督，在具體的監(jiān)督手段上，主要是運用特定的程序對被監(jiān)督者的行為進行糾察，并不從實體上代替監(jiān)督對象的職能。因而，在這種監(jiān)督模式下，人們特別重視監(jiān)督程序的設計。三、由于是相互的監(jiān)督和制衡，因此不需要更多高層級的監(jiān)督者來行使層層遞進的監(jiān)督權，也不會產生一個不受任何監(jiān)督的“終極權力”。這種監(jiān)督模式側重于權力的橫向分工，而不是縱向的級別劃分，政權的縱向組織相對簡單。同時，任何一級權力都是分立的，所以不會有一個不受監(jiān)督的終極權力。
�。ǘ├宗呄颉？v向權力監(jiān)督模式的優(yōu)點是具有較高的權威和效率，在集權模式下，權力的行使暢通無阻，單向的“行政效率”是很高的。但這種權力監(jiān)督模式有一個致命的弱點，就是要不斷地設立更高級別的監(jiān)督者，以對“監(jiān)督者”進行監(jiān)督，又從另一方面降低了整個權力系統的運行效率。更為嚴重的是，由于是單向的監(jiān)督，下位權力不能監(jiān)督上位權力，所以為了防止上位權力的異化，就必須設立更高位的權力對其進行監(jiān)督。如此向上延伸，導致監(jiān)督層級不斷增加。最終必須確立一個具有最高權威、無需任何監(jiān)督的“終極權力”，否則權力監(jiān)督將會無窮循環(huán)，形成一個“無底洞”。但是，如何保證“終極權力”的正當性，防止終極權力的異化，是縱向權力監(jiān)督模式無法解決的難題。
在縱向監(jiān)督模式下，各級官員唯上是從、欺上瞞下、行賄受賄等吏治腐敗現象都是體制性弊端，“監(jiān)督監(jiān)督者”的問題始終很難解決。一些具體制度也大多是利弊摻半。比如回避制，我們知道，西方國家的回避制主要適用于司法審判領域，其他政府部門則要求具有本地區(qū)居民資格者，才能成為該地區(qū)的政府官員，其選舉法一般規(guī)定候選人必須具有相應的“籍貫”和居住年限，以便于選民更好地了解候選人，監(jiān)督當選官員。中國古代的回避制，其“技術上”的優(yōu)點是明顯的，但它并不具有目的正當性�；乇苤频母丛谟诘胤焦賳T不由地方產生，而是中央派駐地方的“代表”，為了防止和減少“中央代表”與地方勢力結合對抗中央，所以必須實行回避制。在回避制、流官制下，地方官員往往只對上級負責而罔顧民情，更容易滋生“短期行為”、搜刮行為。
橫向監(jiān)督模式雖然在權威性和效率方面有所欠缺，但它的權力運行系統是正義的，不太容易出現專制，對普通民眾來說它是安全的。所以，這種模式的最大優(yōu)勢在于它的目的正當性，它能最大限度地保護公民的基本權利不受強權政府的侵犯。這是近代憲政制度的“終極價值”。“憲政體制可以理解為一種寧可多支出一些時間與資源成本（等于犧牲一些效率），也要盡可能維護法律的客觀性與公平性，并保障人民基本權利的制度�！盵29] 這種模式之下，公民的權利受到某一政府部門的侵犯，更容易獲得其他部門的救濟。
普遍地看，橫向模式下的各級官員，比縱向模式下的同聊具有更強的獨立性，唯上是從、阿諛奉承、拉幫結派等官場惡習可以減少到最低程度。這都是制度使然，而非其人道德特別高尚。因為政務官員的進退升降取決于多種因素、多個機構，而不只是其直接上司，因此下屬官員可以表現出較強的獨立性。經過多種因素的長期博奕，人們逐漸傾向于遵循一種公正的理性，而不是某種長官意志或強勢重壓。長期的熏陶與感染，使人們養(yǎng)成“以理服人”的理性政治思維，而不是“以勢壓人”的威權政治規(guī)則。這種為官理念在“美國訴尼克松”案中，有非常生動的體現。在“水門事件”最緊張的時候，尼克松總統命令其司法部長理查森解雇“不識大體”的特別檢察官考克斯（隸屬于司法部），理查森不愿從命并請求辭職，副部長洛克肖斯同樣不肯干。尼克松只好請司法部第三號人物鮑克解雇考克斯，鮑克猶豫再三勉強答應。于是一夜之間，白宮宣布解除理查森和洛克肖斯的職務，任命鮑克出任代理司法部長。鮑克隨即簽署命令，解雇特別檢察官考克斯，并查封特別檢察官辦公室，扣押全部調查文件。這一事件被新聞媒體稱為“星期六之夜大屠殺”，引發(fā)了嚴重的憲政危機，是最終導致尼克松下臺的直接原因。
那么，在這場辭職風波中，司法部長理查森為什么寧肯丟官去職，也不肯解雇特別檢察官呢？或者說，美國政府中的官員為什么會有如此堅強的原則性和良好的法治觀念？理查森的所作所為與美國憲政體制中的制衡和監(jiān)督機制有直接關系。美國政府行政部門的重要官員，雖由總統提名，但必須經過參議院批準。在審批過程中，參議院可以要求被提名的官員作出某種承諾，作為批準任命的條件。這樣一來，國會在相當程度上控制了行政官員的人事任命權，政府高官若想官運亨通，不僅要聽命于總統，同時也要顧及國會的態(tài)度。原來，理查森也是在“水門事件”中被任命為司法部長的。在國會舉行的任命聽證會上，參議院司法委員會特意要求理查森承諾不非法干涉特別檢察官的決定和行動。如果理查森言而無信，隨意撤換特別檢察官，將對他的個人信譽和未來的政治前途造成極為惡劣的影響。實際上，理查森的行為后來得到了回報。水門案后，福特總統于1975年重新啟用理查森，他先后出任商務部長和駐英大使等要職，得到了極高的聲望。相形之下，1987年里根總統提名時任聯邦上訴法院法官的鮑克出任聯邦最高法院大法官時，遭到了參議院的無情否決，其中原因之一就是他在“水門事件”中的不光彩表現。
道德上要求官員堅持原則固然非常重要，“但只有制度性的監(jiān)督和保障，使耿直守法之士善終，令趨炎附勢之徒失意，才能真正在各級官吏中形成堅持原則、奉公守法的操守和風氣�！� [30] 橫向的權力監(jiān)督模式，正是這樣的制度安排。
要在一定的時空范圍之內對廣土眾民實行管理與統治，職能和權力的分工是不可避免的。因此，從功能的角度看，任何政權都要進行分級管理，權力的分化并不是西方國家獨有的現象。可是，在政治思想理念上，對權力做怎樣的解釋，政治權力的來源如何，是以集權還是分權的原則來分配政治權力，對這些具有意識形態(tài)性質的問題的不同回答，會極大地影響權力的實際運作。如上所述，古代中國雖不排除局部的職權分化，但自秦以后政治權力的分配與行使總體上是按照集中、縱向的模式來進行的；
而西方國家歷史上也不乏集權政體，但分權制衡的思想一直薪火相傳。作為治國的手段和技術，無論是縱向的集權模式還是橫向的分權模式，都能較好地服務于各自的政治目標：大體上講，集權模式為專制政體所用，分權模式為民主憲政服務，沒有分權的地方就沒有憲政。因此，若以正當性而論，橫向的分權模式無疑要遠勝于縱向的集權模式。
人類歷史上，大多數歷史悠久的民族和國家經歷過從貴族制到君主制再到民主制的政體發(fā)展過程，只不過各民族進入某個階段的時間、在某種政體上停留的時期各不一樣，(點擊此處閱讀下一頁)
也不乏政體發(fā)展的反復循環(huán)。這就使得各民族的政治發(fā)展史既有相似的共性，又表現出多樣性的差異。在國家創(chuàng)立之初，往往是諸侯并列，政權分裂，眾多“國家”各自為政，實行有限度的貴族民主制。中國的先秦時期、古希臘羅馬的城邦國家、西歐早期的封建社會，大致都屬于這一發(fā)展階段。隨后，進步了的社會就會逐步走向統一的中央政權，此時民主制的條件常常并沒有成熟，于是只有專制的君主制能駕馭強大的中央政權。中國古代秦的統一可謂典型例子。秦的專制統一并非人為的臆想，實在有歷史的客觀趨勢。但專制的君主制終究是不正義的政體，或早或晚都要向民主政體進化，現代世界各國雖然還有保持君主制的，但其政體都已經大大地民主化了�？傊�，權力分配和監(jiān)督模式的歷史發(fā)展趨勢，是從集權走向分權，從縱向的上下模式走向橫向的左右模式。
四、對我國人大個案監(jiān)督合理性的分析
我國各級人民代表大會對同級人民法院司法審判的個案監(jiān)督，是近年來權力監(jiān)督的一種新形式。對于這種做法的合理性和合法性，眾說紛紜，莫衷一是。筆者認為，若以權力監(jiān)督模式來觀照“個案監(jiān)督”，它更符合縱向模式的特征，因此其合理性、正當性是很有限的�？v使個案監(jiān)督能收一時之功，它所造成的損害和后果也將非常嚴重。
當前，實踐中的個案監(jiān)督具體采取兩種方式：督辦和代辦。[31] 所謂督辦，是指各級人大及其常委會對同級人民法院審理的具體案件進行督促檢查，責令人民法院限期予以更正或改判；
而代辦則是人大或者其常委會直接行使司法權，對案件進行調查審理，提出他們對案件的具體看法甚至明確的結論。[32] 這兩種方式中，“代辦”是典型的縱向監(jiān)督，完全取代和架空了司法機關的職能，督辦形式上屬于程序監(jiān)督，但由于人大的特殊地位和職權，實質上往往也是人大及其常委會的意志決定案件的處理結果。因此，個案監(jiān)督所體現的正是縱向權力監(jiān)督模式“以上制下、全面監(jiān)督”的思路，也就不可避免地帶有該模式的缺陷。
個案監(jiān)督首要的危害是侵蝕了人民法院的司法權，損害了人民法院依法獨立審判原則和立法權與司法權分立的憲法體制。應當承認，任何國家的司法獨立原則都不是絕對的，司法權的適用范圍也有限制。例如美國參議院可以通過憲法修正案的方式推翻或改變聯邦最高法院的司法判決，早在1794年，針對奇赫姆訴佐治亞州一案，美國國會就通過了一條憲法修正案的法案，規(guī)定聯邦司法權不適用于一州公民對于聯邦另一州的起訴，聯邦最高法院無權審理奇赫姆這類案件。奇赫姆案因此成為美國憲法史上第一個最高法院的判決被國會以憲法修正案的方式加以否決的案例。[33] 另外，像彈劾總統之類的“政治案件”，聯邦最高法院也無權審判；
英國的上議院也享有最終司法權，但受理的案件一般都涉及憲政和國家體制的重大問題。這些規(guī)定或做法都體現了立法權（議會）對司法權（法院）的監(jiān)督制約。我國憲法也規(guī)定了人民代表大會及其常務委員會對人民法院實行監(jiān)督的憲法原則，因而并不排除前者對后者的適當監(jiān)督。這里的關鍵在于采取怎樣的措施、方式和程序。一般國家的法院對普通刑民案件（包括行政案件）都享有完整的司法管轄權，不容其他機關分享與干涉。我國的“人大”個案監(jiān)督，恰恰是立法機關對普通案件直接或間接行使司法權，而且涉及廣泛、數量眾多。這就在相當程度上損害了司法的獨立性，違背了現代國家政權分工的基本格局，其不合理性是顯而易見的。
其次，人大的個案監(jiān)督和任何縱向權力監(jiān)督模式一樣，也面臨一個“監(jiān)督監(jiān)督者”的難題。一種權力的行使出了問題，就設計另一種更高的權力從外部去監(jiān)督，這正是縱向監(jiān)督模式的思路。殊不知新的權力的行使同樣會出問題。當前我國各級人大實施的個案監(jiān)督，有不少就是個別人大代表甚至人大工作人員對與自身有利害關系的案件的干預，或者演變成地方保護主義的工具。有的學者認為，人大的個案監(jiān)督“極易形成個人對于司法的監(jiān)督，這實際上就是對于司法監(jiān)督的蛻變，將其變成一種人大代表個人的特權”。[34] 更有人指出，對人大的個案監(jiān)督若不加以規(guī)范，將來中國的司法腐敗將溢出司法機關，涌向社會，整個社會將成為司法腐敗的大海洋。[35] 這些看法絕不是危言聳聽！個案監(jiān)督如果無限制地全面鋪開，濫用監(jiān)督權的現象是在所難免的。那么，是否又要設計另一種更高的權力來監(jiān)督人大的監(jiān)督權呢？將來如果司法監(jiān)督領域也出現了不容忽視的腐敗現象，是否又要提出針對人大的“個案監(jiān)督”呢？如此一來，國家司法權將被肢解得支離破碎，會出現很可怕的局面。可見，一味強化監(jiān)督權，用監(jiān)督權取代被監(jiān)督權的縱向權力監(jiān)督模式是非常片面和尷尬的思路。
個案監(jiān)督是我國傳統政治理念在現實社會中的反映。傳統并不天然地意味著不合理，但古代中國傳統的治道，是在“儒表法里”之下的“法道互補”：統治者表面奉行儒家的“王道”、“圣道”，實際上崇信法家的權勢法術，而普通百姓和下層官吏只能以道家的“逍遙無為”逆來順受、難得糊涂，來對制政治上的高壓政策。個案監(jiān)督也有崇高的目標，就是司法公正，但實際上權勢之爭、部門利益甚至個人利益的因素恐怕更多，受到監(jiān)督的各級法院和法官在人大的強勢面前，毫無法定手段和程序能維護自己的獨立性，只能俯首聽命。這就是個案監(jiān)督的真正內容，它即使能收到一些實效，也會在人們的政治思維上造成無法彌補的損害。
無論風云怎么變幻，任何社會都有一些基本的底線原則是不能被突破的，不管它們是政治的原則還是道德的原則。否則，這個社會就會陷入混亂，甚至走向崩潰的邊緣。在現代社會的政治關系中，司法權和立法權分立以及司法獨立，就是這樣的原則。侵害了這些基本的原則，國家政治制度的運作就不能健康地進行。
司法腐敗已成為我國社會現階段令人擔憂的現象。為了治理司法腐敗，各級人大強化對同級人民法院的監(jiān)督是必要的，但是不應如此頻繁地采取越俎代庖、僭越司法的個案監(jiān)督方式。其實，在現有的制度框架內，各級人大有很多法定的途徑加強對法院的監(jiān)督，比如嚴格法官任命程序，完善法官懲戒制度，完全可以在司法權的授予方面進行制度創(chuàng)新，而不必要去直接行使司法權。對于特別重大的案件，經過最高人民法院終審之后，當事人仍不能接受判決的，可以向全國人民代表大會的專門機構申請?zhí)貏e審理。這可算是一種特殊的個案監(jiān)督，至于地方各級人大，都不應當干預人民法院對個案的審判。
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[①] 黃仁宇著：《中國大歷史》，生活×讀書×新知三聯書店，1997年版，第18頁。
[②] 參見徐復觀著：《兩漢思想史——周秦漢政治社會結構之研究》（第一卷），華東師范大學出版社，2001年版，第12頁。
[③] 徐復觀著：《兩漢思想史——周秦漢政治社會結構之研究》（第一卷），華東師范大學出版社2001年版，第19頁。
[④] 參見徐復觀：《封建政治社會的崩潰及典型專制政治的成立》，載《兩漢思想史——周秦漢政治社會結構之研究》（第一卷），華東師范大學出版社，2001年版，第38頁。
[⑤] 懷效鋒：《明代御史與司法》，〈江海學刊〉，1988年，第3期。
[⑥] 錢穆著：《中國歷代政治得失》，生活×讀書×新知三聯書店，2001年版，第11頁。
[⑦] 參見錢穆著：《中國歷代政治得失》，生活×讀書×新知三聯書店，2001年版，第85頁。
[⑧] 劉雙舟：《明代監(jiān)察法制研究》，中國檢察出版社，2004年版，第9頁。
[⑨] 秦暉：《文化現代化與中國知識人》（上），《戰(zhàn)略與管理》，2002年，第4期。
[⑩] 參見秦暉：《文化現代化與中國知識人》（上），《戰(zhàn)略與管理》，2002年，第4期。
[11] 參見劉守剛：《中西憲法起源的比較研究》，載《華東法律評論》，2002年第1卷，第67頁。
[12] [古希臘] 亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1980年版，第88頁。
[13] [古羅馬]西塞羅著：《論共和國 論法律》，王煥生譯，中國政法大學出版社，1997年版，第83頁。
[14] [古希臘] 亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1980年版，第6頁。
[15] [古希臘] 修昔底德：《伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭史》，謝德風譯，商務印書館1978年版，第11頁。
[16] 馮亞東著：《平等、自由與中西文明》，法律出版社，2002年版，第58頁。
[17] 顧準：《希臘城邦制度》，中國社會科學出版社1982年版，第140頁。
[18] [徳]黑格爾：《歷史哲學》，王造時譯，上海書店出版社1999年版，第291頁。
[19] [德]黑格爾：《哲學史講演錄》（第一卷），賀麟等譯，商務印書館1981年版，第51頁。
[20] [德]韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，黃曉京等譯，四川人民出版社1986年版，第26頁。
[21] [英]詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞、侯健譯，生活×讀書×新知三聯書店1997年版，第13頁。
[22] 參見任東來等著：《美國憲政歷程：影響美國的25個司法大案》，中國法制出版社，2004年版，第4—5頁。
[23] 參見周天瑋著：《法治理想國——蘇格拉底與孟子的虛擬對話》，商務印書館，1999年版，第172-174頁。
[24] 參見王希著：《原則與妥協：美國憲法的精神與實踐》，北京大學出版社，2000年版，第528-542頁。
[25] 錢穆著：《中國歷代政治得失》，生活×讀書×新知三聯書店，2001年版，第5頁。
[26] 參見秦暉：《文化現代化與中國知識人》（上），《戰(zhàn)略與管理》，2002年，第4期。
[27] 蔣碧昆主編：《憲法學》，中國政法大學出版社，1994年版，第155頁。
[28] 秦暉：《文化現代化與中國知識人》（上），《戰(zhàn)略與管理》，2002年，第4期。
[29] [臺灣]顏厥安：《規(guī)則、理性與法治》，《法學論叢》，第三十一卷，第2期，第46頁。
[30] 任東來等著：《美國憲政歷程：影響美國的25個司法大案》，中國法制出版社，2004年版，第368頁。
[31] 參見張坤世：《對人大個案監(jiān)督的思考》，《人大研究》，2003年，第3期。
[32] 參見畢玉謙主編：《司法審判動態(tài)與研究》（第1卷第1輯），法律出版社，2001年版，第62頁。
[33] 參見王希著：《原則與妥協――美國憲法的精神與實踐》，北京大學出版社，2000年版，第171頁。
[34] 中國應用法學研究所：《“司法監(jiān)督與審判獨立專題論壇”紀要》，載畢玉謙主編：《司法審判動態(tài)與研究》（第1卷第1輯），法律出版社，2001年版，第46頁。
[35] 李富成：《司法改革的對話》，《中外法學》，2000年，第6期。
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